论文部分内容阅读
摘要：农村土地流转制度改革是我国整个经济体制改革的组成部分，是实现城乡一体化的重要举措。在对土地流转现状进行分析的基础上，提出了土地流转存在的主要问题，对未来土地流转提出了若干建议与对策，以期对改善土地流转市场起到一定的借鉴作用。
关键词：土地流转，问题，对策建议
中图分类号：F321.1 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）08-0043-47
农村土地是农民赖以生存的根本。农村土地的承包、流转关系到农村的稳定、农业的发展和农民的增收。农村土地承包经营权是农村土地流转中的核心内容。随着我国经济的不断发展和土地经营模式的变化，农村土地流转在发展中也面临着许多亟待解决的问题。加快解决这些问题，实现农村土地的合理流转，不断完善农村土地流转机制对我国农村经济的改革发展和今后城镇化建设具有重要的作用。
党的十八大再次提出，要始终把解决好“三农”問题作为全党工作重中之重，着力强化现代农业基础地位，深入推进社会主义新农村建设。而农村土地流转是解决“三农”问题的最佳选择，是建设现代农业、新农村的基础工作，促进和规范农村土地流转是全面建成小康社会、缩小城乡差距的重要手段。
目前，我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题，如土地流转交易程序混乱、流转形式不规范、违背农民意愿、损害农民利益，甚至随意改变土地农业用地用途等。健全和完善农村土地承包、流转机制，对实现农业生产的可持续发展、农村的长治久安和农民的安居乐业有着极其重要的现实意义。
1 农村土地流转现状
1.1 农村土地流转市场发育不成熟
目前，我国农村土地流转的形式五花八门，农民土地流转的对象一般是本村或邻村的农户，或亲属，或熟人。一般都是小规模的、散户之间的流转，所以，流转量都比较小。2015年下半年，国家统计局调查了哈尔滨土地流转的116户农户，调查问卷显示，有一半转给了本村农户，不足1/3转给了亲属，还有不足1/5转给了本集体组织之外的农户，仅有3.6%转给了农业产业化企业。同时，我国农村土地流转的广度比较小，一般是在农户之间进行小范围的流转，而且土地流转市场也还处在发育阶段，并不成熟健全，对土地的顺利流转产生一定的阻碍。
1.2 农村土地流转后的用途“非农化”“非粮化”现象突出
粮食安全问题，是一个国家的民生之本，在农村土地流转中防止“非农化”和“非粮化”则是保障我国粮食安全的重要措施。
但是在实际土地流转的过程中，土地“非农化”现象比较严重，用于种树、建鱼塘、建大棚的现象屡见不鲜，随着城市化的发展，人口的增多，城郊的土地用于城市建设的更是数不胜数。4月28日，国土资源部发布《2016中国国土资源公报》，数据显示：截至2016年末，全国耕地面积为20.24亿亩，2016年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积504.75万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积439.5万亩，年内净减少耕地面积65.25万亩。从上述数据可以看出，相比于曾经一年内最多减少1000多万亩，耕地保护成效明显，但这个数字依旧不小，严重威胁我国的粮食安全，必须要通过严守耕地保护红线，大力推进土地整治等措施，提升耕地数量和质量管护水平。
当前农村土地流转中的“非粮化”现象越演越烈，土地流转费用过高是造成种粮收益比较低下的重要原因，除去劳动力、化肥、种子、农药和机械等成本后所得甚少，为提高自身收益，农民将土地改为种植经济作物或养殖用地，因此出现基本农田核减现象。土地流转中时时存在着“非粮化”的风险，这是客观现实的，要坚守保障粮食安全是农村土地流转的第一道红线，土地集体所有性质、农地农用、农民土地承包权益不应因农地流转而改变。
1.3 农村土地流转权益保障困难
虽然随着我国农村土地流转政策的不断推进，土地流转速度也在加快，但是，自行流转的数量要远远大于签订合同流转的数量，很少有到村镇批准备案，多数通过双方口头协议就进行了流转。经调查，到2016年底，我国虽然在县乡一级建立了土流服务平台，但仍有近2/5的土地流转未进行合同签订，仅2016年就受理了将近15万件“土流”纠纷。未签订流转合同进行自行流转，导致农户的权益无法得到有效保障，由此引发的土地纠纷也难以解决。
