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〔摘要〕城市社区事务的治理是政党、行政、居民和物权等几方面现实因素综合作用的过程，其反映核心要素的权力结构能有效提升社区治理绩效。在合作型社区权力结构中，社区居民处于中心地位，社区党组织处于领导核心地位，社区居委会承担着实现居民自治的核心功能，社区业主组织承担着实现物权法治的重要任务。重塑合作型社区权力结构，要补齐社区业主和物业服务组织要素，根据共同体治理的要求定位党组织的角色地位，按照去行政化的方向调整居委会和服务站的关系，通过组织间交叉任职实现党组织、居委会和业主组织的互动合作。
〔关键词〕城市社区事务，合作型权力结构，社区居民，社区党组织，社区居委会，社区业主组织
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）04-0071-07
改革开放以来我国治理变革实践表明，城市社区治理的大趋势是走向自主治理，国家社会关系的调整、住房制度改革和物权制度的确立为其奠定了良好的基础。党的十八大以来，中央更加突出强调全面加强党的领导，北京、上海、广州和深圳等城市进行的新一轮街道管理体制改革和新出台的物业管理方面的法规都突出强调了党建引领的重要性。城市社区事务的制度环境发生了新变化，原有的城市社区的权力结构已经不能适应新形势发展的要求。面对新形势下城市社区事务治理，如何重塑城市社区的权力结构？对这个问题进行深入思考，有助于我们更加有效地推进城市社区治理，因为社区权力秩序是社区治理问题的核心所在。
关于社区权力结构的研究普遍关注的核心问题是哪些力量在社区中拥有权力及其大小，拥有权力的各方彼此之间形成了什么样的关系结构，研究成果多数停留在对社区权力现象的描述，没有分析社区事务和权力结构之间的关系。从理想的角度来看，应该从社区事务治理的角度思考对社区权力结构的重塑。只有深入理解各种权力面临的治理任务，才能形成符合各方利益诉求的权力关系和治理模式，避免在不同的模式之间来回摇摆，从而为走上可持续的社区治理之路奠定稳固的权力基础。本文将重点研究社区中的居民委员会（下文简称社区居委会）、业主组织和党组织等主体面临的社区事务，在分析社区治理任务的基础上，划定三种权力的边界，重塑社区三权合作治理新模式。
一、社区事务治理对权力结构的诉求
城市社区的属性和构成要素为社区事务治理和权力结构的重塑提供了根本性依据。城市社区意味着一定的地域空间、一定数量的居住人口和一定数量的建筑物，当然还包含某种精神文化共同体。在整个社会系统中，除了生产和消费单位之外，城市空间最终要落实在一个个社区里，所有的城市人口都毫无例外地长期居住在社区中。地域空间和人口既是政党统治的基本构成要素，也是政府行政的基本作用对象，因而政党和政府最终都不得不将权力的触角伸入城市社区之中。但与此同时，单位制解体之后，经济上自立的人员所组成的同质居民已经成为了城市社区人口的主体，他们生活上的自理能力逐步形成和提高，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求 〔1〕。直接生活在社区之中并能对满足社区成员需求负责任的社区居民自治组织可以最及时、准确地反映和表达社会需求，是有效率的社区治理的首要选择 〔2〕。作为社区构成要素之一的建筑物产权性质的变化、商品房小区的出现、作为商品房小区产权所有人的“业主”及其组织业主委员会（下文简称业委会）的诞生等社区产权结构和利益关系的变化，直接催生了业主对物权法治的要求，这些因素导致了中国特色社区事务的生成。
（一）社区事务治理的生成逻辑
从我国基层治理的实践观察，我们知道城市社区事务的治理是由政党、行政、居民和物权等几个方面的现实因素综合作用的过程。具体来说，各主体所起的作用主要为：
