论文部分内容阅读
摘 要 随着新型城镇化建设成为国家力推的一个重要新方向，祁阳县以小城镇“10+X”工程建设为突破口，大力发展小城镇化并取得了积极的作用。通过对新型城镇化下的祁阳县小城镇“10+X”工程建设进行调查，分析其现状和存在问题，提出了对策，希望能为其它地区小城镇建设起到借鉴作用。
关键词 新型城镇化;小城镇;“10+X”工程;探讨
中图分类号：F299.21 文献标识码：A
Discussing on "10+X" Project Construction of Small Towns Based on New-type urbanization
— Taking the Construction of Small Towns in Qiyang County as an Example
Liao Gaowen1， Li Jisheng1， He Xiaotao1， Zeng Dezhi1， Li Yong1， Li Weilan2
（1.Natural Resources Bureau of Qiyang County， Yongzhou Hunan 426000; 2.Hunan High Speed Railway Vocational and Technical College， Hengyang Hunan 421002）
Abstract： As the construction of new urbanization has become an important new direction pushed by the state， qiyang county takes the "10+X" project construction of small towns as a breakthrough， vigorously develops small urbanization and has made positive effects. Through the investigation of the "10+X" project construction of small towns in Qiyang County of Hunan province， China ， this paper analyzes its current situation and existing problems， and puts forward countermeasures， hoping to play a role in the construction of small towns in other areas.
Keywords： new type urbanization; small towns; "10 + X" project; discussion
随着经济飞速发展，带动新型城镇化建设步伐的加快，小城镇的建设前景及建设成效成为了城镇居民追求精神文明需求中的重要一环。祁阳作为全国新型城镇化综合试点地区[1]，对小城镇“10+X”工程的宣传和推介是起着“窗口效应”的作用[2]。通过高起点规划、高标准建设、高效能管理三位一体，进一步完善小城镇基础设施建设、公共服务设施建设，栓释小城镇和谐宜居、产镇融合、别具特色、充满魅力的特色小城镇，从而推进小城镇“10+X”工程建设在新型城镇化中健康持续发展之路。
1 祁阳县经济发展简况
祁阳县位于湖南南部，永州市东北部，湘江中上游，地处北纬26°02′31″至26°51′46″，东经110°35′2″至112°12′5″之间，西接零陵区和冷水滩区，东抵常宁市，南临新田县、宁远县、双牌县和桂阳县，北连祁东县。最低点位于黄泥塘镇九洲村，海拔63m，最高点位于肖家村镇南部的串风坳，海拔1431m。湘江和祁水河穿境而过，有“中南小鱼米之乡”和“有色金属之乡”之称[3]。全县总面积2538.01hm2，辖22个镇（街道），总人口106.01万，区位优越，交通便利，是湘西南重镇。其中山地1595.01hm2，占全县总面积的62.84%。水面188hm2，占总面积的7 .47%。耕地493.91hm2，占19.46%，道路和村庄等2596.40hm2占10.23%，呈现七分山水两分田，一分道路和庄园[4]。2018年祁陽全县地区生产总值307.70亿元，增速8.2%，生产总值比平均值高137.92亿元，位居第一;全县人均地区生产总值35659元，位居第二;2018年全县城镇居民可支配收入31013元，比平均值高4037.82元，全县农村居民可支配收入14004元，比平均值高162.91元[5]。
