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编者按：2007年的中央“一号文件”提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度。此前，全国城市低保已基本实现了“应保尽保”。从2007年开始，我国的低保进入了一个新阶段，一个充分发挥低保作为社会保障的兜底功能的时代即将来临。
本刊特别走访相关问题权威专家为您作出解读和前瞻。
低保是这样一种制度，即根据维持最最低生活保障标准，当一个家庭的人均收入水平低于低保标准时，政府就给这个家庭提供救助，使之收入水平达到最低生活保障标准。低保制度在社会心理方面所起的作用要远远超过物质方面。拿城市低保来说，失业人员最大的失落是“没有人管了”，现在政府通过低保来“管”，每个月又能稳定地领到一笔钱，虽然不多，日常生活还是有保证了。困难群体心里踏实了，社会稳定的目标也就能实现了。
管理学界常会提到“木桶原理”：一个木桶由许多块木板组成，如果这些木板长短不一，那么这个木桶的最大容量将取决于最短的那块木板。低保主要解决社会和谐和社会发展的“短板”问题。保障困难群体的基本生活需求，是衡量社会发展进步的一个重要尺度。
针对生活贫困的社会成员建立政府兜底的最低生活保障制度，能够防止贫富差距的无限扩大，缓和社会矛盾，促进社会团结与社会和谐，是构建和谐社会非常重要的一条路径，是政府的应尽之责。
全民低保不是全民福利
对“中国实现全民低保条件已经成熟”的说法，有评论说“观点惊人”，“相当前卫”。中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧则指出，这些评论如果不是故作一惊一乍，那就是对中国低保制度的发展过程和现实状况实际上知之甚少。所谓“全民低保”，并不是要给“全民”人人发一份“低保金”，而是公民由于受到各种社会经济因素的影响收入下降甚至中断使之陷入贫困时，由政府给予最起码的生活保障的国家制度。按国际惯例，低保制度一般被称为社会救助制度，是市场经济国家不可或缺的最基本的社会保障制度。在我国，全民低保无非就是城市低保加农村低保，这已经不是一颗还需等待其慢慢长成的青涩果子，而是一个跳一跳就能摘下来的成熟果实。
国家发改委经济社会发展研究所副所长、研究员杨宜勇也认为，低保制度实际上是一个针对贫困人口的社会救助制度。全民低保，从理论上和制度设计上看，是要保证每一个公民都享有这项权利，但实际上我国目前真正需要政府给予最低生活保障的，城市和农村加起来，大概有5000多万人。
中国人民大学研究生院副院长洪大用教授告诉记者，全民低保至少意味着以下几点：第一，在保障最低生活需求方面，城乡居民一视同仁，不再差别对待。第二，全体居民将有一张日益完善的最后的“安全网”，由此得以避免陷入绝境而不能自拔。第三，国家承担保障全体居民最低生活需求的职责，并依照相关法律法规实施对贫困居民的生活保障。第四，全体居民所能享受的是最低的、最基本的生活保障，全民低保并不意味着全民福利，我们离西方所谓的福利国家还有很长的距离。
全民低保时代即将到来
目前无论城市低保还是农村低保，其保障水平在整体上都是有限的，在很多地区还只是“有比没有强”，并不能完全有效地满足低保对象的实际需要。洪大用认为这种状况一方面有其合理性，比如说它与我们所处的经济发展阶段有关，与我们防止“养懒汉”的考虑有关。但是，另一方面，这种状况也是现行收入分配结构下的无奈之选。相当多的社会成员仍然处在收入分配结构的中低层，这样使得保障对象的规模对保障标准非常敏感，一旦保障标准略微提高，就有与这种提高幅度不成比例的保障对象的大量增加，从而使得低保制度负荷太重。完善低保标准也应与调节整体的收入分配结构一并考虑。
2006年底召开的中央农村工作会议宣布2007年“在全国范围建立农村最低生活保障制度”，是否意味全民低保时代即将到来?