1.作为社会整合重要抓手的社区党建使得党建引领日益成为社区事务中日益凸显的重要内容。随着单位制的解体，尤其是城市社区业主力量的兴起，党统揽社区的局面被打破了。面对这一挑战，在党和政府的政策文件中，社区成为党应对社会整合危机的普遍场域，社区党建成为了进行社会整合的重要抓手。党的十九大将党领导基层治理写入了党章。2019年，中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。当前，在党建引领社区治理的研究中，人们或者是紧跟文件进行解读，或者是紧跟实践总结经验，都没有将党建引領的社区治理建立在对社区事务清晰分类的基础之上，因而可能会出现“就党建谈党建，为党建而党建”的问题。我们要把党建作为社区事务的一个有机构成部分，从社区事务治理整体需求的角度出发，重新塑造社区的权力结构。
2.空间、人口和居民需求的交叠共存，导致基层政府的部分行政性事务也变成了社区治理的部分任务。社区空间和人口构成了政府行政的基本作用对象，居民事实上存在对政府服务事项的需求，社区组织化在管理效率方面具有比较优势，这三个方面的原因导致社区事务和行政性事务的交织共存。具体来说：其一，无论愿意承认与否，我国政府行政的作用对象和空间普遍地存在于社区之中。因此，许多政府行政管理活动或公共服务供给都要瞄准社区中的居民。其二，社区居民事实上存在一些办理公共服务事项的需求，这也是社区成为政府提供公共服务和实施社会管理基本单元的客观条件。例如，山东省诸城市专门出台的《关于社区为民服务事项的清单（试行）》表明，社区可以安排4大类共59个小项服务项目，涉及文化体育、社区教育、计划生育、就业帮扶、社会福利、社会救助等方面内容 〔3〕。其三，从管理效率的角度讲，社区是城市最基本的组织化单元，对于政府行政管理而言，“抓社区”天然地具有降低组织成本和交易成本的优势，也具有行政效率方面的优势。
3.作为理想价值和基本制度框架的“自治”，应当是社区事务治理的灵魂和底色。1989年根据宪法制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出扩大民主、居民自治的原则，在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。2007年党的十七大报告则首次将“基层群众自治制度”与“人民代表大会制度”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”“民族区域自治制度”并称为中国特色的政治制度。报告还指出，“基层群众自治制度”源于“国家一切权力属于人民”，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业”。〔4〕 至于第四类即社区居民或业主参与社区外部的自治类事务（D），是非政府组织开展的自治性社会事务，与社区治理关系不大，此处不予分析。
（二）合作型社区权力结构的主要内容
在以党建引领为指导重塑社区权力结构的过程中，首先要明确的是“党建引领社区去做什么”。虽然社区党委主要负责社区党建工作，但党建工作中非常重要的一项内容是加强社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导。这就要求在社区治理中处理好政治权力、行政权力、自治权力和财产权力四个方面的关系。从党的十八大以来中央对基层治理新要求——社区减负、居民自治以及由《物权法》和《民法典》等法规构造的基层治理制度框架来看，党建引领社区治理的大方向应当是推动社区自治，要用党建引领社区治理重点推动社区去行政化、推动居民自治和实现物权法治。2017年，作为历史上首次由中央发布的社区治理方面的文件《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确说明制定该文件的目的是“为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，而且强调，“充分发挥基层党组织领导核心作用……依法组织居民开展自治，及时帮助解决基层群众自治中存在的困难和问题”。〔9〕所以说，任何时候都不能偏离社区自治这个大方向。基于如上考虑，我们重塑了党建引领的社区权力结构，具体如图1所示。
1.社区居民在社区权力结构中处于中心地位。社区居民是城市社区居住人员最具有通约性的身份，也是社区中一切权力的根源。社区内部所有治理组织都产生于居民，为居民服务，向居民负责。这是人民主权和“坚持以人民为中心” 原则在城市社区中的具体体现。社区居民选举产生社区居委会，社区党员选举产生社区党组织，社区业主选举产生业主组织，这三者构成了社区权力结构中的三个核心要素。三者虽然性质不同，但都致力于增强社区居民或业主的获得感和满意度。
