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国家行政学院公共管理教研部教授、决策咨询部副主任、研究员。本文根据其在“2 01 3’智库筑基‘中国梦’：中国智库国际学术研讨会”上的发言整理而成。
偶得美国前总统乔治·沃克·布什（George W.Bush）的个人传记《抉择时刻》（Decision points）就断断续续读了下来。这本个人传记不是流水账式的，而是围绕若干重大事件展开叙述，主要包括竞选总统、组建内阁、干细胞问题、“9. II”事件、伊拉克战争、阿富汗问题、卡特琳娜飓风、中东问题、金融危机等。作者始终围绕着自己的决策过程叙述。布什说：“我并没有涉及每一个问题，我只是试图让读者了解那些送到我办公桌上的最重要的一些事情。我希望我已经表达明确了：我认为我的一些决策是正确的，有一些是错误的。”（第442页）一个月中间，边读书边思考，努力把作者的一些经验与自己的学术理解串起来思考，在理论和实践上对决策咨询进行一些梳理。
2008年初夏，我由国家发展改革委宏观经济研究院调入国家行政学院，屈指三年有余。宏观经济研究院存宏观经济研究上是当代中国不可或缺的重要智库，在国际上也很有影响。在这个国家综合部门属下的智库工作了12年，最大收获是学会了用统筹的眼光看问题，用综合的方法思考问题。到国家行政学院不久，学院组建决策咨询部，在教学岗位工作了8个月后，我又进入了一个新建智库，一晃又是三年。三年中，自己既做决策咨洵，也从事对决策咨询项目的管理。出于学者的职业习惯，我一直试图在阅读各种各样决策咨询文献的同时将这十几年来从事决策咨询经历的一些心得写下来。阅读《抉择时刻》给了我这样一个机会。
面对着越来越复杂的决策环
当今世界格局不能说与布什的政策没有关系。“9. II”改变了布什的选择，境布什改变了美国的方向，美国改变了世界的格局。在传记中布什说，在没有发生“9·11”事件之前，他的理想是成为一名“文教总统”，他想通过一系列的政策和措施来改变美国的教育状况，我相信他说的这一点。2000年他竞选美国总统时，我正在匹茨堡人学。观看他和阿尔·戈尔（Al Core）的电视辩论，布什确实想把美国的教育改革的发展作为工作的重要议程之一。当选总统后，他努力推进这一工作。2011年9月11日早上，他正在一所小学带领孩子们阅读，了解教育发晨现状，白宫办公室主任告诉他发生了恐怖袭击。如果没有这场恐怖袭击，布什恐怕不会是现在的布什，世界也不会是现在的世界。布什自己说，恐怖主义袭击把他变成了“战争总统”。对目前的世界格局，围绕伊拉克战争、卡特琳娜飓风以及社会保障改革，人们对布什褒贬不一。他到底是一个什么样的总统，还是留给历史评说吧。
我们把问题放在决策问题卜。布什的父亲、老布什在给这位也当了总统的儿子的信中写道：“林肯之后的所有总统，都要面对一长串最难解决的问题。”（第210页）一般决策不易，作为全球大国的决策更难，因为它既需要考虑国内的各种因素，也需要考虑全球的各种因素。还要深深卷入决策者们的小国利益，甚至自身的利益。“9·11”事件后，布什面临着复杂的政治环境。从战争和博弈的复杂性到全球化过程中的复杂性，都对其决策提出了极高的需求，它要求有一批人从事各类问题的对策研究。以信息技术为中心的技术革命，正在加速重新构造社会的物质基础。各个国家的经济与几十年前传统的农业经济、独立的工业经济体系已经截然不同；各个国家的社会是网络社会，建立在网络基础上的是虚拟社会。虚拟社会具有明显的全球化特征；但是各个国家依然是主权围家。与20世纪30年代不同，现代主权国家必须处珲跨越国家的经济和社会事务，从本国利益出发做出决策。建立在全球经济基础上的各个主权国家的不同政策选择、利益博弈增加了全球经济和全球市场的复杂性。这是现时代的决策者们不能回避的难题。
