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行政机关履行职能的效率、效果与社会公共利益息息相关，与人民群众衣食住行等日常生活息息相关，关涉国计民生和社会稳定。如何对行政机关的行政执法行为进行一种行之有效的监督值得我们深入探讨。检察机关是法律监督机关，除对法院生效裁判、审判活动、执行活动进行监督外，对行政机关的检察监督也是它的法定职权之一。检察机关对行政执法活动进行监督也是近两年来在实践中不断探索的一种非诉讼活动法律监督方式。本文将从检察机关督促履行职责的内涵，现实意义及实施程序的完善等方面来详细介绍现今检察机关司法实践中的督促履行职责工作，同时，立足基层检察院的办案实际分析检察机关督促履行职责在司法实践中所存在的问题及对策。
一、检察机关督促行政机关履行职责的背景与现实意义
从改革开放到现在，我国经济社会经历了几个重要转型期，在转变过程当中，出现了譬如国有资产流失等国家利益受损的情形，而行政执法部门的不作为以及滥用职权则是造成这种损害的重要原因之一。因此，检察机关督促行政机关适时适当地履行职责就显得尤为重要。
随着市场经济的发展，各种民事纠纷不断增多，其中有不少涉及行政机关职责的履行。作为一方当事人的行政机关，或是怠于履行职责，或是因错误的判断而做出不合理的行为，给他方当事人的民事权利造成了损害。检察机关在此种情况下应本着为人民服务，对人民负责的态度与原则，向行政机关发出检察建议，督促其改正或依法履行职责。
与其他监督方式相比，督促行政机关履行职责是将问题消化在了行政机关内部，检察机关和其他司法机关并未全面介入。因为与其他机关相比，行政机关下设职能部门较多，分工较细，专业性与技术性更强，他们有足够的技术条件与工作能力去解决自身在行政管理过程中所出现的问题，监督机关仅需对其进行督促履行的建議以及事后要求其反馈问题的解决情况即可，这样减少了纠纷解决的步骤，提高了效率，也避免了司法资源浪费。
二、检察机关督促行政机关履行职责的内涵
针对侵犯公共利益的行政不作为，督促其正确履行职责。行政不作为属于行政行为的范畴，因此行政不作为的后果也可能涉及到公共利益。在我国，侵害公共利益的行政不作为是被排除在行政复议和行政诉讼的范围之外的，主要通过行政监督来约束和纠正。检察机关的职责之一就是保障法律的正确实施，因此，当行政主体的不作为侵犯公共利益时，人民检察院应对其行为进行监督，督促其纠正，保障公共利益的实现。
督促行政机关履行职责是检察机关近几年来工作的一个新内容，具体实施是通过《检察建议》的方式来施行的，大多是依据检察机关内部的一些规定。如《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年9月最高检）和《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等。其中，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年9月最高检），第四十八条规定了两种检察建议的提出情形，之后在《人民检察院检察建议工作规定》（试行）中补充规定了五种人民检察院提出检察建议的情形、检察建议的内容以及整个检察建议工作流程中应该注意的事项。其中第六条规定：“人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。”这些文件的实施为检察机关如何督促行政机关履行职责提供了法律依据。