2 小城镇“10+X”工程建设现状
根据《城镇体系规划编制审批办法》（1994）第二条，城镇体系是指一定区域范围内在经济社会和空间发展上具有有机联系的城镇群体。因此小城镇可具有如下涵义：小城镇=县城+建制镇+集镇[6]。祁阳县自2017年启动小城镇“10+X”工程建设以来取得了较大的成绩，县域街道、立面景观提质改造品质提升明显，乡镇特色街、标准街改造层次提升显著，自来水、学校、卫生院、敬老院、小广场和小游园等事关广大人民群众的民生工程改造也有了长足提升，一系列小城镇建设工程的投入和使用获得了市民、群众的支持和好评。
2.1祁阳县小城镇“10+X”工程建设内容
小城镇“10+X”工程中的一个“10”，指建设10个规定项目;即每个乡镇（街道）完成10个公共公用设施标准化建设（一条特色街、一个文化广场或游园、一所标准学校、一所标准医院、一所敬老院、一个标准综合车站、一座标准自来水厂、一个标准农贸市场、一个垂直式垃圾中转站、一个美丽乡村示范点）;一个“X”，指建设X个自选项目;即每个镇根据自身发展需要自行选择新建或完善乡镇（街道）区域功能配套的基础设施（如交通、电力、通讯、给水、排水、燃气、品质小区建设等）。 2.2祁阳县小城镇“10+X”工程建设现状
祁阳县基于国家新型城镇化大背景下提出对全县22个乡镇（街道）的小城镇建设打造新模式[7]，以《祁阳县小城镇“10+X”工程建设标准》为依据，充分运用“10+X”工程建设的集群效应，拓展小城镇区位功能，提升小城镇的环境承载力和适宜开发能力，实现高附加值和高衍生值的功能[8]。经过2年的努力，全县小城镇“10+X”工程建设项目总计254个，其中完成的项目基数为124个占48.82%，完成选址及规划设计的项目基数为37个占14.57%，需完善的项目基数为21个占8.27%，启动的项目基数为10个占3.94%，未启动的项目基数为59个占23.23%，完成征地的项目基数为3个占1.17%，全县实现城镇化率51.02%，成绩斐然（见表1、图1）。
3 小城镇“10+X”工程建设存在的问题
3.1 征用地和土地规划调整受限
小城镇“10+X”工程建设项目多位于乡镇（街道），在建设过程中需要征用大量的村集体土地用于工程建设，部分建设范围处于农田区和基本农田范畴保护区，受土地使用性质变更手续、政策、百姓阻扰等多种因素的影响，乡镇的小城镇“10+X”工程建设项目部分难以协调到位。
3.2 实施单位权限受制
小城镇“10+X”建设项目由乡镇（街道）负责实施，但项目的建设规划、方案和资金安排都由相关部门统筹安排直接确定，而乡镇（街道）只有建设工程的调度权和监管权、无决策权，对于工程的建设进度，处于一种是是而非的状态，有时由于上级主管部门在部分项目上未及时批复，相关的建设标准、内容和程序也未及时安排，形成滞后现象较突出，导致部分建设项目难以准时启动。尤其是小城镇建设项目处于办事处等城区范围的，项目实施更是受规划限制，无法按时启动建设。
3.3 资金缺口大 筹资渠道少
县政府对小城镇“10+X”工程建设项目大多实行以奖代补措施，投入不足、没有过多体现政策和资金向项目倾斜性。多由乡镇提前垫付资金，在项目实施中从前期规划、方案设计、征地等费用都需要提前支付，由于乡镇靠财政吃饭，自身大多财力薄弱、造血功能不高，资金筹措渠道不多，形成只能维持项目启动阶段的资金运转，而无力为小城镇建设主力期投入足量资金，加上不确定因素大增，导致部分项目建设因无资可垫，后续工作难以及时跟进而停工难产。
3.4 历史欠账多
新建制镇受地理和环境影响，不在当下区域的行政、教育、民生中心，导致该区域基础设施底子薄弱，基础差，小城镇区域面窄，城镇化率推进缓慢;甚至部分镇的总规、控规陈旧滞后，还沿用1996版总规;有的镇镇域中心由于前期无标准街道，采取短期大数量、大体量恶补城镇化建设，出现建设难度增大、建设成本高昂、建设成效不及时凸显等一系列因素，严重影响道新型小城镇建设。
3.5 沟通渠道不畅