2 农村土地流转存在的问题
2.1 土地流转总体规模小
尽管近几年，随着工业化、城镇化进程的加快，农业劳动力转移的数量与年俱增，土地流转的面积也伴随着国家先后出台的相关政策逐年扩大，尤其是在一些经济比较发达的地区，农村土地流转规模渐增，速度有所加快。但是，土地流转的面积占家庭承包耕地总面积的比重依然很低，政策的实施效果并没有达到政策制定的初衷，农村仍然没有摆脱分散化的小规模兼业经营模式，农业生产率极低。
2.2 农地流转侵权现象严重
农村集体经济组织享有土地所有权，农民作为集体成员获得土地承包经营权。但在农地流转过程中，土地所有权主体代表与农民集体成员之间存在严重的相互侵权问题。一方面，基层政府出于种种原因，不顾客观条件，强制推动流转，随意改变土地承包关系，侵犯了农民的承包经营权，影响了农民正常的生产生活。另一方面，农户之间自发的农地流转行为许多未经村民委员会同意，又使土地所有权主体的管理权受到侵犯，给土地税费征收、承包合同管理等工作带来诸多不便。
2.3 农地流转过程操作无序
对于农地流转中存在的一些问题，如农地流转中产生的矛盾与纠纷如何处理，农地流转价格如何确定，农地流转合同的签定、仲裁如何操作等，现行的政策、法规未能做出更为具体的规定，给农地流转的规范化运作带来困难。一方面，削弱了集体土地管理者的管理职能和监督职能，造成了土地承包关系的混乱，为今后的农地流转工作埋下隐患。另一方面，造成土地利用当事人的短期行为，因为土地受让方获得的是没有长期保障的土地使用权，当然不愿对土地作较大投入，只愿意维持现状或搞掠夺式经营，造成土地资源的浪费。 2.4 土地承包期限不稳定，影响农户生产经营
国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地进行长期投资和土地保护。频繁调整缘于土地所有者，因为承包期越短，对所有者越有利。这种土地承包期不定，最大危害是不利充分合理利用土地资源并损害了农民的利益。
2.5 农村土地流转缺乏市场化机制
2.5.1 土地流转市场尚未形成，缺乏中介服务
土地流转主要依靠自发进行和政府推动，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大，而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于谈判费时费力又不能保证连片发展的规模，使土地流转空间狭窄，流转成本增大，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。土地流转缺乏中介组织，信息传播渠道不通畅，在很大程度上延缓了土地流转的进程。
2.5.2 土地流转存在较大风险，缺乏对农民利益的保护机制
在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出現失误，无法履约，一跑了之，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后，又没有有效的补偿办法，风险由农民和政府承担。再者，农民的流转收益缺乏增长机制。流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。
3 农村土地流转的建议与对策
3.1 完善农村土地流转相关法律制度
农村土地流转能否顺利进行，法律保障是关键，从法律上明确农民对于土地的权益，明确农民对土地的承包权、使用权以及经营权，让农民在土地流转的过程中有法可依，并能够运用法律武器来保障自己在土地流转中的合法权益。在农村土地流转的发展期颁布与土地流转相关的法律法规，是保障农村土地流转顺利进行的根本，也是盘活农村经济的当务之急。
3.2 发挥政府对土地流转的监督引导作用
推动土地流转的顺利发展，不仅要靠法律规范与农户积极配合，更需要政府的调控管理。农民要想在并不成熟的农村土地流转市场中流转土地，政府的扶持和监督引导显得尤为重要。我国农村土地流转正在起步，并不成熟，存在各种各样的问题，阻碍着土地流转的顺利发展。此时政府应该发挥调控引导作用，正确引导农民土地流转，创设良好环境促进农村土地良性流转。同时，政府也应该消除对土地流转的顾虑，通过土地流转政策宣传和利弊分析，让农民理解土地流转的意义及实际利益，从而让农民能够积极主动地依法进行土地流转。