2.社区党组织在社区权力结构中处于领导核心地位。社区党组织领导居委会，实现对自治性社区服务治理，服务社区居民，组织居委会开展自治活动，这是党的文件的要求。《中国共产党支部工作条例（试行）》规定：“社区党支部全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作。”社区党组织领导业主组织开展物权事项的治理活动，领导监督物业公司向社区居民或业主提供物业服务，领导社区服务站向社区居民提供基层公共服务。对于社区党组织领导居委会、业主组织、物业服务公司及社区服务站开展工作的具体方式，基层治理制度没有作出统一安排。有些地方在业主组织、物业服务公司及社区服务站中设立党支部，社区党组织通过对党支部的领导实现了对上述组织的领导。有些地方则是通过社区党组织、业主组织和社区服务站的人员交叉任职，实现了对上述组织的领导。我们认为，具体领导方式应该在实践中择优选择。
3.社区居委会在社区权力结构中承担着实现居民自治的核心功能。法律制度框架把城市社区界定为基层群众自治的领域，社区居委会的核心任务是围绕自治性社区事务开展社区自治活动。这就要求在社区减负的基础上，研究社區居委会开展自治的核心任务、社区自治组织形式及自治的实现路径。可以在试点的基础上梳理出自治性社区事务目录清单。结合目前一些社区探索的门栋自治、单元自治、楼门长、社区社会组织自治等形式，根据社区事务所涉利益群体的大小，系统设计有效实现居民自治的组织形式。居民自治的实现路径可以考虑综合运用社区微治理、居民议事厅和社区协商等多种方式。
4.社区业主组织在社区权力结构中承担着实现物权法治的重要任务。社区业主组织一方面要对社区物权事项进行决策，另一方面则要对物业服务公司的服务过程进行监督管理。业主组织的活动与社区居民或业主的利益关系最为密切，调动他们参与治理的程度也最高。业主组织的治理无效或者失败，给基层社会治理带来的潜在风险也最大。因此，业主组织的治理活动要接受社区党组织和社区居委会的指导和监督，接受广大居民或业主的监督。这也是落实《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》相关规定的具体体现，即“凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决” 〔9〕。
5.社区服务站承担着实现政务和“居务”良性互动的重要功能。社区虽然是自治的空间领域，但社区居民的确需要大量的社区公共服务。社区的围墙是社区自治的起点地带，但并不是政务服务和基层公共服务的终结点。社区服务站在提供基层公共服务过程中，要接受社区党组织的指导和监督，与社区居委会和业主组织之间进行合作互动，这样才能精准对接社区居民或业主的需求偏好。
三、重塑合作型社区权力结构的途径
重塑党建引领的合作型社区权力结构要求我们必须补齐社区权力结构中的组织要素，按照合作的关系重新梳理不同组织要素之间的权力关系。这两个方面的工作构成了重塑合作型社区权力结构的实现途径。
（一）补齐社区权力结构中的业主和物业服务组织要素
党建引领的社区合作型权力结构，要求党组织积极发挥对社区内部不同组织的引领作用，从而实现对不同身份社区成员的引领。因此，权力结构中组织要素的建立健全是重塑权力结构的前提条件。
1.补齐社区内部的业主组织。从社区内部构成要素的角度而言，业主组织是住房制度改革后适应社区物业管理现实要求应当成立的重要组织。然而，现实的问题是城市社区业委会的组建率很低。据住建部统计，全国各地小区业委会成立的比例大约为30%。包括北京、广州、深圳、杭州这些城市，都是在10～30%之间。其中，广州市成立小区业委会的比例是25% 〔10〕。如果社区中的业主组织是缺位的，那么党组织也就没有办法通过业主组织实现对社区业主工作的引领。因此，要构建党建引领的合作型社区权力结构，就要直面社区业主组织不全的难题，培育组建业主组织。从发展的角度来看，为了解决这一难题，新版《北京市物业管理条例》设计了两个方面的措施：一是降低业委会的成立门槛，将原来要求的专有部分建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3的要求，降低为已交付业主的专有部分达到建筑物总面积1/2以上。二是组建过渡性质的“物业管理委员会”来补位，并为物业管理委员会设定3年的期限，促使物业管理委员会孵化培育业委会。这种做法可以看作在制度上进行的有益创新性尝试。