杨宜勇告诉记者，我国正在积极建立“城乡一体、标准有别、协调发展”的城乡低保制度。城市低保目前已经基本实现了“应保尽保、动态管理”。去年12月召开的中央农村工作会议和今年的中央1号文件反映了中央建立农村低保制度的重大决策。党中央、国务院明确了在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。这无疑意味着全民低保时代的即将到来。
选择在2007年全面实施农村低保既是贯彻落实十六届六中全会有关决定的必然举措，也是因应各地低保制度建设进程的自然之举。从实际情况看，各地的低保制度建设已经在走向城乡一体了，中央政府在此时推动，发挥着“临门一脚”的作用，也意味着引领低保制度的规范化。
一是中国已经发展到了工业反哺农业、城市支持农村的重要历史阶段。农村低保无疑是其中的问题之一。二是这两年财政收入大幅度增长，彻底解决农村低保问题具备了条件。三是2007年要迎接十七大胜利召开，实现全民低保是中央在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会进程中所推动的一件大事、一件实事、一件好事，标志着以人为本进入了一个新阶段。
中西部农村是实施的重点
实现全民低保，重点是全面建立农村低保制度，难点是建立稳定的资金筹措渠道，着力点是加大中央政府的支持力度。中西部地区是未来农村低保制度建设的主战场。事实上，中西部地区所有县(市、区)已全部建立了农村特困户救助制度。只要把上述地区现行的农村特困户救助制度平稳过渡为农村低保制度，我国全民低保的目标就基本实现了。
洪大用建议，从工作依据上看，重点应该是提升全民低保制度的层次，使其更加完善，更加有约束力。一方面，1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》已经有些不适应新形势、新情况，不能应对新问题；另一方面，我们现在还没有全国统一的、层次较高的农村居民最低生活保障制度规定，各地大多是依据地方或部门的行政文件开展工作。进一步的工作重点应该是结合城市低保条例的修订，制定针对城乡居民的低保法规，在条件成熟时，出台社会救助法。
在农村全面建立最低生活保障制度，关键在于农村发展的理念，而不在于资金的筹措。当然，对低保资金筹措也要科学地设计，出路在于公共财政建设。原则上农村低保资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措。2007年全面实现农村低保，年增加的财政支出在100亿元左右。在许多欠发达地区，地方财政困难，乡村集体经济实力薄弱，建设农村低保需要加大中央财政转移支付的力度。2006年我国财政收入达3.9万亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。 其中，低保对象的医疗问题是必须重点解决的问题。现在用医疗救助资金帮低保对象参保，看来不是一个有效的办法。因为新型农村合作医疗采取的是“先看病、后报销”的模式，低保对象没有钱看病，也就谈不上报销，参保的医疗救助经费在很大程度上都“作了贡献”了。现在中央和地方政府给农民的投入已经达到每人每年40元，农民自己投入的部分只有10元，仅占1／5。而且低保对象占整个农村人口的比例很小，只有1.6％－3.0％。所以，完全可以让低保对象免交这10元钱。这样，医疗救助的资金就可以用于先帮低保对象垫付医疗费，在合作医疗基金中报销一部分，看完病后再帮他们支付一部分自付部分。只有这样，才能使低保对象真正能够看上病。如果非要低保对象出这10元，建议由中央政府或地方政府代为交付，或两者分担。每人每年10元，不过两三亿元，区区小数，何足挂齿，但却解决了全国农村贫困人口的就医问题。
相关机制仍需完善
如何确保进入低保的是真正需要保障的人?
