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摘 要：地方政府竞争一直被认为是理解中国经济奇迹的重要视角。围绕着地方政府竞争与我国区域经济发展，有三个问题值得探讨：地方政府因何竞争？采用何种竞争手段？造成了哪些经济社会影响？本文通过梳理和分析现有海内外相关研究的主要观点，指出经济与政治利益是驱使地方政府开展“为增长而竞争”的主要动因，资源竞争与制度竞争则是府际竞争的主要手段，而且竞争本身也会对区域经济发展产生正反两方面的影响。在结论部分，文章认为，国家级新区这种特殊的地方行政主体与一般行政区之间的“新型”府际关系对理解当代我国区域经济转型升级有着重要意义，因而具有重大的研究价值。
关键词：府际关系；地方政府竞争；区域经济发展
一、引言
改革开放40年来，中国经济获得了堪称奇迹的高速增长，这引起了海内外学者广泛而持久的讨论，他们纷纷从不同的角度来进行解释。学者们最开始将目光聚焦于市场机制的作用，认为改革开放后的经济发展源于不断解除国家在经济领域的管制和市场化改革（Nee，1989；Che和Qian，1998；陶然等，2003；张维迎，2010；吴敬琏，2013）。但以林毅夫为代表的新结构主义学派认为，中国的市场化只是一种“松绑式”改革，单纯的市场化理由并不充分。他们将目光转向国家制度，认为中国经济增长的奇迹源于国家战略的调整，强调产业政策和制度变迁的积极作用（林毅夫等，1999；杨光斌，2007；黄秋菊和景维民，2012）。随着研究的逐步深入，学者们发现宏观层面的制度解释无法说明在全国统一的制度框架下，不同区域的经济发展为何存在巨大差异。因此，学术界又将研究重点转向地方政府这一行为主体上，并形成了基本共识：地方政府是经济发展的主要推动者，政府行为与经济发展息息相关（周雪光，2005；曹正汉，史晋川，2009；陶然等，2009）。学术界在这方面形成了丰富的理论成果，提出了“地方政府公司化”（Jean C.Oi，1992；Andrew，1995；赵树凯，2006，2012）、“政权经营者”（张静，2000；杨善华，2002）、“地方政府自主性”（何显明，2007；董明，2011）、“发展型政府”（郁建兴和徐越倩，2004；朱明仕和尹华，2016）等分析性概念。那么，地方政府为什么会有如此高昂的热情来推动地区经济发展呢？
理论界主要从经济激励和政治激励两个角度来解释地方政府推动经济发展的行为选择。主张经济激励的学者们强调我国税收体制改革对经济发展的推动作用（Qian，1995；张晏和龚六堂，2005；周飞舟，2006，2012，2013，2019），推崇政治激励的学者则将目光放在我国地方官员的晋升逻辑上（周黎安，2004，2007，2014，2018）。其实，无论是经济激励还是政治激励，都反映了中国特殊的府际关系对于经济发展的推动作用：在强中央的政府主导市场经济中，中央政府通过政治集中和向地方分权，构造有效的政治激励和经济激励来培育地方政府间的竞争机制，以“增长竞争型政府”来推动经济发展1。由此可知，地方政府竞争是实现中国经济快速增长的关键所在。
近年来，随着我国泛长三角、港澳粤大湾区等区域经济体的快速发展，海内外学者对当代中国的府际关系产生了浓厚的兴趣。作为府际关系的重要维度之一，地方政府间竞争及其经济社会影响更是受到了政策界与学界的广泛关注。有鉴于此，本文将重点考察现有文献是如何分析當代中国地方层面府际竞争的目的、机制与后果的。在结论部分，本文还将讨论现有研究的局限，进而提出未来应进一步深挖的研究方向。
二、府际关系与经济发展
（一）府际关系研究基本概述
“府际关系”一词，最早出现于年美国的《社会科学百科全书》（1935）中，1960年，美国学者安德森（Anderson）对其进行了正式定义，“府际关系是指美国联邦系统内各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及他们之间的相互作用”2。发展至今，西方社会科学界对政府间关系的研究已十分深入，主要包括政府间财政研究、政府间调控研究、政府间结构研究、政府间政治研究、政府间沟通研究、政府间管理研究等方向3，取得了非常丰硕的成果。
20世纪90年代，随着中国政府分权化改革的推进，府际关系问题也引起了国内学者的注意。1998年，林尚立所著的《国内政府间关系》一书，首次对我国的府际关系进行了系统的研究。2000年，谢庆奎教授发表的专题论文《中国政府的府际关系研究》，则为后续研究奠定了坚实基础。相较于国外研究，我国学者对府际关系的界定更显一致：府际关系即指政府间关系，具体包括中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间围绕财政、事权、人事等权力形成的制度化关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系（谢庆奎，2000，2009；陈振明，2003；林尚立，2011）。
我国府际关系研究主要从纵向和横向两个维度来进行。在纵向府际关系上，学术界主要聚焦于两个方面，一是探讨国家的治理体制，致力于揭示国家治理的运作逻辑，比如说行政发包制（周黎安，2014，2015，2016）、项目制（折晓叶，2011，2014；周雪光，2012，2015，2019）、锦标赛体制（周飞舟，2009；陈潭和刘兴云，2011）、压力型体制（欧阳静，2009，2011；梁玉柱，2018）等；二是研究纵向政府间权责关系，尤其是上下级政府在公共事务治理中的权责关系建构问题，提出了“职责同构”（赫广义，2005；周振超和张金城，2018）、“权力嵌入”（邢华，2014；成为杰和马晓黎，2014）、“权责失衡”（鲁敏，2012，2015；傅荣校，2018）等分析性概念。
在横向府际关系上，当前研究集中在区域治理领域，研究热点问题有环境整治（姚荣，2013；孙涛和温雪梅，2017）、城市群建设（田雨和张彬，2016；陈亮，2019）、区域经济发展（杨龙和胡慧旋，2012；陈智鹏，2018）、跨区域公共服务（于迎和唐亚林，2018；黄蕾，2019）等。尤其是近年来，随着我国区域经济一体化的推进，学术界在当代中国区域经济发展与府际关系方面更是进行了大量研究。 （二）府际关系与区域经济发展
一方面，区域经济的发展极大地推动了地方政府间的互动，进而促进了府际关系的变革；另一方面，地方政府在区域经济发展过程中发挥着重要的引导作用，因而府际关系也是影响区域经济发展的重要因素。近年来，聚焦我国府际关系与区域经济发展的研究主要形成了以下几点理论主张：
1. 区域行政理论
区域行政理论起源于西方国家，早期研究焦点集中在中央政府与地方政府的关系上。随着我国区域经济研究的深入，“区域行政管理”亦成为研究我国区域经济的新视角（陈瑞莲和张紧跟，2001，2002）。该理论流派认为，在我国区域经济发展过程中，行政区界限所形成的行政壁垒是区域经济一体化的主要障碍和制度瓶颈（段志强和王雅林，2006；李忠民等，2009），要想促进区域经济的可持续发展，就必须要协调区域内各地方政府间的关系，破解区域经济一体化与行政区经济之间的矛盾（徐昱东和邱爱莲，2015；沈其新和王明安，2016）。
2. 区域发展的相互依赖理论
该理论起源于美国经济学家理查德·库琅的“国际相互依赖理论”1，它强调地区之间的社会经济发展并非独立，而是彼此依存、相互联系的。我国学者在研究区域经济时引进该理论，主要是为了强调府际合作，他们认为随着我国区域经济一体化进程的加快，区域内各地方政府间的相互依赖程度也在不断加深，区域经济的一体化发展更加需要各地区政府间的协作（张孝文，2006；张勇，2009）。因此，在区域经济发展过程中，如何既能够保持自身竞争优势、发展特色产业，又能加强地区间的合作，实现共赢，是各地方政府必须重点考虑的问题（张成伟和张素娟，2010；邹德建，2013）。
3. 复合行政理论
