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摘 要 信访作为我国纠纷解决机制中的一种，在实践中较多为民众采用，而其他诸如行政复议、行政诉讼、仲裁等权利救济途径，其发挥的作用与其在行政纠纷解决机制中的地位并不相符。由于信访救济功能被过度放大，使得该项制度在行进过程中不断面临新的尴尬与困境。对此，本文认为应当明确信访救济权利的边界，构建多元化的纠纷解决途径，将信访制度逐步纳入法治化发展的轨道。
关键词 受理范围 权利救济 信访
作者简介：郝燕，中共上海市宝山区委党校。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-157-02
一、 当前体制下对信访功能的定位
（一）政治参与和权力监督
信访具备政治参与和权力监督功能是宪法赋予的。任何制度的出台都需要法律的明确授权，任何制度的有效执行都必须纳入法律的框架。我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条从法律上明确了信访制度是党和政府联系人民群众的重要渠道。并且是作为国家根本大法的宪法赋予了信访这样的功能，从而使公民的政治参与和权力监督有了法律上的保证。笔者认为这是信访制度的设计初衷，也是信访应该回归的本源。
实践中，一般将这类信访事项概括为“意见建议类”信访，此类信访在所有来访事项中所占的比例并不是很高，据笔者在每周接待量最高的一天观察，也仅只有一名来访人的来访事由是对该区社会事务提建议，希望针对某重大历史事件建立相关纪念场馆。而根据该信访部门的统计，此类信访全年接待量最多不超过十件，信访的政治参与功能日渐萎缩。
（二）权利救济
信访具有政治参与和权力监督的功能，这一点基本被予以肯定。信访是否应当具备权利救济的功能，则长期以来一直存有争议。信访的救济功能是在特定的背景下催生出来的时代产物。建国后，我国的法治建设远远滞后于经济社会的发展，除去大量的民事纠纷，百姓跟政府之间因各种原因产生的行政争议没有法定的救济渠道。作为“民告官”法定依据的《行政诉讼法》直到1989年才制订，在法治还没有完善到足以应付各类纠纷，尤其百姓权利受到的侵害来自政府职能部门时，信访具备救济功能无疑弥补了当时国家治理中很大的漏洞。
权利救济类的信访事项一般被叫做“投诉请求类”信访，这类信访事项在信访部门受理的信访事项中一直占有很高的比例。尤其在当前，经济转型、政治转型和社会转型带来的人口管控问题、就业问题、不动产问题以及其他人身、财产权益受到的侵害，各种问题带来的诉求汇集到基层信访部门，让这个基本上不具备实体处理信访事项职权的部门应接不暇，承受了本不该承受的很多职能。以笔者所在信访部门为例，据粗略估计，此类信访事由在全天接待中的比例高达90%以上。
二、 信访实现救济功能的现实困境
信访制度出台是在上世纪50年代，当时我国既没有可称其为权利救济最后一根稻草的《行政诉讼法》，也没有作为行政争议解决基本方式的《行政复议法》，信访制度在当时的背景下，对维护新生国家的稳定，社会建设的有序发展，百姓的安居乐业起着重要的作用。然而，随着我国法治建设的不断完善，行政争议解决方式的多元化存在以及信访事项涵盖范围的日趋泛化，老百姓要求通过信访实现自身的权益救济，可谓困难重重。
（一）百姓诉求面广导致信访受理范围任意扩大
随着社会建设的不断向前发展，社会纠纷呈现出一种多元化的发展态势，尤其像上海北京等特大城市，外来人口的子女入学、城镇化进程中的房屋拆迁、本地人群就业以及养老问题等等，给社会治理不断提出新的难题，带来新的挑战。而社会治理的优化不是一蹴而就的，需要给予社会本身一个自我纠错和自我修复的过程。与此同时，信访制度依然被当做权利救济的最佳选择，已然成为大量访民眼中的“灵丹妙药”，包治百病。