3.3 规范农村土地流转市场
农村产权交易是建立在集体产权交易和非国有、非集体产权交易基础上的产权交易行为。目前，全国的农村产权交易服务机构数量不多，尚处于起步阶段。农村产权交易市场在土地流转中具有重要作用，有利于政府转变职能，从直接负责处理交易行为中解脱出来，有效地解决政事不分的问题；有利于发挥市场的决定性作用，更好地体现市场集聚信息、配置资源和价格形成的功能；有利于建立公开公平公正的交易平台，确保交易过程阳光透明。建立规范的土地流转市场对于土地的健康流转具有积极的促进作用。
3.4 完善社会保障制度
完善农村社会保障制度是推进农村土地流转的重中之重，也是农村土地流转的前提。农村社会保障制度不完善，农民赖以生存的土地就具有了社会保障功能，土地给予了农民更多的安全感，也给予了农民一定的生活保障，如果想要降低农民对于土地的依赖，让农民能够自愿进行土地流转，必须要进一步完善农村社会保障制度。
4 结论
在城乡一体化战略目标下，农村土地流转得以迅速推进。农村土地流转对于解放农村劳动力、对农村资源进行合理配置发挥了巨大作用，对于农村经济的快速发展更具有推动作用。本文对土地流转现状及其存在的问题进行了分析，提出了一系列的对策建议，得出以下结论：
（1）尊重农民的主体地位、稳定农民的土地承包关系是农村土地流转的基础。国家已经做出明确规定，农户在法律规定的范围内可以保留土地承包权，自由流转土地经营权。明确农村土地产权制度，加快农村土地确权，切实保障农民流转主体的地位，维护农民土地流转的利益。
（2）政府在农村土地流转中起到关键作用。在农村土地流转中，政府可以起到引导作用，帮助农民有序流转；也可以起到监督管理作用，对农村土地流转市场进行统筹管理，对改变土地用途的做法加以严惩。政府在农村土地流转健康有序发展中起到支撑作用。
（3）规范土地流转市场是农村土地流转的核心部分。散户之间的简单流转体现不了土地流转的价值，只有形成规范的流转市场，才能促进适度规模经营的形成，促进农村土地流转顺利发展，提高农户土地流转的积极性，保证农户土地流转的收益。
（4）要提高农户流转土地的意愿，完善社会保障制度必不可少。时至今日，土地对于农民的保障功能并未消失，重要原因之一就是农村社会保障制度的缺乏。所以，完善农村社会保障制度，给予农民更多的安全感，农民对于土地的依赖性就必然减少，流转意愿也随之增强。
参考文献：
1.刘照媛 冯双生 张文君等.我国农村土地承包经营权确权存在的问题及对策.农村经济与科技.2015.05
2.张岑晟.我国农村土地流转中的主要问题与政府作为.安徽农业科学.2011.23
3.周克任.关于农村土地流转几个问题的理论思考.中国土地科学.2009.23（10）
4.李淑妍.中国农村土地流转制度改革的背景分析.辽宁行政学院学报.2013.15（1）
5.杨利娟.农村土地流转存在的问题、原因及对策探析.辽宁行政学院学报.2014.16（1）
6.刘莉君.农村土地流转的国内外研究综述.湖南科技大学学报社会科学版，2013.16（1）
7.刘剑雄.推进城镇化建设中的农村土地流转：问题与出路.中国社会科学院研究生院学报.2014.05
Problems and Suggestions in Rural Land Circulation
Song Shen
Abstract：The reform of China rural land transfer system is a part of the whole economic system reform， is an important measure to achieve the integration of urban and rural areas. This article analyzed the situation of the land transfer， put forward the main problems existing in the transfer of land， and puts forward some suggestions and countermeasures for the future， in order to have certain reference function to improve the land transfer market.