复合行政理论是针对“行政区经济”问题提出来的，该理论认为造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求（王健等，2004）。要真正解决当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，必须加快政府职能转变，进行政府体制创新，使生产要素得以跨行政区自由流动和优化配置（王健，2004）。复合行政理念下的政府体制创新强调的是行政区政府之间的协调合作，打破因行政区划而形成的行政壁垒，促进区域经济的一体化（谭顺清，2011；陈帅和曾伟，2015）。
4. 地方政府间竞争与地方竞争力理论
该理论由中国社会科学院李扬博士提出，他采用案例实证研究方法，论证了地方政府间竞争在经济活动中的重要性，指出地方政府为追求辖区利益最大化会就资源利用和市场控制等方面与其他城市进行竞争（李扬，2001）。这一理论开辟了新的研究方向，后续研究开始重点关注我国府际关系中的竞争关系，并形成共识：地方政府竞争是区域经济发展过程中的正常现象：一方面，为了谋取本地区利益最大化，各地方政府在区域经济发展过程中会就资源、政策等展开竞争；另一方面，地方政府间的这种竞争也会在一定程度上推动区域经济的不断发展（姜琦，2016；林永然，2018）。
要言之，上述理论都关注到了府际关系与区域经济发展之间的相关性。的确，我国区域经济的快速发展必然会促进区域内各层级政府的合作，但另一方面，受既有的行政区划与管理体制的约束，各地方政府又不可避免地形成了竞争关系。府际竞争一旦处理不好，就会导致资源浪费、市场失序等问题，进而限制区域经济进一步发展壮大。因此，有必要对府际竞争现象作更深入的考察。
三、府际竞争与当代中国区域经济发展
（一）当代中国的府际竞争
在国际上，“地方政府竞争”也叫“辖区间竞争”（Brennan和Buchanan，1980；Oates，1999）、“地区间竞争”（Cumberland，1981）、“竞争性政府”（Breton，1989，1996）和“竞争性联邦主义”（Buchanan，1995；Vanberg，2016）等。最早对政府竞争进行讨论的是亚当·斯密，他在《国富论》中指出地方政府会为了争取资本而展开竞争。蒂布特（Tiebout，1956）在《一个关于地方支出的纯理论》文章中则提出了著名的“用脚投票”理论，深刻启发了后世学者对地方政府竞争的研究。1998年，阿尔伯特·布莱顿（Albert Breton，1998）明确将“地方政府竞争”作为一个完整的概念提出，他强调，“政府本质上是具有竞争性的，彼此会围绕着资源和控制权的分配、公共产品和服务而进行竞争”1。之后，国外学者围绕地方政府竞争进行了非常深入的研究，主题延展到地方政府间的资本税竞争（Zodrow，1986；Wilson，1986）、标尺竞争（Case，1995）、基礎设施竞争（Marchand，1997）、财政竞争（Marchand，1997）、管制竞争（Hongbin Cai，2004）等。此外，国外学者也认识到了地方政府竞争与经济发展之间的相关性，如Aguiar和Bils（2015）认为地方政府通过制度创新、税收优惠等吸引外地资源流入，能够促进本地经济增长；但在资源限制下，为了防止资源流出，地方政府会采取地方保护主义，这样一来就会增加地区交易成本，又阻碍了地区经济增长2。
国内最早对地方政府间竞争现象进行专门研究的是樊纲和张曙光（1990），他们在《公有制宏观经济理论大纲》一书中，将其称为“兄弟竞争”。总体来看，国内关于地方政府竞争的研究经历了三次变革：最初是由一些经济学学者将西方的“传统联邦主义”理论（Tiebout，1956；Oates，1972，1999；Kasper和Streit，1998）引介至国内学界。后来，由于“传统联邦主义”很难有效解释中国自20世纪九十年代以来的分权改革实践，钱颖一等学者结合中国分权改革的实践，提出了“第二代联邦主义”，即“市场保护型联邦主义”，该理论认为：一方面，中央政府将经济管理的权限下放，使地方政府拥有相对自主的经济决策权；另一方面，在财政包干为内容的财政分权改革中，中央向地方下放预算决策权，地方政府创造的财政收入越高，其留存就越多，使得地方政府有充分的激励保护市场，推动地方经济增长（Qian和Ronald，1998）。然而，“市场保护型联邦主义”缺乏地方政府关于制度供给的政治微观基础，忽视了分权有效的必要条件和分权的负效应3。因此，周黎安等人提出了著名的“晋升锦标赛”理论，该理论认为，以中国为代表的发展型国家在集中政治权力的同时，下放经济权力，通过设置明确的、与晋升挂钩的考核指标，驱使地方官员为政治晋升开展“标尺竞赛”或“政治锦标赛”4。 近年来，我国学者针对府际竞争展开了大量研究，相继提出“为发展而竞争”（崔兵和邱少春，2017；刘志彪，2018）、“为创新而竞争”（卞元超和白俊红，2017）、“为和谐而竞争”（陈钊，2011，2012；邓晓兰等，2019）等各式理论。概言之，学界认为，我国的“府际竞争”主要包括两种类型，即纵向竞争和横向竞争。
1. 纵向政府间竞争
纵向竞争，主要指中央政府与地方政府之间的竞争以及地方上下级政府间的竞争。在央地竞争方面，学者们普遍认为分权制改革后，地方政府被赋予了一定程度的自由裁量空间和财政权，其利益偏好也不再与中央政府完全重合，会在产业发展、财政转移支付、税收分成等问题上与中央政府产生分歧或矛盾。而官僚体制内部的信息不对称性则进一步强化了地方政府讨价还价的能力，强化了央地竞争局面（王国生，2001；周业安，2011；邓晓兰等，2019）。
地方上下级政府间的竞争同样表现为不同行政级别的政府围绕着财权、事权、政策执行以及考核问责等方面而展开的竞争。有学者认为地方上下级政府之间在根本上虽是行政隶属关系，但在现实中却处于一种既有遵从又有谈判、既有合作又有竞争的复杂局面（徐飞，2004）。政策执行竞争最直接的表现就是“上有政策，下有对策”和“讨价还价”：与上级政府相比，下级政府拥有更多的地方性信息和技术处理能力，因而下级政府在执行上级政令时，常常拥有相当程度的自主权。面对上级的行政指令和任务，基于本地区利益的考量，下级政府在执行过程中会以选择性执行、替换性执行、敷衍性执行等方式进行“变通”，打政策的“擦边球”，或者是与上级政府进行讨价还价，试图“打政策折扣”（周雪光和练宏，2011；倪星和谢水明，2016；王鹏皓，2019）。在考核问责竞争上，有学者指出，虽然在我国行政改革过程中，绩效评估与考核机制日渐完善，但由于政府绩效考核和评估指标（尤其是有关民生福利、社会治理的软指标）制定困难，加上行政效果和政策产出难以量化，因此地方政府往往会采用“造假”“接待”“陪同”“越级求助”等策略来破解上级政府的考核检查，规避上级政府的相关软指标考核工作（艾云，2011）。
2. 横向政府间竞争
横向政府间竞争是指同一层级的地方政府之间围绕各自地方的相关利益而进行的博弈策略选择（周业安，2003；唐興和，2015）。横向政府间的竞争范围包括资金、人才、公共品供给、引资、支出和税收等诸多方面。以税收竞争为例，分税制改革使得地方政府具有了独立的地方经济利益和独立的财政能力，进而会出于提高地区经济发展水平、增进政府绩效、提升公共福利水平等目的，维护本辖区利益最大化（李一花和瞿玉雪，2017；吴泽钦，2018）。
除税收竞争外，地方政府在经济发展方面的竞争也尤为激烈，严格来说，横向府际税收竞争的最终目的也在于最大限度地促进经济要素的流入，吸引投资，推动地区经济增长。地方政府间的横向竞争被普遍视为中国改革开放以来经济发展的重要动力，随着我国区域经济一体化进程的不断深入，各地方政府在经济发展上的竞争也愈发激烈。这种竞争一方面构成了区域经济持续发展的强大动力，但另一方面，无序竞争所引发的地方保护主义、重复建设等行为也会导致国家整体利益和区域公共利益受损（张辽，2017；鲁篱和刘弘阳，2018；李仙和刘勇，2019）。如何实现区域政府有序竞争、推动区域经济良性发展是中国经济面临的重大课题。基于此，下文将从理论上揭示区域经济发展中，各地方政府为何会有强烈的竞争动机，以及这种竞争会造成何种后果。