县直相关部门作为政府落实政策和建设项目的主导者和引领者、乡镇作为责任者和管理者，两方联动密切性将显得非常重要。如学校、医院、车站等建设项目属于行业主管部门为主抓手的，但在具体实施中易出现两张皮、两不管的局面，造成审批环节过多、审批时间过长现象时有发生，导致缺乏有效沟通和衔接，阻碍了工作进展。
4 建议
4.1 多方联动做好征用地工作
一是多方配合打破征地难、用地难等瓶颈，缩短各项手续办理时间差，减少造成工作推进慢的因素。二是做好土地储备和耕地开垦文章，以土地征收和挂牌出让来盘活土地资源。三是由祁阳县小城镇“10+X”项目管理办公室负责呈报用地审批和土地性质变更等工作，运用集约性管理建设项目，达到简化手续、快接快办的目的，促使建设项目向着健康、稳定和良性方向发展。
4.2 科学规划 分步实施
乡镇（街道）对小城镇“10+X”项目进行系统性梳理，按照科学原则进行远、中、近分期规划，突出重点、基点和特点，量力而行，不搞“高大上”，形成规划的完整性、系统性和可操作性。一是对民生项目和急需解决的项目做到先落地、先开工、先建设。建设过程中出现的难点、热点问题，做好跟踪服务，早发现、早解决，力促项目早日完成发挥效益。二是对于标准化建設项目，由相关主管部门进行统一规划、申报、审批和分步实施，减少中间环节的虚介入，避免超时、滞后发生;如标准化学校、标准化医院和敬老院等项目，从源头上做好用地和土地性质变更，确保项目建设的相关倾斜条件落地。
4.3 理顺投融资机制
资金是一个建设项目成功的关键因素[9]。一是以政府出台的《全面实行乡镇土地出让金全额返还用于当地基础设施建设》为基础，制定一套合理可行、实际操作性强的乡镇投融资机制，促使乡镇灵活、健全用活土地政策。二是形成资金群集效应，基于乡镇本级财力弱、无造血功能、多依赖财政拨款解决资金缺口等情况，取消各部门零星拨付方式，通过整合各部门相关建设资金来捆绑使用，形成资金池规模效应。三是深度探索融资新思路和新渠道，如城建投探索发行小城镇建设投资债券，运用市场效益机制激励社会资本和民间资本投资“10+X”项目建设等多途径解决资金不足，缺口大、融资难的问题。
4.4 正视现实抓落实
小城镇“10+X”建设项目是以乡镇（街道）为中心进行建设的，乡镇（街道）要结合城镇化发展实际，解决历史遗留问题，将欠帐分步补上。对于民生性项目要分步推进，对于基础好的建设项目要适时推进，从而确保两头兼顾合情、合理化建设。如由县财政全额投入的拆违重建项目要专项抓，而事关民生的旧小区及背街小巷提质改造项目就要重点抓，并寄望财政奖补比例由70%提高到90%，发挥建设项目的积极状态。
4.5 畅通沟通渠道
县直部门与乡镇（街道）对于小城镇“10+X”工程建设项目要秉承勤沟通才有利于解决好问题这一思路，通过有效的交流和探讨来满足双方的意愿需求。县直部门是建设项目的规划者和验收者、乡镇（街道）是项目的实施者和监管者，彼此放下成见共同探寻问题根源，求同存异统筹多方意见，畅通沟通渠道，形成各司其责、相互配合、齐抓共管的良好局面，使得问题得到解决、项目按时完成。
5 结语
小城镇新型城镇化建设是国家力推的一项新政策，祁阳县以新型城镇化建设为核心，以小城镇“10+X”工程建设为突破口，大力发展城镇化，为撤县设市夯实了基础。通过解析祁阳县小城镇“10+X”工程建设思路，体现了城镇化建设在时代背景下的积极意义，也为其他地区小城镇建设起到借鉴作用。
参考文献/References
[1] 关于公布第三批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知（发改规划〔2016〕2489号）.中华人民共和国国家发展和改革委员会网站.2016-11-29.
[2] 廖高文.非单一民族乡村绿化树种选择与植物配置探讨——以晒北滩瑶族乡烟竹山村为例[J].南方园艺， 2017， 28（4）： 47-49.
[3] 祁阳简介.祁阳县人民政府网站.2019-02-05.
[4] 祁阳县地理概况.祁阳县人民政府网站.2019-02-05.
[5] 祁阳县2018年国民经济和社会发展统计公报.永州市人民政府网.2019-05-05.
[6] 张驰，张朋飞，薛帅征.小城镇内涵探讨[J].福建建筑，2013（10）：98-100.
[7] 浓墨重彩塑新城——祁阳新型城镇化综合试点工作纪实[N]，湖南日报，2017-10-18.
[8] 廖高文.基于非单一性林区全域森林康养的配置思考——以金洞管理区为例[J].现代园艺， 2019（11）：95-97.