Keywords：Land circulation，Problems，Problems and suggestions
关键词：土地流转，问题，对策建议
中图分类号：F321.1 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2017）08-0043-47
农村土地是农民赖以生存的根本。农村土地的承包、流转关系到农村的稳定、农业的发展和农民的增收。农村土地承包经营权是农村土地流转中的核心内容。随着我国经济的不断发展和土地经营模式的变化，农村土地流转在发展中也面临着许多亟待解决的问题。加快解决这些问题，实现农村土地的合理流转，不断完善农村土地流转机制对我国农村经济的改革发展和今后城镇化建设具有重要的作用。
党的十八大再次提出，要始终把解决好“三农”問题作为全党工作重中之重，着力强化现代农业基础地位，深入推进社会主义新农村建设。而农村土地流转是解决“三农”问题的最佳选择，是建设现代农业、新农村的基础工作，促进和规范农村土地流转是全面建成小康社会、缩小城乡差距的重要手段。
目前，我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题，如土地流转交易程序混乱、流转形式不规范、违背农民意愿、损害农民利益，甚至随意改变土地农业用地用途等。健全和完善农村土地承包、流转机制，对实现农业生产的可持续发展、农村的长治久安和农民的安居乐业有着极其重要的现实意义。
1 农村土地流转现状
1.1 农村土地流转市场发育不成熟
目前，我国农村土地流转的形式五花八门，农民土地流转的对象一般是本村或邻村的农户，或亲属，或熟人。一般都是小规模的、散户之间的流转，所以，流转量都比较小。2015年下半年，国家统计局调查了哈尔滨土地流转的116户农户，调查问卷显示，有一半转给了本村农户，不足1/3转给了亲属，还有不足1/5转给了本集体组织之外的农户，仅有3.6%转给了农业产业化企业。同时，我国农村土地流转的广度比较小，一般是在农户之间进行小范围的流转，而且土地流转市场也还处在发育阶段，并不成熟健全，对土地的顺利流转产生一定的阻碍。
1.2 农村土地流转后的用途“非农化”“非粮化”现象突出
粮食安全问题，是一个国家的民生之本，在农村土地流转中防止“非农化”和“非粮化”则是保障我国粮食安全的重要措施。
但是在实际土地流转的过程中，土地“非农化”现象比较严重，用于种树、建鱼塘、建大棚的现象屡见不鲜，随着城市化的发展，人口的增多，城郊的土地用于城市建设的更是数不胜数。4月28日，国土资源部发布《2016中国国土资源公报》，数据显示：截至2016年末，全国耕地面积为20.24亿亩，2016年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积504.75万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积439.5万亩，年内净减少耕地面积65.25万亩。从上述数据可以看出，相比于曾经一年内最多减少1000多万亩，耕地保护成效明显，但这个数字依旧不小，严重威胁我国的粮食安全，必须要通过严守耕地保护红线，大力推进土地整治等措施，提升耕地数量和质量管护水平。
当前农村土地流转中的“非粮化”现象越演越烈，土地流转费用过高是造成种粮收益比较低下的重要原因，除去劳动力、化肥、种子、农药和机械等成本后所得甚少，为提高自身收益，农民将土地改为种植经济作物或养殖用地，因此出现基本农田核减现象。土地流转中时时存在着“非粮化”的风险，这是客观现实的，要坚守保障粮食安全是农村土地流转的第一道红线，土地集体所有性质、农地农用、农民土地承包权益不应因农地流转而改变。
1.3 农村土地流转权益保障困难
虽然随着我国农村土地流转政策的不断推进，土地流转速度也在加快，但是，自行流转的数量要远远大于签订合同流转的数量，很少有到村镇批准备案，多数通过双方口头协议就进行了流转。经调查，到2016年底，我国虽然在县乡一级建立了土流服务平台，但仍有近2/5的土地流转未进行合同签订，仅2016年就受理了将近15万件“土流”纠纷。未签订流转合同进行自行流转，导致农户的权益无法得到有效保障，由此引发的土地纠纷也难以解决。
2 农村土地流转存在的问题
2.1 土地流转总体规模小