决策就是要面对难题。《抉择时刻》中，布什说自己决心不给后人留下难题，为此必须自己去面对难题和解决面对的难题，其政策绩效不久就成为后人的难题。例如当年罗斯福通过了《社会保障法》，缓解了经济大萧条带来的失业和贫困等问题，现在却成为福利国家必须面对的财政压力。布什自己解释道：“在1935年这种制度是非常合理的，当时每40个在职员工承担1位退休者的生活费用。但是随着时问的推移，出生率下降，人口比例逐渐变化，生活成本则不断攀升。结果，到2005年的时候，社会保障体制要求每3个在职员工承担1位退休者的生活费用。 （第276页）这就是说，没有一位政治家可以建市一劳永逸的体制机制，只是他或她建市这种体制机制的效力长短而已。如果外部环境和本国环境变化巨大，到头来，决策产生的问题可能比其解决的问题更多。决策足一种很有趣的现象，它是人类应对环境变化本能的反应，后来的人总是质疑它产生的影响。随着时间和环境的变化，任何在最初看来几乎是十全十美的体制机制都会变得不合时宜。发展是政策决策的使命，只有通过发展使人民获得更多更好的福祉，改革是政策决策推动发展的前提，创新是政策决策实现改革目标的手段。这些都是值得学术界的深入研究。
在改革和创新中实现发展是决策的最佳境界。美国名垂青史的政治家无一不是给人类留下了宝贵的制度遗产的，而这些政治遗产是勇敢地而对现实，大胆地提出创新方案。“当我刚刚踏入政界的时候，就暗下决心：我要勇敢地面对问题，而不是将难题留给后人去处理。我崇拜那些在任期内大胆革故鼎新的总统。我仔细研究了西奥多·罗斯福的事迹，这位前辈主政白宫的时间跟我相差整整一个世纪。他创市了金融信托制度，建市了一支强大的美国海军，并且发起了自然资源保护运动。我也时常向罗纳德·里根取经，学习他如何将坚定的道德准则与乐观的态度结合，顶着任期内此起彼伏的尖锐批评，取得了减税、强军和压制苏联等一系列成就。”（第252页）政治家必须有所作为，这既是政治选择，也是政治承诺，更是基本素质。
布什入主白宫不久，资助干细胞研究成为他需要做出的决策之一。“许多人认为联邦政府有责任资助干细胞医疗研究，因为该项研究有可能帮助像前总统里根这样的患者。而另一些人称，这些研究将给人类胚胎带来毁灭性的影响，一日.对其进行支持，将会导致道德水平的倒退，导致社会的冷漠与对牛命的亵渎。两种观点针锋相对，而我则面临一个艰难的选择。”（第101页）如何在艰难之中做出选择？布什是沿着这样的决策脉络推进该项上作的：“我安排了一套决策流程。首先需要明确我的指导原则，并且听取各方专家的讨论，以便达成初步结论，并让博学之十做出试验。在订妥之后，我将向美国人民做出解释，最后我还会建市一套流程，保证政策的实施。”（第104页）存艰难的抉择过程中，决策者自己首先目标要明确，原则要坚定，这是决策的前提。人类认识永远是有其局限性的，这种局限性产生于这世界的复杂性。而且日常琐碎复杂的事务经常把人们引入对一些琐碎问题的认知和处理，忽视了大局、大势和大策。所以，决策中始终坚持既定目标和原则并不是件容易的事情。在坚持既定目标和原则的前提下，决策需要坚实的科学基础。政策专家和科学家在制定政策的过程中是不能互相替代的。一个世纪以来，这个问题一直困扰着知识界和政府部门。正如费孝通自己在20世纪30年代所言：“学问是有用的知识”，“研究在先，政策在后，研究者不能供给正确详尽的事实，是研究者的不能尽责。”①学术是有用的知识，它越贴近事实越有益于人类。问题在于学者如何选择贴近人类需求的问题开展学术，这触及学者的责任和对社会的认知。决策者是在弄清事实的基础上做出决策、制定政策的，如果一个政策到此为止，它只完成了一半，接下米是如何执行，顺利执行需要满足各种条件。 ① 费孝通：《费孝通文集》第一卷，群言出版社1999年版，第369页。