1.信访受理范围过宽。这个范围过宽体现在信访人的诉求无所不包，从住房养老到就业结婚生子，从民事、行政再到刑事，信访受理范围被无限放大。笔者所在信访部门对信访者反映的问题作了如下归类：一是劳动、社会保障及就业问题。二是拆迁安置问题。三是典型涉法涉诉问题。四是环境污染问题。五是“三农”问题，即农业、农民和农村问题。
目前，我国尚未制定专门的信访法。基层信访部门处理信访问题的法定依据主要有国务院的《信访条例》和地方人大制定的信访条例，而无论国务院的《信访条例》，还是地方人大据此制定的地方条例，都没有对信访事项的受理范围做出明确的划分，仅仅以受理机关作为划分标准，分别规定了人大、政府以及法检系统的信访受理。这种划分太过模糊，直接导致了很多本不该由政府信访部门受理的案件被硬生生压到信访工作机构。据笔者观察，大量的信访人是因为民事纠纷来信访，跟被投诉的行政部门实际上并没有直接牵涉，而作为信访部门，本着来访必登的原則，很多在信访外不属于某行政职能部门的受理事项到了信访内基本可以得到受理。这一方面造成了行政资源的极大浪费，另一方面导致了信访人对信访渠道的过度依赖，将其视为权利救济的最后一根稻草，极易造成权力运用和法律适用上的冲突，最终导致政府权威和司法权威的双输。
2.重复受理现象普遍。一方面，信访者往往是逐级而上，多部门多渠道反映自己的问题，多头信访、多级信访问题严重。据笔者了解，目前本市尚未实现信访案件的信息联网，不同的信访机关对于信访事项审查和受理都是相对独立进行，这就极易导致信访案件的重复受理。而信访人之所以对这种广撒网式的信访乐此不疲，除了信访受理范围宽松之外，信访人希望通过有实权的行政机关对自己的诉求施加一定的压力，以期在几种不同的处理意见中寻求对自身最有利的一种。 （二）信访自带的权利救济功能弱化了其他替代性纠纷解决机制作用的发挥
根据国务院《信访条例》和地方信访条例的规定，立法机关、行政机关和司法机关都可以受理权利救济类信访事项，这种权利救济包括对民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷的救济。这就将原本应当通过行政调解、仲裁以及诉讼等法定程序可以解决的问题全部吸纳到信访领域。据笔者观察，很多信访人的信访事项本应该通过行政复议、行政诉讼等法定渠道来解决，而信访人对于信访受理范围并不清晰，认为自己的诉求就是应该政府管，遇到问题时第一反应找政府，找领导，很多信访人往往把司法途径作为权利救济的最后一个选择或者根本不予考虑这种法定的权利救济方式，司法救济没有施展空间，信访部门又无权解决。
而行政争议的产生涉及到多层次社会需求、多样化的矛盾主体以及多领域的利益冲突，所有的行政争议不可能只通过一种手段、一个政府部门甚至一位政府官员就能完美解决，需要建立一整套科学有效的制度体系，而不是把所有的争议都依靠一部《信访条例》来化解。
（三）司法执行难使信访人不得不寻求法律之外的救济
根据笔者所在信访部门的统计，对于依法应当通过行政复议、行政诉讼等法定程序解决争议而最终依然选择信访的人员，不外乎以下几方面原因：第一，不想去。觉得成本大，时间长，程序复杂，不如信访这种不需花费任何成本的方式便利。第二，受理难。虽然今年5月开始实施新的《行政诉讼法》，行政诉讼的受案范围有了明显的扩大，但是法院每年的案件压力依然很大，即便将当事人的诉求按照新修改的诉讼法予以登记，未必能够最后开庭受理。第三，执行难。这是大多数涉法涉诉信访产生的一个主要根源。即便多数信访人原本希望将自己的诉求通过法定渠道来解决，但往往事与愿违，即便打赢了官司，可拿到手的实体裁判出于各种原因得不到执行，信访人迫不得已带着判决书来信访。
三、依法治国背景下实现信访救济功能与其他纠纷解决机制的有机融合