尽管近几年，随着工业化、城镇化进程的加快，农业劳动力转移的数量与年俱增，土地流转的面积也伴随着国家先后出台的相关政策逐年扩大，尤其是在一些经济比较发达的地区，农村土地流转规模渐增，速度有所加快。但是，土地流转的面积占家庭承包耕地总面积的比重依然很低，政策的实施效果并没有达到政策制定的初衷，农村仍然没有摆脱分散化的小规模兼业经营模式，农业生产率极低。
2.2 农地流转侵权现象严重
农村集体经济组织享有土地所有权，农民作为集体成员获得土地承包经营权。但在农地流转过程中，土地所有权主体代表与农民集体成员之间存在严重的相互侵权问题。一方面，基层政府出于种种原因，不顾客观条件，强制推动流转，随意改变土地承包关系，侵犯了农民的承包经营权，影响了农民正常的生产生活。另一方面，农户之间自发的农地流转行为许多未经村民委员会同意，又使土地所有权主体的管理权受到侵犯，给土地税费征收、承包合同管理等工作带来诸多不便。
2.3 农地流转过程操作无序
对于农地流转中存在的一些问题，如农地流转中产生的矛盾与纠纷如何处理，农地流转价格如何确定，农地流转合同的签定、仲裁如何操作等，现行的政策、法规未能做出更为具体的规定，给农地流转的规范化运作带来困难。一方面，削弱了集体土地管理者的管理职能和监督职能，造成了土地承包关系的混乱，为今后的农地流转工作埋下隐患。另一方面，造成土地利用当事人的短期行为，因为土地受让方获得的是没有长期保障的土地使用权，当然不愿对土地作较大投入，只愿意维持现状或搞掠夺式经营，造成土地资源的浪费。 2.4 土地承包期限不稳定，影响农户生产经营
国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地进行长期投资和土地保护。频繁调整缘于土地所有者，因为承包期越短，对所有者越有利。这种土地承包期不定，最大危害是不利充分合理利用土地资源并损害了农民的利益。
2.5 农村土地流转缺乏市场化机制
2.5.1 土地流转市场尚未形成，缺乏中介服务
土地流转主要依靠自发进行和政府推动，想转出土地的农户寻找流转对象难度较大，而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于谈判费时费力又不能保证连片发展的规模，使土地流转空间狭窄，流转成本增大，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。土地流转缺乏中介组织，信息传播渠道不通畅，在很大程度上延缓了土地流转的进程。
2.5.2 土地流转存在较大风险，缺乏对农民利益的保护机制
在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出現失误，无法履约，一跑了之，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后，又没有有效的补偿办法，风险由农民和政府承担。再者，农民的流转收益缺乏增长机制。流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。
3 农村土地流转的建议与对策
3.1 完善农村土地流转相关法律制度
农村土地流转能否顺利进行，法律保障是关键，从法律上明确农民对于土地的权益，明确农民对土地的承包权、使用权以及经营权，让农民在土地流转的过程中有法可依，并能够运用法律武器来保障自己在土地流转中的合法权益。在农村土地流转的发展期颁布与土地流转相关的法律法规，是保障农村土地流转顺利进行的根本，也是盘活农村经济的当务之急。
3.2 发挥政府对土地流转的监督引导作用
推动土地流转的顺利发展，不仅要靠法律规范与农户积极配合，更需要政府的调控管理。农民要想在并不成熟的农村土地流转市场中流转土地，政府的扶持和监督引导显得尤为重要。我国农村土地流转正在起步，并不成熟，存在各种各样的问题，阻碍着土地流转的顺利发展。此时政府应该发挥调控引导作用，正确引导农民土地流转，创设良好环境促进农村土地良性流转。同时，政府也应该消除对土地流转的顾虑，通过土地流转政策宣传和利弊分析，让农民理解土地流转的意义及实际利益，从而让农民能够积极主动地依法进行土地流转。
3.3 规范农村土地流转市场