（二）地方政府因何竞争
地方政府竞争是中国经济增长的主要动力机制，对此，学术界已形成普遍共识。那么，在区域经济发展过程中，地方政府为何会产生竞争行为？
1. 经济激励
经济激励包括地方财政激励和官员个人收入激励。地方财政激励是指当地方政府推动地区经济增长后，其财政收入所能增加的幅度：增加的幅度越大，财政激励越强，反正，则越弱1。从这一角度解释地方政府竞争行为的学者看到了财政分权改革在地方政府行为转变中的关键作用：一是分税制使地方政府成为相对独立的经济利益主体，使其能够同中央政府分享地方经济发展带来的税收收入，而且地方财政收入越高，地方留存也越多（张军，2007；傅勇，2008；马万里和李齐云，2013）。也就是说财政分权使地方政府成为“剩余索取者”，并有了追求地方经济发展的积极性（Qian，1993），给地方政府提供市场化激励，使地方政府产生“为增长而竞争”的动力（Qian和Roland，1998；付强和乔岳，2011；崔伟和平易，2019）。二是事权下放，使地方政府具备了发展经济的竞争手段。有学者认为我国中央命令型计划经济体制在放权让利的改革中，把部分经济决策权下放到地方政府，为地方政府的竞争提供了制度上的便利（李永友，2014；刘志彪，2018）。此外，有少数学者提出经济激励的效果还包括官员个人通过腐败来谋取私利，对于地方官员而言，如果发展经济能够增加个人收入，那么他们将有很大的个人动机来谋求“为增长而竞争”的活动（王建丰和郭佳良，2012）。
2. 政治激励
政治激励解释认为虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入之外，更关心其在“官场”升迁的机遇，而这种激励在现实中可能更为重要2。该理论流派认为，自20世纪80年代初以来，在追求经济建设的宏观目标下，中央政府将经济发展压力释放到地方政府层面，使中国地方官员激励方式发生重大变化，官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主（周黎安，2004，2007；徐现祥，2007）。对于地方政府而言，经济考核的政治压力既是一种外在约束，也构成其竞争行为的一种强大动力：一方面，虽然经济发展好了不一定能够获得晋升，但如果发展不好却很容易被“退出”和“边缘化”，这是一种比晋升更有力的制约机制（付强和乔岳，2011）；另一方面，有较好经济绩效的地方官员有着更多的升迁机会，由于“晋升锦标赛”带有“赢者通吃”和“零和博弈”的特征，各地方政府为了获得有限的晋升名额，自然会争相进行经济建设的“锦标赛”（蒋德权和姜国华，2015；陈国权和陈洁琼，2017）。概言之，在晋升激励的驱动下，经济绩效是决定官员晋升或是否留任的基本依据，因此，地方官员普遍具有较强的政绩诉求，特别是处在晋升关键时期的官员的政绩诉求更为强烈，“为增长而竞争”的锦标赛激励机制由此形成（刘志彪，2013，2018；金刚和沈坤荣，2019）。 综合来看，在地方政府的经济竞赛过程中，财政分权和晋升锦标赛是结合在一起的，前者是地方政府竞争行为的经济激励，后者则构成了政治激励（冯伟和苏娅，2019）。还要进一步强调的是，在关注地方政府竞争的同时，我们也不能忽视中央政府的力量。宏观层面，中央政府一方面通过向地方的经济分权，把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而竞争的“控制权市场”1，使地方政府有动机、有能力参与到地方经济竞赛中。另一方面，中央政府还通过政治集权维持了政治的集中和奖惩地方官员的能力，在横向上塑造了有力的政治竞争主体，并以晋升锦标赛机制促成地方政府间“为增长而竞争”的格局（刘志彪，2018；邓晓兰和刘若鸿，2019）。正是在这种“胡萝卜加大棒”的激励模式下，各地方政府致力于为推动地区经济发展而开展的竞争活动。简言之，推动我国地方政府开展经济发展竞赛的动力来源于以财政分权和政治集中为核心的“中央-地方”的制度供給，中央政府通过政治集中和向地方分权，构造出有效的政治激励和经济激励来培育地方政府间的竞争机制，以“增长竞争型政府”来推动经济发展（傅强和朱浩，2013；何艳玲和李妮，2017）。
（三）地方政府凭何竞争
地方政府出于经济利益和政治利益而展开的“为增长而竞争”的活动是经济增长的重要推手，那么，在区域经济发展过程中，地方政府的竞争手段是什么、它们拿什么来竞争是接下来要回答的问题。徐现祥（2016）指出，中国经济增长模式是投资驱动的，招商引资是地方政府发展辖区经济的主要方式。现有文献已经识别出地方政府招商引资的手段包括税收优惠、基础设施建设和放松环境规制标准等（郭庆旺和贾俊雪，2006；杨海生等，2008；朱韬，2018），对这些文献进行梳理后可知，在区域经济发展中，各地方政府的竞争手段可以分为两种类型：资源竞争和制度竞争。
1.资源竞争
资源竞争注重对生产要素的争夺和占有，地方政府为了获取竞争优势会通过提供更好的基础设施、更优惠的地方经济政策，来竞争性地吸引国际或国内其他地区的资金、技术、人才和信息等要素流入各自辖区2。资源竞争实际上包括两个方面，一是要素价格竞争，即地方政府通过提供优惠政策，实现要素价格优势，以吸引资本的流入3。对地方政府来说，如何才能吸引更多要素的流入呢？关键就是压低要素价格，给流入的要素更多的利益。地方政府一般采取两种手段来降低流入要素成本：①税收政策，地方政府可以通过降低税率和提供优惠政策等方式吸引外商投资，税收是辖区政府最重要的竞争手段（李永友和沈坤荣，2008；李涛和周业安，2009；邱磊，2017）；②土地引资，即地方政府以廉价出让工业用地的方式来参与招商引资竞争，推动辖区经济增长（张莉，2011；柳光强，2016）。国内外学者一致认为，廉价的辖区内国有土地是中国各地方政府招商引资时所依持的最为重要的资源（Oman，2000；Braustein和Epstein，2002；杨其静等，2015；杨继东和罗路宝，2018）。
二是财政支出竞争。对于企业来说，追求经济利益是首要目标，它们会在不同的行政区之间进行比较，选择那些有利于自身获得最大盈利空间的行政区。为了吸引资本流入，地方政府或是竞相改善本辖区内的基础设施等公共产品供给（关强，2013；黄磊和程莉，2014），或提供倾斜性产业扶持政策（王贤彬，2013，2017；张国娟，2019），而这背后其实都是基于本级财政实力的竞争。
2. 制度竞争
制度竞争是指各地方政府在规则及制度创新方面的竞争，涉及各地方政府围绕招商引资而进行的制度创新和为保护本地市场而采取的市场分割策略。
首先，对于市场主体而言，不同的制度水平会造成不同的盈利可能性，它们必然要在各种制度系统间作选择，欠佳的制度环境不能给市场主体的生产运营活动带来更多收益，市场主体会选择退出。这无疑是一种压力机制，辖区内的各级地方政府会出于改善营商环境的目的，进行包括转变政府职能、简化审批流程等各种制度创新，而营造出“你追我赶”的竞争态势，构成了地方政府制度竞争的又一创新效应（李永友和沈坤荣，2008；陈振明，2016；张旭，2019）。
另外，地方政府也会实行市场分割策略来进行制度竞争。市场分割指地方政府出于本地的利益，通过行政管制行为，限制外地资源进入市场或限制本地资源流向外地的行为1。不少学者的研究表明，一定程度的市场分割有利于经济效率的提升，因为市场分割对本地企业形成了保护，在短期内有利于地区的经济发展，这在一定程度上成为地方政府分割市场的激励（付强，2017；金祥荣和赵雪娇，2017；景维民等，2019）。然而，市场分割并非一直有利于经济的发展，而是与经济增长呈倒U型关系，也就是说当市场分割达到一定程度后，不够充分的市场竞争环境最终会导致效率下降，不利于地方经济的长期发展（孙博文和雷明，2018）。
（四）府际竞争有何影响