洪大用认为做到这一点，可以综合运用以下办法：一是制定适宜的保障标准，不让保障标准弱化自立动机，不让保障标准对一般人群形成吸引力，应努力使保障标准只针对那些确实有需要的人；二是完善具体的制度设计，使用专业的工作人员，加强低保申请人的资格审核，压缩各种骗保行为得逞的空间；三是附加必要、合理的约束条件，增加投机者的投机成本；四是加大对各种骗保行为的惩处力度；五是在全社会倡导自主自立，反对投机依赖。
但是，确定农村低保标准和核实家庭收入又要比在城市复杂得多，事实上根本无法做到“准确”二字。农民的家庭收入和消费不像城市居民大多为现金收入，而是实物居多，一项一项计算起来的确很复杂。何况还有各种不可测的变量。所以唐钧通过对基层实践的调查后认为，民主评议在确定低保对象时起的作用更大，特别是在农村。民主评议，民间俚语称“拔大个”、“掉底”。让大家从“抬头不见低头见”的乡里乡亲中，找出那些生活最困难的家庭，这是很容易做到的事。民主评议方法的核心标准其实只有一条：“让你得了，大家都没有意见。”反过来，想申请低保待遇的村民，可以自己与村里最困难的家庭比条件，一比之下，如果感到还有差距，一般都会自动放弃。因此，这种方法简便易行，充分利用了农村“熟人社会”和村民“地方性知识”的优势，通常其结果也更为准确和有效。民主评议的方法是有其理论根据的。从理论上说，贫困，不仅是一种客观上的社会现象，同时也是一种主观上的社会共识。如果在一个社会中，大家都认为某种生活方式是“贫困”，那就是贫困。所以，以社会共识来筛选低保对象，在农村不失为一种可行的和可操作的好办法。
在实际工作中，各地制定保障标准的做法并不完全一样。有的地方在制定保障标准时，更多地考虑了科学程序，考虑到实际生活需要；有的地区则在制定保障标准时，以收定支，更多的是出于主观判断，并考虑到政府的财政状况。另外，虽然一些地区推行了“分类施保”，针对不同类型、不同需求的家庭成员设定不同的保障标准，但这种做法并未普及，从而导致一些地区低保制度实施过程中的不公平和低效率。从整体上看，我国目前的低保标准有高有低，大体上与各地区的经济发展水平一致。有些地区的低保标准确实偏低，难以满足低保对象的实际需要。今后应逐步规范化，采用更为科学、更为简便的程序来制定农村低保标准。
由于生活成本的动态变化，低保标准自然也应动态调整。两个指标是调整低保标准时的重要参照指标：一是居民平均收入的变化；二是物价上涨指数。当然，针对特定家庭而言，也可以根据家庭类型与需求的变化，在其保障期内适当调整保障标准。
因此，动态管理对低保来说非常重要，但怎样促使人员进入、退出机制更加科学、完善?
洪大用说：“除非特定人群有着长期需要(比如说没有劳动能力者)，相当多的人对于保障的需要应该是有期限的。低保制度决不是“长期供养”制度。今后应当进一步加强对低保对象的定期走访和动态监管，并通过必要的、合理的制度设计，促进低保对象通过就业谋求自立。对于一些特定的情况，还有必要研究制定适当的保障年限。”
本刊特别走访相关问题权威专家为您作出解读和前瞻。
低保是这样一种制度，即根据维持最最低生活保障标准，当一个家庭的人均收入水平低于低保标准时，政府就给这个家庭提供救助，使之收入水平达到最低生活保障标准。低保制度在社会心理方面所起的作用要远远超过物质方面。拿城市低保来说，失业人员最大的失落是“没有人管了”，现在政府通过低保来“管”，每个月又能稳定地领到一笔钱，虽然不多，日常生活还是有保证了。困难群体心里踏实了，社会稳定的目标也就能实现了。
管理学界常会提到“木桶原理”：一个木桶由许多块木板组成，如果这些木板长短不一，那么这个木桶的最大容量将取决于最短的那块木板。低保主要解决社会和谐和社会发展的“短板”问题。保障困难群体的基本生活需求，是衡量社会发展进步的一个重要尺度。
针对生活贫困的社会成员建立政府兜底的最低生活保障制度，能够防止贫富差距的无限扩大，缓和社会矛盾，促进社会团结与社会和谐，是构建和谐社会非常重要的一条路径，是政府的应尽之责。
全民低保不是全民福利
对“中国实现全民低保条件已经成熟”的说法，有评论说“观点惊人”，“相当前卫”。中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧则指出，这些评论如果不是故作一惊一乍，那就是对中国低保制度的发展过程和现实状况实际上知之甚少。所谓“全民低保”，并不是要给“全民”人人发一份“低保金”，而是公民由于受到各种社会经济因素的影响收入下降甚至中断使之陷入贫困时，由政府给予最起码的生活保障的国家制度。按国际惯例，低保制度一般被称为社会救助制度，是市场经济国家不可或缺的最基本的社会保障制度。在我国，全民低保无非就是城市低保加农村低保，这已经不是一颗还需等待其慢慢长成的青涩果子，而是一个跳一跳就能摘下来的成熟果实。
国家发改委经济社会发展研究所副所长、研究员杨宜勇也认为，低保制度实际上是一个针对贫困人口的社会救助制度。全民低保，从理论上和制度设计上看，是要保证每一个公民都享有这项权利，但实际上我国目前真正需要政府给予最低生活保障的，城市和农村加起来，大概有5000多万人。