农村产权交易是建立在集体产权交易和非国有、非集体产权交易基础上的产权交易行为。目前，全国的农村产权交易服务机构数量不多，尚处于起步阶段。农村产权交易市场在土地流转中具有重要作用，有利于政府转变职能，从直接负责处理交易行为中解脱出来，有效地解决政事不分的问题；有利于发挥市场的决定性作用，更好地体现市场集聚信息、配置资源和价格形成的功能；有利于建立公开公平公正的交易平台，确保交易过程阳光透明。建立规范的土地流转市场对于土地的健康流转具有积极的促进作用。
3.4 完善社会保障制度
完善农村社会保障制度是推进农村土地流转的重中之重，也是农村土地流转的前提。农村社会保障制度不完善，农民赖以生存的土地就具有了社会保障功能，土地给予了农民更多的安全感，也给予了农民一定的生活保障，如果想要降低农民对于土地的依赖，让农民能够自愿进行土地流转，必须要进一步完善农村社会保障制度。
4 结论
在城乡一体化战略目标下，农村土地流转得以迅速推进。农村土地流转对于解放农村劳动力、对农村资源进行合理配置发挥了巨大作用，对于农村经济的快速发展更具有推动作用。本文对土地流转现状及其存在的问题进行了分析，提出了一系列的对策建议，得出以下结论：
（1）尊重农民的主体地位、稳定农民的土地承包关系是农村土地流转的基础。国家已经做出明确规定，农户在法律规定的范围内可以保留土地承包权，自由流转土地经营权。明确农村土地产权制度，加快农村土地确权，切实保障农民流转主体的地位，维护农民土地流转的利益。
（2）政府在农村土地流转中起到关键作用。在农村土地流转中，政府可以起到引导作用，帮助农民有序流转；也可以起到监督管理作用，对农村土地流转市场进行统筹管理，对改变土地用途的做法加以严惩。政府在农村土地流转健康有序发展中起到支撑作用。
（3）规范土地流转市场是农村土地流转的核心部分。散户之间的简单流转体现不了土地流转的价值，只有形成规范的流转市场，才能促进适度规模经营的形成，促进农村土地流转顺利发展，提高农户土地流转的积极性，保证农户土地流转的收益。
（4）要提高农户流转土地的意愿，完善社会保障制度必不可少。时至今日，土地对于农民的保障功能并未消失，重要原因之一就是农村社会保障制度的缺乏。所以，完善农村社会保障制度，给予农民更多的安全感，农民对于土地的依赖性就必然减少，流转意愿也随之增强。
参考文献：
1.刘照媛 冯双生 张文君等.我国农村土地承包经营权确权存在的问题及对策.农村经济与科技.2015.05
2.张岑晟.我国农村土地流转中的主要问题与政府作为.安徽农业科学.2011.23
3.周克任.关于农村土地流转几个问题的理论思考.中国土地科学.2009.23（10）
4.李淑妍.中国农村土地流转制度改革的背景分析.辽宁行政学院学报.2013.15（1）
5.杨利娟.农村土地流转存在的问题、原因及对策探析.辽宁行政学院学报.2014.16（1）
6.刘莉君.农村土地流转的国内外研究综述.湖南科技大学学报社会科学版，2013.16（1）
7.刘剑雄.推进城镇化建设中的农村土地流转：问题与出路.中国社会科学院研究生院学报.2014.05
Problems and Suggestions in Rural Land Circulation
Song Shen
Abstract：The reform of China rural land transfer system is a part of the whole economic system reform， is an important measure to achieve the integration of urban and rural areas. This article analyzed the situation of the land transfer， put forward the main problems existing in the transfer of land， and puts forward some suggestions and countermeasures for the future， in order to have certain reference function to improve the land transfer market.
Keywords：Land circulation，Problems，Problems and suggestions