[9] 魏龄玉.基于影响企业资金集中管理关键因素的分析[J].中国商论， 2018，774（35）：126-127.
关键词 新型城镇化;小城镇;“10+X”工程;探讨
中图分类号：F299.21 文献标识码：A
Discussing on "10+X" Project Construction of Small Towns Based on New-type urbanization
— Taking the Construction of Small Towns in Qiyang County as an Example
Liao Gaowen1， Li Jisheng1， He Xiaotao1， Zeng Dezhi1， Li Yong1， Li Weilan2
（1.Natural Resources Bureau of Qiyang County， Yongzhou Hunan 426000; 2.Hunan High Speed Railway Vocational and Technical College， Hengyang Hunan 421002）
Abstract： As the construction of new urbanization has become an important new direction pushed by the state， qiyang county takes the "10+X" project construction of small towns as a breakthrough， vigorously develops small urbanization and has made positive effects. Through the investigation of the "10+X" project construction of small towns in Qiyang County of Hunan province， China ， this paper analyzes its current situation and existing problems， and puts forward countermeasures， hoping to play a role in the construction of small towns in other areas.
Keywords： new type urbanization; small towns; "10 + X" project; discussion
随着经济飞速发展，带动新型城镇化建设步伐的加快，小城镇的建设前景及建设成效成为了城镇居民追求精神文明需求中的重要一环。祁阳作为全国新型城镇化综合试点地区[1]，对小城镇“10+X”工程的宣传和推介是起着“窗口效应”的作用[2]。通过高起点规划、高标准建设、高效能管理三位一体，进一步完善小城镇基础设施建设、公共服务设施建设，栓释小城镇和谐宜居、产镇融合、别具特色、充满魅力的特色小城镇，从而推进小城镇“10+X”工程建设在新型城镇化中健康持续发展之路。
1 祁阳县经济发展简况
祁阳县位于湖南南部，永州市东北部，湘江中上游，地处北纬26°02′31″至26°51′46″，东经110°35′2″至112°12′5″之间，西接零陵区和冷水滩区，东抵常宁市，南临新田县、宁远县、双牌县和桂阳县，北连祁东县。最低点位于黄泥塘镇九洲村，海拔63m，最高点位于肖家村镇南部的串风坳，海拔1431m。湘江和祁水河穿境而过，有“中南小鱼米之乡”和“有色金属之乡”之称[3]。全县总面积2538.01hm2，辖22个镇（街道），总人口106.01万，区位优越，交通便利，是湘西南重镇。其中山地1595.01hm2，占全县总面积的62.84%。水面188hm2，占总面积的7 .47%。耕地493.91hm2，占19.46%，道路和村庄等2596.40hm2占10.23%，呈现七分山水两分田，一分道路和庄园[4]。2018年祁陽全县地区生产总值307.70亿元，增速8.2%，生产总值比平均值高137.92亿元，位居第一;全县人均地区生产总值35659元，位居第二;2018年全县城镇居民可支配收入31013元，比平均值高4037.82元，全县农村居民可支配收入14004元，比平均值高162.91元[5]。