在一个法治国家，应当实现法制框架下行政救济、社会救济和司法救济的有效衔接，构建科学有效的多元化纠纷解决机制。无论单就信访自身功能的回归完善，抑或从国家层面上实现各种救济途径的有机融合，都是大有裨益的。
（一）进一步明晰信访受理范围和受理程序，促进信访法治化
首先，严格按照《国务院信访条例》和《上海市信访条例》中关于信访事项受理范围的有关规定，进一步明晰各类信访事项及各自受理机关。凡应当通过行政程序处理的事项以及应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项，不纳入行政信访受理范围；对具体案件判决、裁定结果不符等申诉事项，不纳入法院、检察院信访受理范围。其次，受理程序要公开，透明。对属于信访受理范围的事项，应到作出受理决定。不属于信访事项受理范围，或者不应当作为信访案件受理而应通过其他法定程序解决的，作出不予受理决定。
（二）构建多元化纠纷解决机制，实现各种救济功能的有效衔接
目前，行政纠纷涉及到的社会关系越来越复杂，社会矛盾主体越来越多樣化，利益冲突领域越来越宽泛，解决这些纠纷不能只靠单一的一种手段和一个行政部门，需要建立多元化的纠纷解决机制，从缓解法院行政诉讼的压力而言，可以将事实清晰，简明的行政纠纷分流到行政裁决、仲裁以及行政复议这些纠纷解决渠道，并充分发挥行业协会、消协、妇联等部门在多元化纠纷解决机制中的作用，在这些组织和部门的协同作用下，共同促进社会公平正义目标的实现。
（三）强调司法的最终救济功能，树立法律权威
既然信访制度在目前我国的行政体制下不能短时间内取消，就应当进一步规范信访工作机制，系统归类信访受案范围，将其纳入法治化运行的轨道当中。同时，强化司法的最终救济，凡是进入司法程序的案子信访部门一律不予受理。通过走行政复议、行政诉讼或民事诉讼、刑事诉讼的渠道解决纠纷理应成为几乎所有纠纷得以解决的最终点，即司法对民众的权利救济应当拥有终局权，这也是法治国家的题中之义。尤其是涉法涉诉类信访，应当将信访作为诉讼的有益补充，而不应使信访越俎代庖。
参考文献：
[1]程金华.中国行政纠纷解决的制度选择——以公民需求为视角.中国社会科学.2009（6）.
[2]任剑涛.信访制度是否适应时代潮流中国信访制度批判.探索与争鸣.2004（12）.
关键词 受理范围 权利救济 信访
作者简介：郝燕，中共上海市宝山区委党校。
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-157-02
一、 当前体制下对信访功能的定位
（一）政治参与和权力监督
信访具备政治参与和权力监督功能是宪法赋予的。任何制度的出台都需要法律的明确授权，任何制度的有效执行都必须纳入法律的框架。我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条从法律上明确了信访制度是党和政府联系人民群众的重要渠道。并且是作为国家根本大法的宪法赋予了信访这样的功能，从而使公民的政治参与和权力监督有了法律上的保证。笔者认为这是信访制度的设计初衷，也是信访应该回归的本源。
实践中，一般将这类信访事项概括为“意见建议类”信访，此类信访在所有来访事项中所占的比例并不是很高，据笔者在每周接待量最高的一天观察，也仅只有一名来访人的来访事由是对该区社会事务提建议，希望针对某重大历史事件建立相关纪念场馆。而根据该信访部门的统计，此类信访全年接待量最多不超过十件，信访的政治参与功能日渐萎缩。
（二）权利救济
信访具有政治参与和权力监督的功能，这一点基本被予以肯定。信访是否应当具备权利救济的功能，则长期以来一直存有争议。信访的救济功能是在特定的背景下催生出来的时代产物。建国后，我国的法治建设远远滞后于经济社会的发展，除去大量的民事纠纷，百姓跟政府之间因各种原因产生的行政争议没有法定的救济渠道。作为“民告官”法定依据的《行政诉讼法》直到1989年才制订，在法治还没有完善到足以应付各类纠纷，尤其百姓权利受到的侵害来自政府职能部门时，信访具备救济功能无疑弥补了当时国家治理中很大的漏洞。