在实际操作中，检察机关主要是对行政机关在履行职责中实施的具体行政行为进行监督，对其违法的行政行为进行督促，促使其自行撤销或者变更。依照现行行政诉讼法的相关规定，当事人通过法律途径实现权利救济的程序漫长而复杂，不仅加重了审判机关的审判负担，更加重了行政相对人的负担，不利于纠纷的快速解决。对此，笔者建议，当行政违法行为作出后，行政相对人可自行选择申请行政复议或提出行政诉讼，也可将此线索提供给检察机关。检察机关审查后认为该行为可能存在违法或不适当情形时，可以结合违法或不适当情形向作出该行为的行政机关发出检察建议，督促其自行变更或撤销违法行政行为，将矛盾化整为零，及时有效的保护了相对人的合法权益。但是检察院这种督促职权的实施必须以当事人的控告、申诉为原则，以主动介入为例外。因为行政行为多而庞杂，检察机关不可能面面俱到，它更多的是需要依靠当事人的主动告知。同时，检察机关的监督方式为书面检察建议或口头提出纠正意见，行政机关可决定是否采纳，检察机关不能越俎代庖。同时，检察机关的初审仅为程序性审查，不是最终的结论，若当事人对此结论有不同的意见，仍可就原具体行政行为提起行政复议或行政诉讼，并不影响其救济权利。
检察机关督促行政机关履行职责的工作步骤:一是启动调查。通常有两种方式，一种是收到当事人提供的线索后进行调查，另一种是主动介入行政机关调查。调查的内容主要包括：行政机关是否应该做出该行政行为；该行为是否侵害公共利益或他人合法权益。二是发出督促履行职责的建议。经过调查过后，检察机关认为应该对该行政行为进行监督，促使纠正，可向其发出《检察建议书》。
三、检察机关督促行政机关履行职责的运行障碍
在立法方面。检察机关督促行政机关履行职责的工作是近两年才开始逐步实行的，虽然最高检通过一系列的办案规则及意见确立了检察机关督促行政机关履行职责的基本规则，但是由于运行时间并不长，加之其他种种原因并没有正式将其纳入法律法规。2013年11月《人民检察院民事诉讼监督规则》正式施行，但《规则》未明确规定督促行政机关履行职责的情形，期待在今后的法律法规中得以明确。虽然此项工作仍然在顺利开展，但是在很多方面仍然需要完善。例如现有关于检察建议范围的规定已经不能满足现今基层检察机关督促行政机关履行职责的要求。
在司法实践中。随着民事行政诉讼监督案件的数量要求不断增多，督促行政机关履行职责的案件数量也有所上升，基层检察院在案件的线索收集上主要还是依靠检察人员主动去法院、律师事务所、法律服务所寻找案源，到行政机关查看卷宗，进行询问调查。由于新民事诉讼法的修改，扩大和细化了检察机关对法院民事审判、执行活动的法律监督范围，规定了检察机关开展民事诉讼法律监督的方式，总体加大了检察机关的任务量，在此种形势下，现有人员配置已不能满足工作需要。而民事案件的当事人，受法律知识的约束，很难得知如何申请救济，因此依靠当事人申诉，不能成为案件的主要来源。行政机关自身主动向检察机关提交相关线索的可能性更小。因为，首先行政机关作出违法的行政行为时，大多不知道自己的行为可能违法或不适当，在没有第三方提醒的情形下，很难发现自己的错误；其次，现在并无法律明确规定让他们在自己实施行政行为后提交检察机关进行审核，某些公务人员怠于履行或不依法履行职责后为避免承担责任，更不会将案件移交给检察机关。
在执法方面。检察机关督促行政机关履行职责的主要方式为书面检察建议，行政机关在收到检察建议后，如及时依法履行了管理职能，则整个督促程序终结。经过督促程序后，有关行政部门仍然不依规定履行或可能存在不履行的情形的，行政相对人则只能通过复议或者诉讼的方式获得权利救济，这样一来，督促程序便没有意义，既浪费了司法资源，也浪费了当事人大量的时间精力，不利于矛盾纠纷的化解。
四、对如何完善督促行政机关履行职责的几点建议
建议进一步完善立法，使检察机关对行政机关履行职能的监督范围、方式、在法律上得到支持和保证。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》于2009年颁布实施，《规定》仅有十条，对检察建议工作的大多数规定都很粗略，对实际办案过程中的很多细节都没有进行规定，工作流程还需进一步的明确细化。
建议基层检察院与有关行政部门建立联席协作机制。主要有召开联席会议、定期走访交流、实行信息共享等内容。规定行政机关在实施了行政行为后，及时进行回顾审查。若关系到国家和社会公共利益，应将实施行为的原因，过程以及实施的结果制作成卷移交至检察机关接受审查，若有问题及时进行改正，以免给国家公共利益造成重大损失。
建议明确检察建议书的重点内容。为了使行政机关更好地接受和反馈，应该着重分析问题的来源和起因，然后提出改正的建议，而对于如何改正的具体意见则应以行政机关决定为主。因为检察机关与行政机关各自独立，检察机关仅对其履行职责的行为进行监督，要充分尊重行政机关的行政权力。