认识一个真实的世界越来越不容易。世界的发展越来越超出人们的想象和预测，尤其在经济、文化、社会和环境领域。正如恩格斯所说的，人类对于自然界的每一个胜利似乎真的在得到自然界的报复。以社会治理为例，传统农业社会的治理基本依靠家庭和社区就够了，后来随着城市化的发展，政府不得不介入社会事务，信息技术的出现和由信息技术导致的全球经济和全球社会又使一般意义上的主权国家束手无策。一方而是社会自身的发展由简单到复杂，另一方而是社会发展要求社会治理由单一到多元。在一个行为主体越来越多元化的社会中决策，前提是弄清事实，对策是提出各方能够接受的办法，这不仅仅是理念或价值取向问题，也是利益博弈与协调问题。
最好的决策是通过多方合作实现的
时代发展要求对决策的思想方法和研究方法进行思考，这是决策科学化的必要条件。科学研究可以从历史开始，也可以从理论开始，还可以从问题开始。从历史开始的研究往往适宜于构建理论体系，可以对现实问题做出解释和预测；从理论出发的研究既可以构建理论体系，也可以指导实地研究并形成新的理论，又可以对未来做出预测；从问题出发的研究可以通过理论解释形成新的理论框架，也可以通过理论、历史和实地研究形成解决问题的方案，提出解决问题的对策。从实地研究中获得的理论可以成为人们改造社会的工具。政治家可以提出问题，解释问题未必就是政治家全部能为的了，它需要专家的支持。这里所谓的专家不仅仅是指通常意义上的思想库，从布什的决策过程看，情报机构、周围的工作人员诸如国务卿科林·卢瑟·鲍威尔（Colin Luther Powell），国家安全顾问康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）、参议员和众议员、内阁成员、国际上的朋友，诸如时任英国首相的托尼·布莱尔（Tony Blair）等。专业智库只是决策咨询集团的组成部分之一。早国际上，有人将这些人员和群体视为“精英集团”，也有人将其叫作“利益集团”，看法各异。美国联邦政府决策是建立在权力高度地方化、分散的政治体制、松散的政党制度之上的。埃布尔森指出：“美国一些智库借助总统选举牢牢地进入政策制定过程。但这只是发生在少数智库身上的事情，而绝大多数智库是没有与政府建立这种密切关系的荣幸。”①
① 康德纳E埃尔布尔森：《智库能够发挥作用吗？》，上海社会科学出版社2010年版，第172页。
在决策中提出问题比解决问题更加重要。检验决策成果的根本标准主要看它们是否能够提出解决现实问题的办法，拿出解决问题的政策措施。现时代的发展不仅要有人思路，也要有具体的对策。在基小战略确定之后，具体的政策设计就显得尤为重要。不过，《抉择时刻》也使我们看到，好的政策设计的执行尤为关键，以我看来，布什对于社会保障体系的认识具有其深刻的历史感，其政策也符合现时代的实际，但是由于受到各派利益的制约，最终没有付诸实施。政治家在实现决策科学化的同时，一定要检讨自己所驾驭的组织及其体制机制是否能够把政策变成现实。决策需要科学，执行需要艺术。管理即是科学与艺术的统一。
科学研究就是去研究一个真实的世界，并告诉人们一个真实的世界。决策就是要在了解这个真实世界的基础上，告诉人们怎样去解决发展中面临的问题。中国学术中一直有一个传统，就是做研究要有理论框架，这是对的。有了理论框架，问题的研究才会深入下去，研究也就站在了前人的肩膀上。当然这种研究方式也有问题，因为理论毕竟是以往经验的总结和提炼，面对一些新的发展和事实，理论是难以做山解释的。这是一个悖论。现有理论可能能够解释得到结果，也可能解释不了。解释得了，我们叫做论证，解释不了可以形成新的假设，