权利救济类的信访事项一般被叫做“投诉请求类”信访，这类信访事项在信访部门受理的信访事项中一直占有很高的比例。尤其在当前，经济转型、政治转型和社会转型带来的人口管控问题、就业问题、不动产问题以及其他人身、财产权益受到的侵害，各种问题带来的诉求汇集到基层信访部门，让这个基本上不具备实体处理信访事项职权的部门应接不暇，承受了本不该承受的很多职能。以笔者所在信访部门为例，据粗略估计，此类信访事由在全天接待中的比例高达90%以上。
二、 信访实现救济功能的现实困境
信访制度出台是在上世纪50年代，当时我国既没有可称其为权利救济最后一根稻草的《行政诉讼法》，也没有作为行政争议解决基本方式的《行政复议法》，信访制度在当时的背景下，对维护新生国家的稳定，社会建设的有序发展，百姓的安居乐业起着重要的作用。然而，随着我国法治建设的不断完善，行政争议解决方式的多元化存在以及信访事项涵盖范围的日趋泛化，老百姓要求通过信访实现自身的权益救济，可谓困难重重。
（一）百姓诉求面广导致信访受理范围任意扩大
随着社会建设的不断向前发展，社会纠纷呈现出一种多元化的发展态势，尤其像上海北京等特大城市，外来人口的子女入学、城镇化进程中的房屋拆迁、本地人群就业以及养老问题等等，给社会治理不断提出新的难题，带来新的挑战。而社会治理的优化不是一蹴而就的，需要给予社会本身一个自我纠错和自我修复的过程。与此同时，信访制度依然被当做权利救济的最佳选择，已然成为大量访民眼中的“灵丹妙药”，包治百病。
1.信访受理范围过宽。这个范围过宽体现在信访人的诉求无所不包，从住房养老到就业结婚生子，从民事、行政再到刑事，信访受理范围被无限放大。笔者所在信访部门对信访者反映的问题作了如下归类：一是劳动、社会保障及就业问题。二是拆迁安置问题。三是典型涉法涉诉问题。四是环境污染问题。五是“三农”问题，即农业、农民和农村问题。
目前，我国尚未制定专门的信访法。基层信访部门处理信访问题的法定依据主要有国务院的《信访条例》和地方人大制定的信访条例，而无论国务院的《信访条例》，还是地方人大据此制定的地方条例，都没有对信访事项的受理范围做出明确的划分，仅仅以受理机关作为划分标准，分别规定了人大、政府以及法检系统的信访受理。这种划分太过模糊，直接导致了很多本不该由政府信访部门受理的案件被硬生生压到信访工作机构。据笔者观察，大量的信访人是因为民事纠纷来信访，跟被投诉的行政部门实际上并没有直接牵涉，而作为信访部门，本着来访必登的原則，很多在信访外不属于某行政职能部门的受理事项到了信访内基本可以得到受理。这一方面造成了行政资源的极大浪费，另一方面导致了信访人对信访渠道的过度依赖，将其视为权利救济的最后一根稻草，极易造成权力运用和法律适用上的冲突，最终导致政府权威和司法权威的双输。
2.重复受理现象普遍。一方面，信访者往往是逐级而上，多部门多渠道反映自己的问题，多头信访、多级信访问题严重。据笔者了解，目前本市尚未实现信访案件的信息联网，不同的信访机关对于信访事项审查和受理都是相对独立进行，这就极易导致信访案件的重复受理。而信访人之所以对这种广撒网式的信访乐此不疲，除了信访受理范围宽松之外，信访人希望通过有实权的行政机关对自己的诉求施加一定的压力，以期在几种不同的处理意见中寻求对自身最有利的一种。 （二）信访自带的权利救济功能弱化了其他替代性纠纷解决机制作用的发挥