诚然，地方政府出于经济激励和政治激励而开展的竞争，在很大程度上构成了我国经济持续增长的动力，可我们也不能忽视地方政府间“非理性竞争”所导致的不良后果，具体表现为以下几个方面：
1. 重复性建设和产业结构趋同
前文已经提到，为增强竞争优势，地方政府会加大基础设施建设力度。然而，过剩的基础设施工程也导致了重复性建设问题（赵丹桂，2018；崔伟和平易，2019）。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，但重复建设的显著特征往往是企业规模小、产业层次不高、产业效率低下，带来严重的“规模不经济”和产能过剩问题（张成伟和张素娟，2010；钱敏和张江洋，2016）。不仅如此，地方政府间“非理性竞争”还易导致产业结构趋同问题。区域内各地方政府为迅速追求GDP增长，往往会竞相追逐时下 “热门”产业，从而导致产业结构同质化的趋势（刘光坤，2013；张靖欣，2016）。 2. 地方保护主义盛行
在市场竞争中，地方政府为了维护本地的局部利益，保护本地市场，通常实行地方保护主义。地方保护主义表现为阻止本地资本向外流出，以及禁止外地商品向本地流入。当大部分地方政府都实行地方保护主义策略时，就会极大地限制地方之间的交流与合作，导致市场分割（张成伟和张素娟，2010）。有的地方政府甚至会违背国家政策和法律法规，滥用职权，通过行政性强制手段分割市场，对资本流通进行限制。这种片面追求地方利益、实行过度的地方保护主义做法，不仅会对资本配置效率产生负面影响，还会阻碍地方产业结构转型升级，引发畸形的市场竞争，进一步强化地方政府间相互分离的趋势（陈平等，2017；赵丹桂，2018；罗富政，2019）。
3. 地方债务膨胀
有研究已指出，地方政府竞争是我国地方债务膨胀的重要诱因之一（贾俊雪等，2017；邓晓兰等，2019）。首先，政府性投资是推動地方经济增长的最为直接的方式，而有限的预算内资金很难满足地方政府巨大的投资需求，因此地方政府往往会通过向银行贷款等方式进行融资，以解决资金不足的矛盾（周雪光，2005；刁伟涛，2017）。其次，无论是基于“引资竞争”，还是公共品的提供，地方政府都有极大的资金需求。为了提供足够的建设资金，寻求预算外收入和负债融资便成为地方政府的不二之选（朱明仕和尹华，2016；柯淑强等，2017）。举借债务的确能在发展初期促进资金融通，成为政府有效的政策工具，但随着资本边际回报率的下降，通过举债拉动投资并不能带来持续性的经济增长，先前积累的存量债务也会在经济下行期间挤压区域经济体内部的资本流动性，给政府财政可持续带来严峻挑战（吕健，2015；陈宝东和邓晓兰，2018）。
除了上面所归纳的问题外，地方政府间的非理性竞争还会带来跨区域公共服务的“囚徒困境”、公共物品供给不足、环境规制失灵等消极后果。针对这些问题，学者们大多认为建立稳定的利益协调机制、完善官员考核制度、规范地方政府竞合行为，是破解当前地方政府无序竞争、实现区域经济协调发展的关键所在（王倩，2017；鲁篱和刘弘阳，2018；高伦和陆岷峰，2019）。
四、结论与展望
综上所述，本文认为：首先，在我国特殊的行政管理体制下，地方政府基于经济利益和政治利益展开的“为增长而竞争”的活动是推动我国区域经济发展的强大动力。其次，地方政府为招商引资而采取的竞争手段主要有资源竞争和制度竞争，其中资源竞争又包括要素价格竞争和财政支出竞争，制度竞争包括地方政府实行的制度创新活动和市场分割策略。最后，地方政府竞争是一把“双刃剑”，地方政府间的非理性竞争也会带来经济结构运行中的失衡问题。因此，如何在保持地方政府竞争模式优势的同时，完善新一轮地方政府竞争规则的设计，是当前中国经济必须回应的重大课题。
近年来，海内外学界涌现出一大批研究成果，为我们理解当代中国府际关系（包括地方政府间合作与竞争）与经济发展二者间关系提出了诸多有益的理论观点。不过，纵观现有研究，大多还是以定量研究为主，长于宏观分析，却很少深入考察府际博弈的具体“政治过程”，导致我们依然很难打开地方政府政策制定的“黑箱”。不仅如此，学界倾向于将“府际竞争”看作是地方政府在政治压力和经济压力下的被动选择，忽视了地方政府的自发性、创造性，更忽视了中国地方政府间关系的多样性、复杂性。因此，本文主张，当代中国府际关系研究应当跟上我国政府体制改革的步伐，关注新的地方行政主体对区域经济的影响。实际上，自21世纪以来，国家级新区、经济开发区等非传统型地方行政组织实际上在我国区域经济发展中起着至关重要的作用，而它们的行政体制往往与周边的一般行政区有很大区别，多数呈现出一种“不完全政府”的特点。如何看待和分析我国这类特殊的行政主体及其与周边行政区所形成的“新型”府际关系，将成为一项极富发展前景的研究议题。
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local governments competition and Regional Economic Development in Contemporary China： A Literature Review
ZHENG Ping TAO Yun-fei LI Zhong-ren
Abstract： Competition between local governments has been as an important perspective for understanding the miracle of China’s economy. Around local governments competition and regional economic development，there are three issues worth discussing： What are the reasons for local governments competition？ What are the competitive tactics of local governments？ what impacts have they had on economy and society？ By analyzing the main points of the researches at home and abroad， this paper points out that economic and political interests are the main motivation of local governments to compete for growth， and resource competition and institutional competition are the main means， and competition itself also has positive and negative effects on regional economic development. in conclusion， the paper argues that it’s of great significance to understand the transformation and upgrading of regional economy in contemporary China through figuring out the "new type" inter-governmental relationship between the general administrative regions and the special local administrative subjects such as the national-level new area. Therefore， the research is of great value.