2 小城镇“10+X”工程建设现状
根据《城镇体系规划编制审批办法》（1994）第二条，城镇体系是指一定区域范围内在经济社会和空间发展上具有有机联系的城镇群体。因此小城镇可具有如下涵义：小城镇=县城+建制镇+集镇[6]。祁阳县自2017年启动小城镇“10+X”工程建设以来取得了较大的成绩，县域街道、立面景观提质改造品质提升明显，乡镇特色街、标准街改造层次提升显著，自来水、学校、卫生院、敬老院、小广场和小游园等事关广大人民群众的民生工程改造也有了长足提升，一系列小城镇建设工程的投入和使用获得了市民、群众的支持和好评。
2.1祁阳县小城镇“10+X”工程建设内容
小城镇“10+X”工程中的一个“10”，指建设10个规定项目;即每个乡镇（街道）完成10个公共公用设施标准化建设（一条特色街、一个文化广场或游园、一所标准学校、一所标准医院、一所敬老院、一个标准综合车站、一座标准自来水厂、一个标准农贸市场、一个垂直式垃圾中转站、一个美丽乡村示范点）;一个“X”，指建设X个自选项目;即每个镇根据自身发展需要自行选择新建或完善乡镇（街道）区域功能配套的基础设施（如交通、电力、通讯、给水、排水、燃气、品质小区建设等）。 2.2祁阳县小城镇“10+X”工程建设现状
祁阳县基于国家新型城镇化大背景下提出对全县22个乡镇（街道）的小城镇建设打造新模式[7]，以《祁阳县小城镇“10+X”工程建设标准》为依据，充分运用“10+X”工程建设的集群效应，拓展小城镇区位功能，提升小城镇的环境承载力和适宜开发能力，实现高附加值和高衍生值的功能[8]。经过2年的努力，全县小城镇“10+X”工程建设项目总计254个，其中完成的项目基数为124个占48.82%，完成选址及规划设计的项目基数为37个占14.57%，需完善的项目基数为21个占8.27%，启动的项目基数为10个占3.94%，未启动的项目基数为59个占23.23%，完成征地的项目基数为3个占1.17%，全县实现城镇化率51.02%，成绩斐然（见表1、图1）。
3 小城镇“10+X”工程建设存在的问题
3.1 征用地和土地规划调整受限
小城镇“10+X”工程建设项目多位于乡镇（街道），在建设过程中需要征用大量的村集体土地用于工程建设，部分建设范围处于农田区和基本农田范畴保护区，受土地使用性质变更手续、政策、百姓阻扰等多种因素的影响，乡镇的小城镇“10+X”工程建设项目部分难以协调到位。
3.2 实施单位权限受制
小城镇“10+X”建设项目由乡镇（街道）负责实施，但项目的建设规划、方案和资金安排都由相关部门统筹安排直接确定，而乡镇（街道）只有建设工程的调度权和监管权、无决策权，对于工程的建设进度，处于一种是是而非的状态，有时由于上级主管部门在部分项目上未及时批复，相关的建设标准、内容和程序也未及时安排，形成滞后现象较突出，导致部分建设项目难以准时启动。尤其是小城镇建设项目处于办事处等城区范围的，项目实施更是受规划限制，无法按时启动建设。
3.3 资金缺口大 筹资渠道少
县政府对小城镇“10+X”工程建设项目大多实行以奖代补措施，投入不足、没有过多体现政策和资金向项目倾斜性。多由乡镇提前垫付资金，在项目实施中从前期规划、方案设计、征地等费用都需要提前支付，由于乡镇靠财政吃饭，自身大多财力薄弱、造血功能不高，资金筹措渠道不多，形成只能维持项目启动阶段的资金运转，而无力为小城镇建设主力期投入足量资金，加上不确定因素大增，导致部分项目建设因无资可垫，后续工作难以及时跟进而停工难产。
3.4 历史欠账多
新建制镇受地理和环境影响，不在当下区域的行政、教育、民生中心，导致该区域基础设施底子薄弱，基础差，小城镇区域面窄，城镇化率推进缓慢;甚至部分镇的总规、控规陈旧滞后，还沿用1996版总规;有的镇镇域中心由于前期无标准街道，采取短期大数量、大体量恶补城镇化建设，出现建设难度增大、建设成本高昂、建设成效不及时凸显等一系列因素，严重影响道新型小城镇建设。
3.5 沟通渠道不畅
县直相关部门作为政府落实政策和建设项目的主导者和引领者、乡镇作为责任者和管理者，两方联动密切性将显得非常重要。如学校、医院、车站等建设项目属于行业主管部门为主抓手的，但在具体实施中易出现两张皮、两不管的局面，造成审批环节过多、审批时间过长现象时有发生，导致缺乏有效沟通和衔接，阻碍了工作进展。