〔关键词〕城市社区事务，合作型权力结构，社区居民，社区党组织，社区居委会，社区业主组织
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）04-0071-07
改革开放以来我国治理变革实践表明，城市社区治理的大趋势是走向自主治理，国家社会关系的调整、住房制度改革和物权制度的确立为其奠定了良好的基础。党的十八大以来，中央更加突出强调全面加强党的领导，北京、上海、广州和深圳等城市进行的新一轮街道管理体制改革和新出台的物业管理方面的法规都突出强调了党建引领的重要性。城市社区事务的制度环境发生了新变化，原有的城市社区的权力结构已经不能适应新形势发展的要求。面对新形势下城市社区事务治理，如何重塑城市社区的权力结构？对这个问题进行深入思考，有助于我们更加有效地推进城市社区治理，因为社区权力秩序是社区治理问题的核心所在。
关于社区权力结构的研究普遍关注的核心问题是哪些力量在社区中拥有权力及其大小，拥有权力的各方彼此之间形成了什么样的关系结构，研究成果多数停留在对社区权力现象的描述，没有分析社区事务和权力结构之间的关系。从理想的角度来看，应该从社区事务治理的角度思考对社区权力结构的重塑。只有深入理解各种权力面临的治理任务，才能形成符合各方利益诉求的权力关系和治理模式，避免在不同的模式之间来回摇摆，从而为走上可持续的社区治理之路奠定稳固的权力基础。本文将重点研究社区中的居民委员会（下文简称社区居委会）、业主组织和党组织等主体面临的社区事务，在分析社区治理任务的基础上，划定三种权力的边界，重塑社区三权合作治理新模式。
一、社区事务治理对权力结构的诉求
城市社区的属性和构成要素为社区事务治理和权力结构的重塑提供了根本性依据。城市社区意味着一定的地域空间、一定数量的居住人口和一定数量的建筑物，当然还包含某种精神文化共同体。在整个社会系统中，除了生产和消费单位之外，城市空间最终要落实在一个个社区里，所有的城市人口都毫无例外地长期居住在社区中。地域空间和人口既是政党统治的基本构成要素，也是政府行政的基本作用对象，因而政党和政府最终都不得不将权力的触角伸入城市社区之中。但与此同时，单位制解体之后，经济上自立的人员所组成的同质居民已经成为了城市社区人口的主体，他们生活上的自理能力逐步形成和提高，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求 〔1〕。直接生活在社区之中并能对满足社区成员需求负责任的社区居民自治组织可以最及时、准确地反映和表达社会需求，是有效率的社区治理的首要选择 〔2〕。作为社区构成要素之一的建筑物产权性质的变化、商品房小区的出现、作为商品房小区产权所有人的“业主”及其组织业主委员会（下文简称业委会）的诞生等社区产权结构和利益关系的变化，直接催生了业主对物权法治的要求，这些因素导致了中国特色社区事务的生成。
（一）社区事务治理的生成逻辑
从我国基层治理的实践观察，我们知道城市社区事务的治理是由政党、行政、居民和物权等几个方面的现实因素综合作用的过程。具体来说，各主体所起的作用主要为：
1.作为社会整合重要抓手的社区党建使得党建引领日益成为社区事务中日益凸显的重要内容。随着单位制的解体，尤其是城市社区业主力量的兴起，党统揽社区的局面被打破了。面对这一挑战，在党和政府的政策文件中，社区成为党应对社会整合危机的普遍场域，社区党建成为了进行社会整合的重要抓手。党的十九大将党领导基层治理写入了党章。2019年，中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。当前，在党建引领社区治理的研究中，人们或者是紧跟文件进行解读，或者是紧跟实践总结经验，都没有将党建引領的社区治理建立在对社区事务清晰分类的基础之上，因而可能会出现“就党建谈党建，为党建而党建”的问题。我们要把党建作为社区事务的一个有机构成部分，从社区事务治理整体需求的角度出发，重新塑造社区的权力结构。