根据国务院《信访条例》和地方信访条例的规定，立法机关、行政机关和司法机关都可以受理权利救济类信访事项，这种权利救济包括对民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷的救济。这就将原本应当通过行政调解、仲裁以及诉讼等法定程序可以解决的问题全部吸纳到信访领域。据笔者观察，很多信访人的信访事项本应该通过行政复议、行政诉讼等法定渠道来解决，而信访人对于信访受理范围并不清晰，认为自己的诉求就是应该政府管，遇到问题时第一反应找政府，找领导，很多信访人往往把司法途径作为权利救济的最后一个选择或者根本不予考虑这种法定的权利救济方式，司法救济没有施展空间，信访部门又无权解决。
而行政争议的产生涉及到多层次社会需求、多样化的矛盾主体以及多领域的利益冲突，所有的行政争议不可能只通过一种手段、一个政府部门甚至一位政府官员就能完美解决，需要建立一整套科学有效的制度体系，而不是把所有的争议都依靠一部《信访条例》来化解。
（三）司法执行难使信访人不得不寻求法律之外的救济
根据笔者所在信访部门的统计，对于依法应当通过行政复议、行政诉讼等法定程序解决争议而最终依然选择信访的人员，不外乎以下几方面原因：第一，不想去。觉得成本大，时间长，程序复杂，不如信访这种不需花费任何成本的方式便利。第二，受理难。虽然今年5月开始实施新的《行政诉讼法》，行政诉讼的受案范围有了明显的扩大，但是法院每年的案件压力依然很大，即便将当事人的诉求按照新修改的诉讼法予以登记，未必能够最后开庭受理。第三，执行难。这是大多数涉法涉诉信访产生的一个主要根源。即便多数信访人原本希望将自己的诉求通过法定渠道来解决，但往往事与愿违，即便打赢了官司，可拿到手的实体裁判出于各种原因得不到执行，信访人迫不得已带着判决书来信访。
三、依法治国背景下实现信访救济功能与其他纠纷解决机制的有机融合
在一个法治国家，应当实现法制框架下行政救济、社会救济和司法救济的有效衔接，构建科学有效的多元化纠纷解决机制。无论单就信访自身功能的回归完善，抑或从国家层面上实现各种救济途径的有机融合，都是大有裨益的。
（一）进一步明晰信访受理范围和受理程序，促进信访法治化
首先，严格按照《国务院信访条例》和《上海市信访条例》中关于信访事项受理范围的有关规定，进一步明晰各类信访事项及各自受理机关。凡应当通过行政程序处理的事项以及应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项，不纳入行政信访受理范围；对具体案件判决、裁定结果不符等申诉事项，不纳入法院、检察院信访受理范围。其次，受理程序要公开，透明。对属于信访受理范围的事项，应到作出受理决定。不属于信访事项受理范围，或者不应当作为信访案件受理而应通过其他法定程序解决的，作出不予受理决定。
（二）构建多元化纠纷解决机制，实现各种救济功能的有效衔接
目前，行政纠纷涉及到的社会关系越来越复杂，社会矛盾主体越来越多樣化，利益冲突领域越来越宽泛，解决这些纠纷不能只靠单一的一种手段和一个行政部门，需要建立多元化的纠纷解决机制，从缓解法院行政诉讼的压力而言，可以将事实清晰，简明的行政纠纷分流到行政裁决、仲裁以及行政复议这些纠纷解决渠道，并充分发挥行业协会、消协、妇联等部门在多元化纠纷解决机制中的作用，在这些组织和部门的协同作用下，共同促进社会公平正义目标的实现。
（三）强调司法的最终救济功能，树立法律权威
既然信访制度在目前我国的行政体制下不能短时间内取消，就应当进一步规范信访工作机制，系统归类信访受案范围，将其纳入法治化运行的轨道当中。同时，强化司法的最终救济，凡是进入司法程序的案子信访部门一律不予受理。通过走行政复议、行政诉讼或民事诉讼、刑事诉讼的渠道解决纠纷理应成为几乎所有纠纷得以解决的最终点，即司法对民众的权利救济应当拥有终局权，这也是法治国家的题中之义。尤其是涉法涉诉类信访，应当将信访作为诉讼的有益补充，而不应使信访越俎代庖。
参考文献：
[1]程金华.中国行政纠纷解决的制度选择——以公民需求为视角.中国社会科学.2009（6）.
[2]任剑涛.信访制度是否适应时代潮流中国信访制度批判.探索与争鸣.2004（12）.