中国人民大学研究生院副院长洪大用教授告诉记者，全民低保至少意味着以下几点：第一，在保障最低生活需求方面，城乡居民一视同仁，不再差别对待。第二，全体居民将有一张日益完善的最后的“安全网”，由此得以避免陷入绝境而不能自拔。第三，国家承担保障全体居民最低生活需求的职责，并依照相关法律法规实施对贫困居民的生活保障。第四，全体居民所能享受的是最低的、最基本的生活保障，全民低保并不意味着全民福利，我们离西方所谓的福利国家还有很长的距离。
全民低保时代即将到来
目前无论城市低保还是农村低保，其保障水平在整体上都是有限的，在很多地区还只是“有比没有强”，并不能完全有效地满足低保对象的实际需要。洪大用认为这种状况一方面有其合理性，比如说它与我们所处的经济发展阶段有关，与我们防止“养懒汉”的考虑有关。但是，另一方面，这种状况也是现行收入分配结构下的无奈之选。相当多的社会成员仍然处在收入分配结构的中低层，这样使得保障对象的规模对保障标准非常敏感，一旦保障标准略微提高，就有与这种提高幅度不成比例的保障对象的大量增加，从而使得低保制度负荷太重。完善低保标准也应与调节整体的收入分配结构一并考虑。
2006年底召开的中央农村工作会议宣布2007年“在全国范围建立农村最低生活保障制度”，是否意味全民低保时代即将到来?
杨宜勇告诉记者，我国正在积极建立“城乡一体、标准有别、协调发展”的城乡低保制度。城市低保目前已经基本实现了“应保尽保、动态管理”。去年12月召开的中央农村工作会议和今年的中央1号文件反映了中央建立农村低保制度的重大决策。党中央、国务院明确了在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。这无疑意味着全民低保时代的即将到来。
选择在2007年全面实施农村低保既是贯彻落实十六届六中全会有关决定的必然举措，也是因应各地低保制度建设进程的自然之举。从实际情况看，各地的低保制度建设已经在走向城乡一体了，中央政府在此时推动，发挥着“临门一脚”的作用，也意味着引领低保制度的规范化。
一是中国已经发展到了工业反哺农业、城市支持农村的重要历史阶段。农村低保无疑是其中的问题之一。二是这两年财政收入大幅度增长，彻底解决农村低保问题具备了条件。三是2007年要迎接十七大胜利召开，实现全民低保是中央在贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会进程中所推动的一件大事、一件实事、一件好事，标志着以人为本进入了一个新阶段。
中西部农村是实施的重点
实现全民低保，重点是全面建立农村低保制度，难点是建立稳定的资金筹措渠道，着力点是加大中央政府的支持力度。中西部地区是未来农村低保制度建设的主战场。事实上，中西部地区所有县(市、区)已全部建立了农村特困户救助制度。只要把上述地区现行的农村特困户救助制度平稳过渡为农村低保制度，我国全民低保的目标就基本实现了。
洪大用建议，从工作依据上看，重点应该是提升全民低保制度的层次，使其更加完善，更加有约束力。一方面，1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》已经有些不适应新形势、新情况，不能应对新问题；另一方面，我们现在还没有全国统一的、层次较高的农村居民最低生活保障制度规定，各地大多是依据地方或部门的行政文件开展工作。进一步的工作重点应该是结合城市低保条例的修订，制定针对城乡居民的低保法规，在条件成熟时，出台社会救助法。
在农村全面建立最低生活保障制度，关键在于农村发展的理念，而不在于资金的筹措。当然，对低保资金筹措也要科学地设计，出路在于公共财政建设。原则上农村低保资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措。2007年全面实现农村低保，年增加的财政支出在100亿元左右。在许多欠发达地区，地方财政困难，乡村集体经济实力薄弱，建设农村低保需要加大中央财政转移支付的力度。2006年我国财政收入达3.9万亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。 其中，低保对象的医疗问题是必须重点解决的问题。现在用医疗救助资金帮低保对象参保，看来不是一个有效的办法。因为新型农村合作医疗采取的是“先看病、后报销”的模式，低保对象没有钱看病，也就谈不上报销，参保的医疗救助经费在很大程度上都“作了贡献”了。现在中央和地方政府给农民的投入已经达到每人每年40元，农民自己投入的部分只有10元，仅占1／5。而且低保对象占整个农村人口的比例很小，只有1.6％－3.0％。所以，完全可以让低保对象免交这10元钱。这样，医疗救助的资金就可以用于先帮低保对象垫付医疗费，在合作医疗基金中报销一部分，看完病后再帮他们支付一部分自付部分。只有这样，才能使低保对象真正能够看上病。如果非要低保对象出这10元，建议由中央政府或地方政府代为交付，或两者分担。每人每年10元，不过两三亿元，区区小数，何足挂齿，但却解决了全国农村贫困人口的就医问题。
相关机制仍需完善
如何确保进入低保的是真正需要保障的人?