建议检察机关自身加强重视。要从人力、物力、财力上对此项工作予以倾斜，要有计划有步骤地开展此次工作。要根据上级关于检察建议工作的相关规定，结合自身的实际，完善督促行政机关履行职责的各项规定，使检察机关开展此项工作更加行之有效。
一、检察机关督促行政机关履行职责的背景与现实意义
从改革开放到现在，我国经济社会经历了几个重要转型期，在转变过程当中，出现了譬如国有资产流失等国家利益受损的情形，而行政执法部门的不作为以及滥用职权则是造成这种损害的重要原因之一。因此，检察机关督促行政机关适时适当地履行职责就显得尤为重要。
随着市场经济的发展，各种民事纠纷不断增多，其中有不少涉及行政机关职责的履行。作为一方当事人的行政机关，或是怠于履行职责，或是因错误的判断而做出不合理的行为，给他方当事人的民事权利造成了损害。检察机关在此种情况下应本着为人民服务，对人民负责的态度与原则，向行政机关发出检察建议，督促其改正或依法履行职责。
与其他监督方式相比，督促行政机关履行职责是将问题消化在了行政机关内部，检察机关和其他司法机关并未全面介入。因为与其他机关相比，行政机关下设职能部门较多，分工较细，专业性与技术性更强，他们有足够的技术条件与工作能力去解决自身在行政管理过程中所出现的问题，监督机关仅需对其进行督促履行的建議以及事后要求其反馈问题的解决情况即可，这样减少了纠纷解决的步骤，提高了效率，也避免了司法资源浪费。
二、检察机关督促行政机关履行职责的内涵
针对侵犯公共利益的行政不作为，督促其正确履行职责。行政不作为属于行政行为的范畴，因此行政不作为的后果也可能涉及到公共利益。在我国，侵害公共利益的行政不作为是被排除在行政复议和行政诉讼的范围之外的，主要通过行政监督来约束和纠正。检察机关的职责之一就是保障法律的正确实施，因此，当行政主体的不作为侵犯公共利益时，人民检察院应对其行为进行监督，督促其纠正，保障公共利益的实现。
督促行政机关履行职责是检察机关近几年来工作的一个新内容，具体实施是通过《检察建议》的方式来施行的，大多是依据检察机关内部的一些规定。如《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年9月最高检）和《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等。其中，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年9月最高检），第四十八条规定了两种检察建议的提出情形，之后在《人民检察院检察建议工作规定》（试行）中补充规定了五种人民检察院提出检察建议的情形、检察建议的内容以及整个检察建议工作流程中应该注意的事项。其中第六条规定：“人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。”这些文件的实施为检察机关如何督促行政机关履行职责提供了法律依据。
在实际操作中，检察机关主要是对行政机关在履行职责中实施的具体行政行为进行监督，对其违法的行政行为进行督促，促使其自行撤销或者变更。依照现行行政诉讼法的相关规定，当事人通过法律途径实现权利救济的程序漫长而复杂，不仅加重了审判机关的审判负担，更加重了行政相对人的负担，不利于纠纷的快速解决。对此，笔者建议，当行政违法行为作出后，行政相对人可自行选择申请行政复议或提出行政诉讼，也可将此线索提供给检察机关。检察机关审查后认为该行为可能存在违法或不适当情形时，可以结合违法或不适当情形向作出该行为的行政机关发出检察建议，督促其自行变更或撤销违法行政行为，将矛盾化整为零，及时有效的保护了相对人的合法权益。但是检察院这种督促职权的实施必须以当事人的控告、申诉为原则，以主动介入为例外。因为行政行为多而庞杂，检察机关不可能面面俱到，它更多的是需要依靠当事人的主动告知。同时，检察机关的监督方式为书面检察建议或口头提出纠正意见，行政机关可决定是否采纳，检察机关不能越俎代庖。同时，检察机关的初审仅为程序性审查，不是最终的结论，若当事人对此结论有不同的意见，仍可就原具体行政行为提起行政复议或行政诉讼，并不影响其救济权利。