Key Words： Inter-governmental relationship； Local Government Competition； Regional economic development
〔執行编辑：刘自敏〕
关键词：府际关系；地方政府竞争；区域经济发展
一、引言
改革开放40年来，中国经济获得了堪称奇迹的高速增长，这引起了海内外学者广泛而持久的讨论，他们纷纷从不同的角度来进行解释。学者们最开始将目光聚焦于市场机制的作用，认为改革开放后的经济发展源于不断解除国家在经济领域的管制和市场化改革（Nee，1989；Che和Qian，1998；陶然等，2003；张维迎，2010；吴敬琏，2013）。但以林毅夫为代表的新结构主义学派认为，中国的市场化只是一种“松绑式”改革，单纯的市场化理由并不充分。他们将目光转向国家制度，认为中国经济增长的奇迹源于国家战略的调整，强调产业政策和制度变迁的积极作用（林毅夫等，1999；杨光斌，2007；黄秋菊和景维民，2012）。随着研究的逐步深入，学者们发现宏观层面的制度解释无法说明在全国统一的制度框架下，不同区域的经济发展为何存在巨大差异。因此，学术界又将研究重点转向地方政府这一行为主体上，并形成了基本共识：地方政府是经济发展的主要推动者，政府行为与经济发展息息相关（周雪光，2005；曹正汉，史晋川，2009；陶然等，2009）。学术界在这方面形成了丰富的理论成果，提出了“地方政府公司化”（Jean C.Oi，1992；Andrew，1995；赵树凯，2006，2012）、“政权经营者”（张静，2000；杨善华，2002）、“地方政府自主性”（何显明，2007；董明，2011）、“发展型政府”（郁建兴和徐越倩，2004；朱明仕和尹华，2016）等分析性概念。那么，地方政府为什么会有如此高昂的热情来推动地区经济发展呢？
理论界主要从经济激励和政治激励两个角度来解释地方政府推动经济发展的行为选择。主张经济激励的学者们强调我国税收体制改革对经济发展的推动作用（Qian，1995；张晏和龚六堂，2005；周飞舟，2006，2012，2013，2019），推崇政治激励的学者则将目光放在我国地方官员的晋升逻辑上（周黎安，2004，2007，2014，2018）。其实，无论是经济激励还是政治激励，都反映了中国特殊的府际关系对于经济发展的推动作用：在强中央的政府主导市场经济中，中央政府通过政治集中和向地方分权，构造有效的政治激励和经济激励来培育地方政府间的竞争机制，以“增长竞争型政府”来推动经济发展1。由此可知，地方政府竞争是实现中国经济快速增长的关键所在。
近年来，随着我国泛长三角、港澳粤大湾区等区域经济体的快速发展，海内外学者对当代中国的府际关系产生了浓厚的兴趣。作为府际关系的重要维度之一，地方政府间竞争及其经济社会影响更是受到了政策界与学界的广泛关注。有鉴于此，本文将重点考察现有文献是如何分析當代中国地方层面府际竞争的目的、机制与后果的。在结论部分，本文还将讨论现有研究的局限，进而提出未来应进一步深挖的研究方向。
二、府际关系与经济发展
（一）府际关系研究基本概述
“府际关系”一词，最早出现于年美国的《社会科学百科全书》（1935）中，1960年，美国学者安德森（Anderson）对其进行了正式定义，“府际关系是指美国联邦系统内各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及他们之间的相互作用”2。发展至今，西方社会科学界对政府间关系的研究已十分深入，主要包括政府间财政研究、政府间调控研究、政府间结构研究、政府间政治研究、政府间沟通研究、政府间管理研究等方向3，取得了非常丰硕的成果。
20世纪90年代，随着中国政府分权化改革的推进，府际关系问题也引起了国内学者的注意。1998年，林尚立所著的《国内政府间关系》一书，首次对我国的府际关系进行了系统的研究。2000年，谢庆奎教授发表的专题论文《中国政府的府际关系研究》，则为后续研究奠定了坚实基础。相较于国外研究，我国学者对府际关系的界定更显一致：府际关系即指政府间关系，具体包括中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间围绕财政、事权、人事等权力形成的制度化关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系（谢庆奎，2000，2009；陈振明，2003；林尚立，2011）。
我国府际关系研究主要从纵向和横向两个维度来进行。在纵向府际关系上，学术界主要聚焦于两个方面，一是探讨国家的治理体制，致力于揭示国家治理的运作逻辑，比如说行政发包制（周黎安，2014，2015，2016）、项目制（折晓叶，2011，2014；周雪光，2012，2015，2019）、锦标赛体制（周飞舟，2009；陈潭和刘兴云，2011）、压力型体制（欧阳静，2009，2011；梁玉柱，2018）等；二是研究纵向政府间权责关系，尤其是上下级政府在公共事务治理中的权责关系建构问题，提出了“职责同构”（赫广义，2005；周振超和张金城，2018）、“权力嵌入”（邢华，2014；成为杰和马晓黎，2014）、“权责失衡”（鲁敏，2012，2015；傅荣校，2018）等分析性概念。
在横向府际关系上，当前研究集中在区域治理领域，研究热点问题有环境整治（姚荣，2013；孙涛和温雪梅，2017）、城市群建设（田雨和张彬，2016；陈亮，2019）、区域经济发展（杨龙和胡慧旋，2012；陈智鹏，2018）、跨区域公共服务（于迎和唐亚林，2018；黄蕾，2019）等。尤其是近年来，随着我国区域经济一体化的推进，学术界在当代中国区域经济发展与府际关系方面更是进行了大量研究。 （二）府际关系与区域经济发展
一方面，区域经济的发展极大地推动了地方政府间的互动，进而促进了府际关系的变革；另一方面，地方政府在区域经济发展过程中发挥着重要的引导作用，因而府际关系也是影响区域经济发展的重要因素。近年来，聚焦我国府际关系与区域经济发展的研究主要形成了以下几点理论主张：
1. 区域行政理论
区域行政理论起源于西方国家，早期研究焦点集中在中央政府与地方政府的关系上。随着我国区域经济研究的深入，“区域行政管理”亦成为研究我国区域经济的新视角（陈瑞莲和张紧跟，2001，2002）。该理论流派认为，在我国区域经济发展过程中，行政区界限所形成的行政壁垒是区域经济一体化的主要障碍和制度瓶颈（段志强和王雅林，2006；李忠民等，2009），要想促进区域经济的可持续发展，就必须要协调区域内各地方政府间的关系，破解区域经济一体化与行政区经济之间的矛盾（徐昱东和邱爱莲，2015；沈其新和王明安，2016）。
2. 区域发展的相互依赖理论
该理论起源于美国经济学家理查德·库琅的“国际相互依赖理论”1，它强调地区之间的社会经济发展并非独立，而是彼此依存、相互联系的。我国学者在研究区域经济时引进该理论，主要是为了强调府际合作，他们认为随着我国区域经济一体化进程的加快，区域内各地方政府间的相互依赖程度也在不断加深，区域经济的一体化发展更加需要各地区政府间的协作（张孝文，2006；张勇，2009）。因此，在区域经济发展过程中，如何既能够保持自身竞争优势、发展特色产业，又能加强地区间的合作，实现共赢，是各地方政府必须重点考虑的问题（张成伟和张素娟，2010；邹德建，2013）。
3. 复合行政理论
复合行政理论是针对“行政区经济”问题提出来的，该理论认为造成当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求（王健等，2004）。要真正解决当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，必须加快政府职能转变，进行政府体制创新，使生产要素得以跨行政区自由流动和优化配置（王健，2004）。复合行政理念下的政府体制创新强调的是行政区政府之间的协调合作，打破因行政区划而形成的行政壁垒，促进区域经济的一体化（谭顺清，2011；陈帅和曾伟，2015）。