洪大用认为做到这一点，可以综合运用以下办法：一是制定适宜的保障标准，不让保障标准弱化自立动机，不让保障标准对一般人群形成吸引力，应努力使保障标准只针对那些确实有需要的人；二是完善具体的制度设计，使用专业的工作人员，加强低保申请人的资格审核，压缩各种骗保行为得逞的空间；三是附加必要、合理的约束条件，增加投机者的投机成本；四是加大对各种骗保行为的惩处力度；五是在全社会倡导自主自立，反对投机依赖。
但是，确定农村低保标准和核实家庭收入又要比在城市复杂得多，事实上根本无法做到“准确”二字。农民的家庭收入和消费不像城市居民大多为现金收入，而是实物居多，一项一项计算起来的确很复杂。何况还有各种不可测的变量。所以唐钧通过对基层实践的调查后认为，民主评议在确定低保对象时起的作用更大，特别是在农村。民主评议，民间俚语称“拔大个”、“掉底”。让大家从“抬头不见低头见”的乡里乡亲中，找出那些生活最困难的家庭，这是很容易做到的事。民主评议方法的核心标准其实只有一条：“让你得了，大家都没有意见。”反过来，想申请低保待遇的村民，可以自己与村里最困难的家庭比条件，一比之下，如果感到还有差距，一般都会自动放弃。因此，这种方法简便易行，充分利用了农村“熟人社会”和村民“地方性知识”的优势，通常其结果也更为准确和有效。民主评议的方法是有其理论根据的。从理论上说，贫困，不仅是一种客观上的社会现象，同时也是一种主观上的社会共识。如果在一个社会中，大家都认为某种生活方式是“贫困”，那就是贫困。所以，以社会共识来筛选低保对象，在农村不失为一种可行的和可操作的好办法。
在实际工作中，各地制定保障标准的做法并不完全一样。有的地方在制定保障标准时，更多地考虑了科学程序，考虑到实际生活需要；有的地区则在制定保障标准时，以收定支，更多的是出于主观判断，并考虑到政府的财政状况。另外，虽然一些地区推行了“分类施保”，针对不同类型、不同需求的家庭成员设定不同的保障标准，但这种做法并未普及，从而导致一些地区低保制度实施过程中的不公平和低效率。从整体上看，我国目前的低保标准有高有低，大体上与各地区的经济发展水平一致。有些地区的低保标准确实偏低，难以满足低保对象的实际需要。今后应逐步规范化，采用更为科学、更为简便的程序来制定农村低保标准。
由于生活成本的动态变化，低保标准自然也应动态调整。两个指标是调整低保标准时的重要参照指标：一是居民平均收入的变化；二是物价上涨指数。当然，针对特定家庭而言，也可以根据家庭类型与需求的变化，在其保障期内适当调整保障标准。
因此，动态管理对低保来说非常重要，但怎样促使人员进入、退出机制更加科学、完善?
洪大用说：“除非特定人群有着长期需要(比如说没有劳动能力者)，相当多的人对于保障的需要应该是有期限的。低保制度决不是“长期供养”制度。今后应当进一步加强对低保对象的定期走访和动态监管，并通过必要的、合理的制度设计，促进低保对象通过就业谋求自立。对于一些特定的情况，还有必要研究制定适当的保障年限。”