党的十八大报告提出了完善基层民主制度的重大任务。基层群众自治制度是基层民主制度的重要内容，是我国的一项基本政治制度，完善基层民主制度是社会主义民主政治的基础性工程。认真贯彻落实党的十八大精神，用法治思维探析正在河北省农村推广的基层党组织、群众性自治组织、经济合作组织、综治维稳组织全覆盖（简称“四个覆盖”），对于健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，创新农村社会管理，加快发展现代农业，有着十分重要的意义。
　　2010年5月，河北省肃宁县开始全面推行“四个覆盖”，并在实践中不断巩固、完善、拓展和提升，成为提高农村组织化程度，加强农村社会管理的典型模式，得到中央和省委领导的充分肯定。按照省委、省政府统一部署，自2012年8月开始，在各市扩大试点基础上，到当年年底全省三分之一的村实行了“四个覆盖”，今年年底将在所有村全面推开。
　　探索推行“四个覆盖”，是把依法治国基本方略落实到基层的有益探索，是创新农村组织体制机制及工作方法的大胆尝试。这一做法，对于解决目前农村普遍存在的党组织作用得不到充分发挥、农民权利得不到切实保障、群众致富找不到桥梁、农村治安得不到有效管理等问题，有着十分重要的示范作用和借鉴意义。我们要牢固树立依法治国的核心是依宪治国的理念，从执政为民、巩固党的执政根基的高度，以着力提高农村社会组织化程度为目标，以推广“四个覆盖”为抓手，攻坚克难，强力推进，切实把村党组织领导的村民自治制度全面建立健全起来，保障村民自治机制正常运行起来，支持其各方面应有作用真正发挥出来。
　　“四个覆盖”的主要内容，是以基层党组织为核心，以村民代表会议为平台，以农村经合组织和综治维稳组织为骨架，以服务群众和协调整合各方利益为职能，打造覆盖整个农村和广大农民的管理服务网络，切实把农民组织起来，让农民当家做主，让农民成为农村发展与稳定的主体力量。实践证明，“四个覆盖”是新形势下实现村民自治法治化、整体化、规范化的有效载体，是建设社会主义新农村、全面建成小康社会战略目标的迫切需要。
　　“四个覆盖”的核心内涵是党在广大农村的领导更有力、更坚强，基本要求是村民自治、民主管理更有效、更具体，关键所在是广大农民的积极性更高涨、生活更富裕，综合效应是广大农村更稳定、更和谐，生命力是统筹农村发展稳定更系统、更有力。通过“四个覆盖”，弥补制度缺陷，提升管理水平，把分散的农民重新组织起来，形成比较完整的农村社会管理服务体系，凝聚起推进农村经济社会发展的合力，是切实保障村民自治的实在体现。因此，我们要积极顺应农村新形势、新情况，以大力推广“四个覆盖”为契机，善于运用法治思维法治方式，提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制，为加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力提供支撑和保障。
　　面对农村错综复杂的矛盾和深层次问题，如何把握改革的方向？以怎样的思维和方式去推进和深化改革？被法学界称为“创新农村治理的肃宁模式”，为我们展示了一个现实方向，提供了一个极好的范例。通过工作实践，有以下启示与思考：
　　一是“四个覆盖”的创建，为全面落实村民自治，加强和创新农村社会管理提供了有力抓手。由于农村问题的复杂性、长期性、多变性和反复性等特点，加之工作摆布上的各自为政，一些地方出现重“两委”换届选举，轻村民自治全面落实现象，甚至以很多的精力用于被动应付疏导信访问题上，导致农村工作难以有效开展。如有的基层干部叹息“过去是无‘法’有办法，现在是有‘法’无办法”，认为“硬的”不敢用，“软的”不管用，对农村、农民工作“怎么抓、抓什么”存在畏难情绪。法治是规则之治。法治与人治的根本区别，在于“法”是否真正在“人”与“治”中间起到了稳定与权威的规则作用。通过推广“四个覆盖”，充分发挥农村党组织组织群众的核心职能和党员服务群众的先锋作用，领着农民搞自治，推着农民唱主角，让农民在当家做主中学会民主，在经济合作中实现共富，在社会参与中共享和谐。这一做法，为农村依法治理寻求了有效载体，为转变政府职能、建设法治政府、服务政府提供了良好契机，也为基层干部运用法治方式开展经常性工作提供了有力抓手。
　　二是推广“四个覆盖”，促进村民自治依法有序有效进行，必须整合力量，齐抓共管。法治是治国理政的基本方式，既是小康社会的重要组成部分，也是全面建成小康社会的根本保障。法律的规范、引导和保障作用，决定了其必然明确实施主管机关。但农村工作是一个系统工程，面对错综复杂、不断变化的情况，仅靠一部法律或一个执法主体，显然是难以奏效的。“四个覆盖”是相辅相成的有机整体，涵盖了农村政治、经济、文化、社会和党的建设诸多领域，既有效解决了“由谁领导，由谁组织”的重大问题，也使党的领导更加有力、更加坚强；“四个覆盖”用群众的办法、民主的机制，吸引农村方方面面的力量参与其中，把农民发展自身利益的愿望变成自觉行动，实现了真正意义上的群众自治，为农村发展提供了持久的动力；“四个覆盖”用合作的理念统一思想，用共同的追求凝聚民心，用服务的方式联系群众，最大限度地把分散的农民重新组织起来，形成覆盖面广、互通共融的农村社会管理新体系。法治思维是一种观念，观念的改变必然是一场思想的革命。因此，推进村民自治依法、全面、有序、有效进行，必须列入各级尤其是县、乡级党委，人大、政府重要议事日程，打破机械、单一执法的观念束缚，打破各自为政的体制障碍，坚持统筹协调、齐抓共管、整体推进、互促共赢的工作方式，才能达到预期效果。
　　三是探索推行“四个覆盖”，必须坚持因地制宜、深化拓展，促进法治完善和制度健全。法律法规的生命力在于实施。“齐抓共管”并不意味减轻了法律法规实施主管机关的责任，而是提出了更高的要求。职责和任务，促使执法主体必须强化勇于担当和协同合作意识，善于站在全局的角度，创造性地开展指导、服务、检查和监督工作，实现加强管理和基层民主的有机结合。从推广“四个覆盖”的实践看，各地坚持学习借鉴不照搬，勇于开拓续新篇，取得了实在效果。如有的地方拓展延伸工作领域，努力实现农村文化组织和社会保障组织全覆盖，用健康向上的文娱活动占领农村文化阵地，着力提升农村民生保障的能力等。推广“四个覆盖”的实践，实际也是检验法律法规缺陷和制度不足的有利时机。因此，要善于总结反思，为开展相关立法评估工作奠定基础，提出有分量的建议，促进法律法规的修改完善，强化法治的刚性，保持规则之治的普适性、稳定性和权威性。从村民自治“三议一行一监督”的模式中，我们欣喜地看到“当代中国最直接、最广泛的民主实践”的坚实步伐，对中国特色社会主义民主制度的形成与完善，已经产生不可低估的影响。实践证明，基层民主越发展，较高层次的民主政治就越有强大的物质力量和深厚的群众基础。正如有关专家所言，把分散的农民重新组织起来，是一场发自农村灵魂深处的变革，不仅对农村治理具有普遍意义，而且事关广大农村命运前途，代表着中国农村改革未来的方向。
　　作者：河北省人大常委会内务司法工作委员会副主任
　　（责编/张立新）