4. 地方政府间竞争与地方竞争力理论
该理论由中国社会科学院李扬博士提出，他采用案例实证研究方法，论证了地方政府间竞争在经济活动中的重要性，指出地方政府为追求辖区利益最大化会就资源利用和市场控制等方面与其他城市进行竞争（李扬，2001）。这一理论开辟了新的研究方向，后续研究开始重点关注我国府际关系中的竞争关系，并形成共识：地方政府竞争是区域经济发展过程中的正常现象：一方面，为了谋取本地区利益最大化，各地方政府在区域经济发展过程中会就资源、政策等展开竞争；另一方面，地方政府间的这种竞争也会在一定程度上推动区域经济的不断发展（姜琦，2016；林永然，2018）。
要言之，上述理论都关注到了府际关系与区域经济发展之间的相关性。的确，我国区域经济的快速发展必然会促进区域内各层级政府的合作，但另一方面，受既有的行政区划与管理体制的约束，各地方政府又不可避免地形成了竞争关系。府际竞争一旦处理不好，就会导致资源浪费、市场失序等问题，进而限制区域经济进一步发展壮大。因此，有必要对府际竞争现象作更深入的考察。
三、府际竞争与当代中国区域经济发展
（一）当代中国的府际竞争
在国际上，“地方政府竞争”也叫“辖区间竞争”（Brennan和Buchanan，1980；Oates，1999）、“地区间竞争”（Cumberland，1981）、“竞争性政府”（Breton，1989，1996）和“竞争性联邦主义”（Buchanan，1995；Vanberg，2016）等。最早对政府竞争进行讨论的是亚当·斯密，他在《国富论》中指出地方政府会为了争取资本而展开竞争。蒂布特（Tiebout，1956）在《一个关于地方支出的纯理论》文章中则提出了著名的“用脚投票”理论，深刻启发了后世学者对地方政府竞争的研究。1998年，阿尔伯特·布莱顿（Albert Breton，1998）明确将“地方政府竞争”作为一个完整的概念提出，他强调，“政府本质上是具有竞争性的，彼此会围绕着资源和控制权的分配、公共产品和服务而进行竞争”1。之后，国外学者围绕地方政府竞争进行了非常深入的研究，主题延展到地方政府间的资本税竞争（Zodrow，1986；Wilson，1986）、标尺竞争（Case，1995）、基礎设施竞争（Marchand，1997）、财政竞争（Marchand，1997）、管制竞争（Hongbin Cai，2004）等。此外，国外学者也认识到了地方政府竞争与经济发展之间的相关性，如Aguiar和Bils（2015）认为地方政府通过制度创新、税收优惠等吸引外地资源流入，能够促进本地经济增长；但在资源限制下，为了防止资源流出，地方政府会采取地方保护主义，这样一来就会增加地区交易成本，又阻碍了地区经济增长2。
国内最早对地方政府间竞争现象进行专门研究的是樊纲和张曙光（1990），他们在《公有制宏观经济理论大纲》一书中，将其称为“兄弟竞争”。总体来看，国内关于地方政府竞争的研究经历了三次变革：最初是由一些经济学学者将西方的“传统联邦主义”理论（Tiebout，1956；Oates，1972，1999；Kasper和Streit，1998）引介至国内学界。后来，由于“传统联邦主义”很难有效解释中国自20世纪九十年代以来的分权改革实践，钱颖一等学者结合中国分权改革的实践，提出了“第二代联邦主义”，即“市场保护型联邦主义”，该理论认为：一方面，中央政府将经济管理的权限下放，使地方政府拥有相对自主的经济决策权；另一方面，在财政包干为内容的财政分权改革中，中央向地方下放预算决策权，地方政府创造的财政收入越高，其留存就越多，使得地方政府有充分的激励保护市场，推动地方经济增长（Qian和Ronald，1998）。然而，“市场保护型联邦主义”缺乏地方政府关于制度供给的政治微观基础，忽视了分权有效的必要条件和分权的负效应3。因此，周黎安等人提出了著名的“晋升锦标赛”理论，该理论认为，以中国为代表的发展型国家在集中政治权力的同时，下放经济权力，通过设置明确的、与晋升挂钩的考核指标，驱使地方官员为政治晋升开展“标尺竞赛”或“政治锦标赛”4。 近年来，我国学者针对府际竞争展开了大量研究，相继提出“为发展而竞争”（崔兵和邱少春，2017；刘志彪，2018）、“为创新而竞争”（卞元超和白俊红，2017）、“为和谐而竞争”（陈钊，2011，2012；邓晓兰等，2019）等各式理论。概言之，学界认为，我国的“府际竞争”主要包括两种类型，即纵向竞争和横向竞争。
1. 纵向政府间竞争
纵向竞争，主要指中央政府与地方政府之间的竞争以及地方上下级政府间的竞争。在央地竞争方面，学者们普遍认为分权制改革后，地方政府被赋予了一定程度的自由裁量空间和财政权，其利益偏好也不再与中央政府完全重合，会在产业发展、财政转移支付、税收分成等问题上与中央政府产生分歧或矛盾。而官僚体制内部的信息不对称性则进一步强化了地方政府讨价还价的能力，强化了央地竞争局面（王国生，2001；周业安，2011；邓晓兰等，2019）。
地方上下级政府间的竞争同样表现为不同行政级别的政府围绕着财权、事权、政策执行以及考核问责等方面而展开的竞争。有学者认为地方上下级政府之间在根本上虽是行政隶属关系，但在现实中却处于一种既有遵从又有谈判、既有合作又有竞争的复杂局面（徐飞，2004）。政策执行竞争最直接的表现就是“上有政策，下有对策”和“讨价还价”：与上级政府相比，下级政府拥有更多的地方性信息和技术处理能力，因而下级政府在执行上级政令时，常常拥有相当程度的自主权。面对上级的行政指令和任务，基于本地区利益的考量，下级政府在执行过程中会以选择性执行、替换性执行、敷衍性执行等方式进行“变通”，打政策的“擦边球”，或者是与上级政府进行讨价还价，试图“打政策折扣”（周雪光和练宏，2011；倪星和谢水明，2016；王鹏皓，2019）。在考核问责竞争上，有学者指出，虽然在我国行政改革过程中，绩效评估与考核机制日渐完善，但由于政府绩效考核和评估指标（尤其是有关民生福利、社会治理的软指标）制定困难，加上行政效果和政策产出难以量化，因此地方政府往往会采用“造假”“接待”“陪同”“越级求助”等策略来破解上级政府的考核检查，规避上级政府的相关软指标考核工作（艾云，2011）。
2. 横向政府间竞争
横向政府间竞争是指同一层级的地方政府之间围绕各自地方的相关利益而进行的博弈策略选择（周业安，2003；唐興和，2015）。横向政府间的竞争范围包括资金、人才、公共品供给、引资、支出和税收等诸多方面。以税收竞争为例，分税制改革使得地方政府具有了独立的地方经济利益和独立的财政能力，进而会出于提高地区经济发展水平、增进政府绩效、提升公共福利水平等目的，维护本辖区利益最大化（李一花和瞿玉雪，2017；吴泽钦，2018）。
除税收竞争外，地方政府在经济发展方面的竞争也尤为激烈，严格来说，横向府际税收竞争的最终目的也在于最大限度地促进经济要素的流入，吸引投资，推动地区经济增长。地方政府间的横向竞争被普遍视为中国改革开放以来经济发展的重要动力，随着我国区域经济一体化进程的不断深入，各地方政府在经济发展上的竞争也愈发激烈。这种竞争一方面构成了区域经济持续发展的强大动力，但另一方面，无序竞争所引发的地方保护主义、重复建设等行为也会导致国家整体利益和区域公共利益受损（张辽，2017；鲁篱和刘弘阳，2018；李仙和刘勇，2019）。如何实现区域政府有序竞争、推动区域经济良性发展是中国经济面临的重大课题。基于此，下文将从理论上揭示区域经济发展中，各地方政府为何会有强烈的竞争动机，以及这种竞争会造成何种后果。
（二）地方政府因何竞争
地方政府竞争是中国经济增长的主要动力机制，对此，学术界已形成普遍共识。那么，在区域经济发展过程中，地方政府为何会产生竞争行为？
1. 经济激励