4 建议
4.1 多方联动做好征用地工作
一是多方配合打破征地难、用地难等瓶颈，缩短各项手续办理时间差，减少造成工作推进慢的因素。二是做好土地储备和耕地开垦文章，以土地征收和挂牌出让来盘活土地资源。三是由祁阳县小城镇“10+X”项目管理办公室负责呈报用地审批和土地性质变更等工作，运用集约性管理建设项目，达到简化手续、快接快办的目的，促使建设项目向着健康、稳定和良性方向发展。
4.2 科学规划 分步实施
乡镇（街道）对小城镇“10+X”项目进行系统性梳理，按照科学原则进行远、中、近分期规划，突出重点、基点和特点，量力而行，不搞“高大上”，形成规划的完整性、系统性和可操作性。一是对民生项目和急需解决的项目做到先落地、先开工、先建设。建设过程中出现的难点、热点问题，做好跟踪服务，早发现、早解决，力促项目早日完成发挥效益。二是对于标准化建設项目，由相关主管部门进行统一规划、申报、审批和分步实施，减少中间环节的虚介入，避免超时、滞后发生;如标准化学校、标准化医院和敬老院等项目，从源头上做好用地和土地性质变更，确保项目建设的相关倾斜条件落地。
4.3 理顺投融资机制
资金是一个建设项目成功的关键因素[9]。一是以政府出台的《全面实行乡镇土地出让金全额返还用于当地基础设施建设》为基础，制定一套合理可行、实际操作性强的乡镇投融资机制，促使乡镇灵活、健全用活土地政策。二是形成资金群集效应，基于乡镇本级财力弱、无造血功能、多依赖财政拨款解决资金缺口等情况，取消各部门零星拨付方式，通过整合各部门相关建设资金来捆绑使用，形成资金池规模效应。三是深度探索融资新思路和新渠道，如城建投探索发行小城镇建设投资债券，运用市场效益机制激励社会资本和民间资本投资“10+X”项目建设等多途径解决资金不足，缺口大、融资难的问题。
4.4 正视现实抓落实
小城镇“10+X”建设项目是以乡镇（街道）为中心进行建设的，乡镇（街道）要结合城镇化发展实际，解决历史遗留问题，将欠帐分步补上。对于民生性项目要分步推进，对于基础好的建设项目要适时推进，从而确保两头兼顾合情、合理化建设。如由县财政全额投入的拆违重建项目要专项抓，而事关民生的旧小区及背街小巷提质改造项目就要重点抓，并寄望财政奖补比例由70%提高到90%，发挥建设项目的积极状态。
4.5 畅通沟通渠道
县直部门与乡镇（街道）对于小城镇“10+X”工程建设项目要秉承勤沟通才有利于解决好问题这一思路，通过有效的交流和探讨来满足双方的意愿需求。县直部门是建设项目的规划者和验收者、乡镇（街道）是项目的实施者和监管者，彼此放下成见共同探寻问题根源，求同存异统筹多方意见，畅通沟通渠道，形成各司其责、相互配合、齐抓共管的良好局面，使得问题得到解决、项目按时完成。
5 结语
小城镇新型城镇化建设是国家力推的一项新政策，祁阳县以新型城镇化建设为核心，以小城镇“10+X”工程建设为突破口，大力发展城镇化，为撤县设市夯实了基础。通过解析祁阳县小城镇“10+X”工程建设思路，体现了城镇化建设在时代背景下的积极意义，也为其他地区小城镇建设起到借鉴作用。
参考文献/References
[1] 关于公布第三批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知（发改规划〔2016〕2489号）.中华人民共和国国家发展和改革委员会网站.2016-11-29.
[2] 廖高文.非单一民族乡村绿化树种选择与植物配置探讨——以晒北滩瑶族乡烟竹山村为例[J].南方园艺， 2017， 28（4）： 47-49.
[3] 祁阳简介.祁阳县人民政府网站.2019-02-05.
[4] 祁阳县地理概况.祁阳县人民政府网站.2019-02-05.
[5] 祁阳县2018年国民经济和社会发展统计公报.永州市人民政府网.2019-05-05.
[6] 张驰，张朋飞，薛帅征.小城镇内涵探讨[J].福建建筑，2013（10）：98-100.
[7] 浓墨重彩塑新城——祁阳新型城镇化综合试点工作纪实[N]，湖南日报，2017-10-18.
[8] 廖高文.基于非单一性林区全域森林康养的配置思考——以金洞管理区为例[J].现代园艺， 2019（11）：95-97.
[9] 魏龄玉.基于影响企业资金集中管理关键因素的分析[J].中国商论， 2018，774（35）：126-127.