2.空间、人口和居民需求的交叠共存，导致基层政府的部分行政性事务也变成了社区治理的部分任务。社区空间和人口构成了政府行政的基本作用对象，居民事实上存在对政府服务事项的需求，社区组织化在管理效率方面具有比较优势，这三个方面的原因导致社区事务和行政性事务的交织共存。具体来说：其一，无论愿意承认与否，我国政府行政的作用对象和空间普遍地存在于社区之中。因此，许多政府行政管理活动或公共服务供给都要瞄准社区中的居民。其二，社区居民事实上存在一些办理公共服务事项的需求，这也是社区成为政府提供公共服务和实施社会管理基本单元的客观条件。例如，山东省诸城市专门出台的《关于社区为民服务事项的清单（试行）》表明，社区可以安排4大类共59个小项服务项目，涉及文化体育、社区教育、计划生育、就业帮扶、社会福利、社会救助等方面内容 〔3〕。其三，从管理效率的角度讲，社区是城市最基本的组织化单元，对于政府行政管理而言，“抓社区”天然地具有降低组织成本和交易成本的优势，也具有行政效率方面的优势。
3.作为理想价值和基本制度框架的“自治”，应当是社区事务治理的灵魂和底色。1989年根据宪法制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出扩大民主、居民自治的原则，在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。2007年党的十七大报告则首次将“基层群众自治制度”与“人民代表大会制度”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”“民族区域自治制度”并称为中国特色的政治制度。报告还指出，“基层群众自治制度”源于“国家一切权力属于人民”，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业”。〔4〕 至于第四类即社区居民或业主参与社区外部的自治类事务（D），是非政府组织开展的自治性社会事务，与社区治理关系不大，此处不予分析。
（二）合作型社区权力结构的主要内容
在以党建引领为指导重塑社区权力结构的过程中，首先要明确的是“党建引领社区去做什么”。虽然社区党委主要负责社区党建工作，但党建工作中非常重要的一项内容是加强社区党组织对社区各类组织和各项工作的领导。这就要求在社区治理中处理好政治权力、行政权力、自治权力和财产权力四个方面的关系。从党的十八大以来中央对基层治理新要求——社区减负、居民自治以及由《物权法》和《民法典》等法规构造的基层治理制度框架来看，党建引领社区治理的大方向应当是推动社区自治，要用党建引领社区治理重点推动社区去行政化、推动居民自治和实现物权法治。2017年，作为历史上首次由中央发布的社区治理方面的文件《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确说明制定该文件的目的是“为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，而且强调，“充分发挥基层党组织领导核心作用……依法组织居民开展自治，及时帮助解决基层群众自治中存在的困难和问题”。〔9〕所以说，任何时候都不能偏离社区自治这个大方向。基于如上考虑，我们重塑了党建引领的社区权力结构，具体如图1所示。
1.社区居民在社区权力结构中处于中心地位。社区居民是城市社区居住人员最具有通约性的身份，也是社区中一切权力的根源。社区内部所有治理组织都产生于居民，为居民服务，向居民负责。这是人民主权和“坚持以人民为中心” 原则在城市社区中的具体体现。社区居民选举产生社区居委会，社区党员选举产生社区党组织，社区业主选举产生业主组织，这三者构成了社区权力结构中的三个核心要素。三者虽然性质不同，但都致力于增强社区居民或业主的获得感和满意度。