经济激励包括地方财政激励和官员个人收入激励。地方财政激励是指当地方政府推动地区经济增长后，其财政收入所能增加的幅度：增加的幅度越大，财政激励越强，反正，则越弱1。从这一角度解释地方政府竞争行为的学者看到了财政分权改革在地方政府行为转变中的关键作用：一是分税制使地方政府成为相对独立的经济利益主体，使其能够同中央政府分享地方经济发展带来的税收收入，而且地方财政收入越高，地方留存也越多（张军，2007；傅勇，2008；马万里和李齐云，2013）。也就是说财政分权使地方政府成为“剩余索取者”，并有了追求地方经济发展的积极性（Qian，1993），给地方政府提供市场化激励，使地方政府产生“为增长而竞争”的动力（Qian和Roland，1998；付强和乔岳，2011；崔伟和平易，2019）。二是事权下放，使地方政府具备了发展经济的竞争手段。有学者认为我国中央命令型计划经济体制在放权让利的改革中，把部分经济决策权下放到地方政府，为地方政府的竞争提供了制度上的便利（李永友，2014；刘志彪，2018）。此外，有少数学者提出经济激励的效果还包括官员个人通过腐败来谋取私利，对于地方官员而言，如果发展经济能够增加个人收入，那么他们将有很大的个人动机来谋求“为增长而竞争”的活动（王建丰和郭佳良，2012）。
2. 政治激励
政治激励解释认为虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入之外，更关心其在“官场”升迁的机遇，而这种激励在现实中可能更为重要2。该理论流派认为，自20世纪80年代初以来，在追求经济建设的宏观目标下，中央政府将经济发展压力释放到地方政府层面，使中国地方官员激励方式发生重大变化，官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主（周黎安，2004，2007；徐现祥，2007）。对于地方政府而言，经济考核的政治压力既是一种外在约束，也构成其竞争行为的一种强大动力：一方面，虽然经济发展好了不一定能够获得晋升，但如果发展不好却很容易被“退出”和“边缘化”，这是一种比晋升更有力的制约机制（付强和乔岳，2011）；另一方面，有较好经济绩效的地方官员有着更多的升迁机会，由于“晋升锦标赛”带有“赢者通吃”和“零和博弈”的特征，各地方政府为了获得有限的晋升名额，自然会争相进行经济建设的“锦标赛”（蒋德权和姜国华，2015；陈国权和陈洁琼，2017）。概言之，在晋升激励的驱动下，经济绩效是决定官员晋升或是否留任的基本依据，因此，地方官员普遍具有较强的政绩诉求，特别是处在晋升关键时期的官员的政绩诉求更为强烈，“为增长而竞争”的锦标赛激励机制由此形成（刘志彪，2013，2018；金刚和沈坤荣，2019）。 综合来看，在地方政府的经济竞赛过程中，财政分权和晋升锦标赛是结合在一起的，前者是地方政府竞争行为的经济激励，后者则构成了政治激励（冯伟和苏娅，2019）。还要进一步强调的是，在关注地方政府竞争的同时，我们也不能忽视中央政府的力量。宏观层面，中央政府一方面通过向地方的经济分权，把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而竞争的“控制权市场”1，使地方政府有动机、有能力参与到地方经济竞赛中。另一方面，中央政府还通过政治集权维持了政治的集中和奖惩地方官员的能力，在横向上塑造了有力的政治竞争主体，并以晋升锦标赛机制促成地方政府间“为增长而竞争”的格局（刘志彪，2018；邓晓兰和刘若鸿，2019）。正是在这种“胡萝卜加大棒”的激励模式下，各地方政府致力于为推动地区经济发展而开展的竞争活动。简言之，推动我国地方政府开展经济发展竞赛的动力来源于以财政分权和政治集中为核心的“中央-地方”的制度供給，中央政府通过政治集中和向地方分权，构造出有效的政治激励和经济激励来培育地方政府间的竞争机制，以“增长竞争型政府”来推动经济发展（傅强和朱浩，2013；何艳玲和李妮，2017）。
（三）地方政府凭何竞争
地方政府出于经济利益和政治利益而展开的“为增长而竞争”的活动是经济增长的重要推手，那么，在区域经济发展过程中，地方政府的竞争手段是什么、它们拿什么来竞争是接下来要回答的问题。徐现祥（2016）指出，中国经济增长模式是投资驱动的，招商引资是地方政府发展辖区经济的主要方式。现有文献已经识别出地方政府招商引资的手段包括税收优惠、基础设施建设和放松环境规制标准等（郭庆旺和贾俊雪，2006；杨海生等，2008；朱韬，2018），对这些文献进行梳理后可知，在区域经济发展中，各地方政府的竞争手段可以分为两种类型：资源竞争和制度竞争。
1.资源竞争
资源竞争注重对生产要素的争夺和占有，地方政府为了获取竞争优势会通过提供更好的基础设施、更优惠的地方经济政策，来竞争性地吸引国际或国内其他地区的资金、技术、人才和信息等要素流入各自辖区2。资源竞争实际上包括两个方面，一是要素价格竞争，即地方政府通过提供优惠政策，实现要素价格优势，以吸引资本的流入3。对地方政府来说，如何才能吸引更多要素的流入呢？关键就是压低要素价格，给流入的要素更多的利益。地方政府一般采取两种手段来降低流入要素成本：①税收政策，地方政府可以通过降低税率和提供优惠政策等方式吸引外商投资，税收是辖区政府最重要的竞争手段（李永友和沈坤荣，2008；李涛和周业安，2009；邱磊，2017）；②土地引资，即地方政府以廉价出让工业用地的方式来参与招商引资竞争，推动辖区经济增长（张莉，2011；柳光强，2016）。国内外学者一致认为，廉价的辖区内国有土地是中国各地方政府招商引资时所依持的最为重要的资源（Oman，2000；Braustein和Epstein，2002；杨其静等，2015；杨继东和罗路宝，2018）。
二是财政支出竞争。对于企业来说，追求经济利益是首要目标，它们会在不同的行政区之间进行比较，选择那些有利于自身获得最大盈利空间的行政区。为了吸引资本流入，地方政府或是竞相改善本辖区内的基础设施等公共产品供给（关强，2013；黄磊和程莉，2014），或提供倾斜性产业扶持政策（王贤彬，2013，2017；张国娟，2019），而这背后其实都是基于本级财政实力的竞争。
2. 制度竞争
制度竞争是指各地方政府在规则及制度创新方面的竞争，涉及各地方政府围绕招商引资而进行的制度创新和为保护本地市场而采取的市场分割策略。
首先，对于市场主体而言，不同的制度水平会造成不同的盈利可能性，它们必然要在各种制度系统间作选择，欠佳的制度环境不能给市场主体的生产运营活动带来更多收益，市场主体会选择退出。这无疑是一种压力机制，辖区内的各级地方政府会出于改善营商环境的目的，进行包括转变政府职能、简化审批流程等各种制度创新，而营造出“你追我赶”的竞争态势，构成了地方政府制度竞争的又一创新效应（李永友和沈坤荣，2008；陈振明，2016；张旭，2019）。
另外，地方政府也会实行市场分割策略来进行制度竞争。市场分割指地方政府出于本地的利益，通过行政管制行为，限制外地资源进入市场或限制本地资源流向外地的行为1。不少学者的研究表明，一定程度的市场分割有利于经济效率的提升，因为市场分割对本地企业形成了保护，在短期内有利于地区的经济发展，这在一定程度上成为地方政府分割市场的激励（付强，2017；金祥荣和赵雪娇，2017；景维民等，2019）。然而，市场分割并非一直有利于经济的发展，而是与经济增长呈倒U型关系，也就是说当市场分割达到一定程度后，不够充分的市场竞争环境最终会导致效率下降，不利于地方经济的长期发展（孙博文和雷明，2018）。
（四）府际竞争有何影响
诚然，地方政府出于经济激励和政治激励而开展的竞争，在很大程度上构成了我国经济持续增长的动力，可我们也不能忽视地方政府间“非理性竞争”所导致的不良后果，具体表现为以下几个方面：
1. 重复性建设和产业结构趋同