检察机关督促行政机关履行职责的工作步骤:一是启动调查。通常有两种方式，一种是收到当事人提供的线索后进行调查，另一种是主动介入行政机关调查。调查的内容主要包括：行政机关是否应该做出该行政行为；该行为是否侵害公共利益或他人合法权益。二是发出督促履行职责的建议。经过调查过后，检察机关认为应该对该行政行为进行监督，促使纠正，可向其发出《检察建议书》。
三、检察机关督促行政机关履行职责的运行障碍
在立法方面。检察机关督促行政机关履行职责的工作是近两年才开始逐步实行的，虽然最高检通过一系列的办案规则及意见确立了检察机关督促行政机关履行职责的基本规则，但是由于运行时间并不长，加之其他种种原因并没有正式将其纳入法律法规。2013年11月《人民检察院民事诉讼监督规则》正式施行，但《规则》未明确规定督促行政机关履行职责的情形，期待在今后的法律法规中得以明确。虽然此项工作仍然在顺利开展，但是在很多方面仍然需要完善。例如现有关于检察建议范围的规定已经不能满足现今基层检察机关督促行政机关履行职责的要求。
在司法实践中。随着民事行政诉讼监督案件的数量要求不断增多，督促行政机关履行职责的案件数量也有所上升，基层检察院在案件的线索收集上主要还是依靠检察人员主动去法院、律师事务所、法律服务所寻找案源，到行政机关查看卷宗，进行询问调查。由于新民事诉讼法的修改，扩大和细化了检察机关对法院民事审判、执行活动的法律监督范围，规定了检察机关开展民事诉讼法律监督的方式，总体加大了检察机关的任务量，在此种形势下，现有人员配置已不能满足工作需要。而民事案件的当事人，受法律知识的约束，很难得知如何申请救济，因此依靠当事人申诉，不能成为案件的主要来源。行政机关自身主动向检察机关提交相关线索的可能性更小。因为，首先行政机关作出违法的行政行为时，大多不知道自己的行为可能违法或不适当，在没有第三方提醒的情形下，很难发现自己的错误；其次，现在并无法律明确规定让他们在自己实施行政行为后提交检察机关进行审核，某些公务人员怠于履行或不依法履行职责后为避免承担责任，更不会将案件移交给检察机关。
在执法方面。检察机关督促行政机关履行职责的主要方式为书面检察建议，行政机关在收到检察建议后，如及时依法履行了管理职能，则整个督促程序终结。经过督促程序后，有关行政部门仍然不依规定履行或可能存在不履行的情形的，行政相对人则只能通过复议或者诉讼的方式获得权利救济，这样一来，督促程序便没有意义，既浪费了司法资源，也浪费了当事人大量的时间精力，不利于矛盾纠纷的化解。
四、对如何完善督促行政机关履行职责的几点建议
建议进一步完善立法，使检察机关对行政机关履行职能的监督范围、方式、在法律上得到支持和保证。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》于2009年颁布实施，《规定》仅有十条，对检察建议工作的大多数规定都很粗略，对实际办案过程中的很多细节都没有进行规定，工作流程还需进一步的明确细化。
建议基层检察院与有关行政部门建立联席协作机制。主要有召开联席会议、定期走访交流、实行信息共享等内容。规定行政机关在实施了行政行为后，及时进行回顾审查。若关系到国家和社会公共利益，应将实施行为的原因，过程以及实施的结果制作成卷移交至检察机关接受审查，若有问题及时进行改正，以免给国家公共利益造成重大损失。
建议明确检察建议书的重点内容。为了使行政机关更好地接受和反馈，应该着重分析问题的来源和起因，然后提出改正的建议，而对于如何改正的具体意见则应以行政机关决定为主。因为检察机关与行政机关各自独立，检察机关仅对其履行职责的行为进行监督，要充分尊重行政机关的行政权力。
建议检察机关自身加强重视。要从人力、物力、财力上对此项工作予以倾斜，要有计划有步骤地开展此次工作。要根据上级关于检察建议工作的相关规定，结合自身的实际，完善督促行政机关履行职责的各项规定，使检察机关开展此项工作更加行之有效。