2.社区党组织在社区权力结构中处于领导核心地位。社区党组织领导居委会，实现对自治性社区服务治理，服务社区居民，组织居委会开展自治活动，这是党的文件的要求。《中国共产党支部工作条例（试行）》规定：“社区党支部全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作。”社区党组织领导业主组织开展物权事项的治理活动，领导监督物业公司向社区居民或业主提供物业服务，领导社区服务站向社区居民提供基层公共服务。对于社区党组织领导居委会、业主组织、物业服务公司及社区服务站开展工作的具体方式，基层治理制度没有作出统一安排。有些地方在业主组织、物业服务公司及社区服务站中设立党支部，社区党组织通过对党支部的领导实现了对上述组织的领导。有些地方则是通过社区党组织、业主组织和社区服务站的人员交叉任职，实现了对上述组织的领导。我们认为，具体领导方式应该在实践中择优选择。
3.社区居委会在社区权力结构中承担着实现居民自治的核心功能。法律制度框架把城市社区界定为基层群众自治的领域，社区居委会的核心任务是围绕自治性社区事务开展社区自治活动。这就要求在社区减负的基础上，研究社區居委会开展自治的核心任务、社区自治组织形式及自治的实现路径。可以在试点的基础上梳理出自治性社区事务目录清单。结合目前一些社区探索的门栋自治、单元自治、楼门长、社区社会组织自治等形式，根据社区事务所涉利益群体的大小，系统设计有效实现居民自治的组织形式。居民自治的实现路径可以考虑综合运用社区微治理、居民议事厅和社区协商等多种方式。
4.社区业主组织在社区权力结构中承担着实现物权法治的重要任务。社区业主组织一方面要对社区物权事项进行决策，另一方面则要对物业服务公司的服务过程进行监督管理。业主组织的活动与社区居民或业主的利益关系最为密切，调动他们参与治理的程度也最高。业主组织的治理无效或者失败，给基层社会治理带来的潜在风险也最大。因此，业主组织的治理活动要接受社区党组织和社区居委会的指导和监督，接受广大居民或业主的监督。这也是落实《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》相关规定的具体体现，即“凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决” 〔9〕。
5.社区服务站承担着实现政务和“居务”良性互动的重要功能。社区虽然是自治的空间领域，但社区居民的确需要大量的社区公共服务。社区的围墙是社区自治的起点地带，但并不是政务服务和基层公共服务的终结点。社区服务站在提供基层公共服务过程中，要接受社区党组织的指导和监督，与社区居委会和业主组织之间进行合作互动，这样才能精准对接社区居民或业主的需求偏好。
三、重塑合作型社区权力结构的途径
重塑党建引领的合作型社区权力结构要求我们必须补齐社区权力结构中的组织要素，按照合作的关系重新梳理不同组织要素之间的权力关系。这两个方面的工作构成了重塑合作型社区权力结构的实现途径。
（一）补齐社区权力结构中的业主和物业服务组织要素
党建引领的社区合作型权力结构，要求党组织积极发挥对社区内部不同组织的引领作用，从而实现对不同身份社区成员的引领。因此，权力结构中组织要素的建立健全是重塑权力结构的前提条件。
1.补齐社区内部的业主组织。从社区内部构成要素的角度而言，业主组织是住房制度改革后适应社区物业管理现实要求应当成立的重要组织。然而，现实的问题是城市社区业委会的组建率很低。据住建部统计，全国各地小区业委会成立的比例大约为30%。包括北京、广州、深圳、杭州这些城市，都是在10～30%之间。其中，广州市成立小区业委会的比例是25% 〔10〕。如果社区中的业主组织是缺位的，那么党组织也就没有办法通过业主组织实现对社区业主工作的引领。因此，要构建党建引领的合作型社区权力结构，就要直面社区业主组织不全的难题，培育组建业主组织。从发展的角度来看，为了解决这一难题，新版《北京市物业管理条例》设计了两个方面的措施：一是降低业委会的成立门槛，将原来要求的专有部分建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3的要求，降低为已交付业主的专有部分达到建筑物总面积1/2以上。二是组建过渡性质的“物业管理委员会”来补位，并为物业管理委员会设定3年的期限，促使物业管理委员会孵化培育业委会。这种做法可以看作在制度上进行的有益创新性尝试。