前文已经提到，为增强竞争优势，地方政府会加大基础设施建设力度。然而，过剩的基础设施工程也导致了重复性建设问题（赵丹桂，2018；崔伟和平易，2019）。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，但重复建设的显著特征往往是企业规模小、产业层次不高、产业效率低下，带来严重的“规模不经济”和产能过剩问题（张成伟和张素娟，2010；钱敏和张江洋，2016）。不仅如此，地方政府间“非理性竞争”还易导致产业结构趋同问题。区域内各地方政府为迅速追求GDP增长，往往会竞相追逐时下 “热门”产业，从而导致产业结构同质化的趋势（刘光坤，2013；张靖欣，2016）。 2. 地方保护主义盛行
在市场竞争中，地方政府为了维护本地的局部利益，保护本地市场，通常实行地方保护主义。地方保护主义表现为阻止本地资本向外流出，以及禁止外地商品向本地流入。当大部分地方政府都实行地方保护主义策略时，就会极大地限制地方之间的交流与合作，导致市场分割（张成伟和张素娟，2010）。有的地方政府甚至会违背国家政策和法律法规，滥用职权，通过行政性强制手段分割市场，对资本流通进行限制。这种片面追求地方利益、实行过度的地方保护主义做法，不仅会对资本配置效率产生负面影响，还会阻碍地方产业结构转型升级，引发畸形的市场竞争，进一步强化地方政府间相互分离的趋势（陈平等，2017；赵丹桂，2018；罗富政，2019）。
3. 地方债务膨胀
有研究已指出，地方政府竞争是我国地方债务膨胀的重要诱因之一（贾俊雪等，2017；邓晓兰等，2019）。首先，政府性投资是推動地方经济增长的最为直接的方式，而有限的预算内资金很难满足地方政府巨大的投资需求，因此地方政府往往会通过向银行贷款等方式进行融资，以解决资金不足的矛盾（周雪光，2005；刁伟涛，2017）。其次，无论是基于“引资竞争”，还是公共品的提供，地方政府都有极大的资金需求。为了提供足够的建设资金，寻求预算外收入和负债融资便成为地方政府的不二之选（朱明仕和尹华，2016；柯淑强等，2017）。举借债务的确能在发展初期促进资金融通，成为政府有效的政策工具，但随着资本边际回报率的下降，通过举债拉动投资并不能带来持续性的经济增长，先前积累的存量债务也会在经济下行期间挤压区域经济体内部的资本流动性，给政府财政可持续带来严峻挑战（吕健，2015；陈宝东和邓晓兰，2018）。
除了上面所归纳的问题外，地方政府间的非理性竞争还会带来跨区域公共服务的“囚徒困境”、公共物品供给不足、环境规制失灵等消极后果。针对这些问题，学者们大多认为建立稳定的利益协调机制、完善官员考核制度、规范地方政府竞合行为，是破解当前地方政府无序竞争、实现区域经济协调发展的关键所在（王倩，2017；鲁篱和刘弘阳，2018；高伦和陆岷峰，2019）。
四、结论与展望
综上所述，本文认为：首先，在我国特殊的行政管理体制下，地方政府基于经济利益和政治利益展开的“为增长而竞争”的活动是推动我国区域经济发展的强大动力。其次，地方政府为招商引资而采取的竞争手段主要有资源竞争和制度竞争，其中资源竞争又包括要素价格竞争和财政支出竞争，制度竞争包括地方政府实行的制度创新活动和市场分割策略。最后，地方政府竞争是一把“双刃剑”，地方政府间的非理性竞争也会带来经济结构运行中的失衡问题。因此，如何在保持地方政府竞争模式优势的同时，完善新一轮地方政府竞争规则的设计，是当前中国经济必须回应的重大课题。
近年来，海内外学界涌现出一大批研究成果，为我们理解当代中国府际关系（包括地方政府间合作与竞争）与经济发展二者间关系提出了诸多有益的理论观点。不过，纵观现有研究，大多还是以定量研究为主，长于宏观分析，却很少深入考察府际博弈的具体“政治过程”，导致我们依然很难打开地方政府政策制定的“黑箱”。不仅如此，学界倾向于将“府际竞争”看作是地方政府在政治压力和经济压力下的被动选择，忽视了地方政府的自发性、创造性，更忽视了中国地方政府间关系的多样性、复杂性。因此，本文主张，当代中国府际关系研究应当跟上我国政府体制改革的步伐，关注新的地方行政主体对区域经济的影响。实际上，自21世纪以来，国家级新区、经济开发区等非传统型地方行政组织实际上在我国区域经济发展中起着至关重要的作用，而它们的行政体制往往与周边的一般行政区有很大区别，多数呈现出一种“不完全政府”的特点。如何看待和分析我国这类特殊的行政主体及其与周边行政区所形成的“新型”府际关系，将成为一项极富发展前景的研究议题。
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local governments competition and Regional Economic Development in Contemporary China： A Literature Review
ZHENG Ping TAO Yun-fei LI Zhong-ren
Abstract： Competition between local governments has been as an important perspective for understanding the miracle of China’s economy. Around local governments competition and regional economic development，there are three issues worth discussing： What are the reasons for local governments competition？ What are the competitive tactics of local governments？ what impacts have they had on economy and society？ By analyzing the main points of the researches at home and abroad， this paper points out that economic and political interests are the main motivation of local governments to compete for growth， and resource competition and institutional competition are the main means， and competition itself also has positive and negative effects on regional economic development. in conclusion， the paper argues that it’s of great significance to understand the transformation and upgrading of regional economy in contemporary China through figuring out the "new type" inter-governmental relationship between the general administrative regions and the special local administrative subjects such as the national-level new area. Therefore， the research is of great value.
Key Words： Inter-governmental relationship； Local Government Competition； Regional economic development
〔執行编辑：刘自敏〕