并在基础上进一步形成新的解释。面对这个悖论，决不能作茧白缚，必须有所创新。人类不能回避理论创新问题。世界已经进入了一个在理论和实践方面都需要创新的阶段。布什在社会保障和公共卫生领域的思考和政策实践表明，日前我们使用的社会保障和公共卫生政策的理论前提都发生了根本变化，尤其是在发达国家，所以也就出现了发达国家在福利制度、社会保障和公共卫生领域的一系列改革。而对发达国家的改革，发展中国是模仿发达国家存一定历史阶段上的政策选择，还是借鉴发达国家的经验创新？这里面的深层假设是，历史发展，尤其经济社会发展有没有规律性？历史发展是不是按照线性路径行进？有没有不可逾越的阶段性？发展中国家一定要走过发达国家曾经走过的路程，到了一定的阶段再来改革和创新，还是可以另辟新径？譬如，中国当务之急是建市和完善社会保障制度，与发达国家现实相反，中国当前的主要问题是如何建立起能够覆盖全民的社会保障体系，使那些处于社会安全网之外的弱势群体、弱势地区不至于在经济社会风险发生之时束手无策，饱受痛苦。在这个过程中，中国可不可以选择既能够解决相当一部分人处在社会安全网之外问题，也能够避免未来不可持续发展的良策呢？这是当代中国学术研究和政策研究都不能回避的问题。
决策研究的综合性特征要求决策者和决策咨询研究机构能够对人类的各种认识统筹考虑，尽可能形成一个现实或未来的全景。事实上这几乎是不可能的。不管人们承认与否，现实的发展已经超出了现有学术研究的视野，人们暂时还没有找到一个更加合适的理论来引导我们走出发展的困境。从2007年年底开始的全球经济衰退打破了所有理论和学术上的不切合实际的幻想：自由不受干预的市场是有效的；如果市场犯了错误，它自身会迅速纠正。政府的作用越小越好，管制只会阻碍创新。社会部门只有企业化管理，才能提高效率，等等。回顾20世纪后期，中国也经历了产业化浪潮，试图通过产业化来解决所有的问题。在这样的认识背景卜，教育被产业化了、医疗卫生事业被产业化了，甚至还有人要把社会事业整个产业化，这些政策实施的解决导致人民群众最直接、最迫切、最现实的利益问题得不到解决，于是5年前在政策上就出现了基本公共服务均和基本医疗、社会救助等，拓展到了基础设施和环境保护。基小公共服务体系建设成为当前各级政府和有关部门热衷于可以体现政绩和改善民牛的活动，但是也需要注意到这个过程中的矫枉过正现象：一些本来是可以通过市场解决的问题也被基本公共服务化了。如果不及时反思，从现在起，再过10年，我们会不会发现政府背的太多了？在这个问题上的认识障碍很多，有对历史发展线性思维的依赖，也有追赶战略的惯性，还有对现实发展条件缺乏深刻分析。好的决策不是留给历史去回答政策效果，而是现存就能明了未来的发展影响。 不论是经济领域的还是社会领域的决策，都需要在市场、政府和社会之间找到平衡。在这个过程中，必须承认公共部门、非政府公共部门的作用。20i世纪30年代，甚至整个20世纪，发达国家应对危机的重要办法就是寻求和实现这种平衡。而对无产阶级革命的思想和风起云涌的工人运动，德国政府出台了养老保险法等；面对20世纪30年代的全球经济危机，罗斯福政权推动出台了人类历史上第一部社会保障法，等等。自那以后至今的历史过程中，经济社会什么时候存这些因素之间找到了平衡，就会稳定向前，否则，就会出现危机和动荡。20世纪下半叶，美国失去了这种平衡，并通过全球化来向全世界推行这种不平衡，最终导致了全球一道来为美国埋单。历史教训启示，要我们认真审视决策的短期和长期效果，最好的政策是能够把短期与长期效果统一起来。布什的思考对我们当前分析和解决问题有借鉴意义，在谈到教育经费投入，他说：“一项政策的成功与否，不是由它获得的资金罩决定的，而是由它所取得的效果决定的。”（第275页）这就进一步提出了问题，如何考核一项政策？进一步的问题是：考核什么？谁来考核？眼下中国在公共领域中，切蛋糕大有风卷残云之势，每个部门、每个领域都提出一个自己部门支出的GDP的比重要求，而对投入产出的具体有操作性考量办法考虑甚少。历史的经验值得借鉴。
长期以来的问题是，经济决策往往是经济领域专家们的事情。当然，公共管理领域以及社会领域专家对于经济问题的缺乏了解也阻碍了他们参与经济发展问题的决策。造成当前经济政策缺乏通盘考虑的原因实际上是非常复杂的，缺乏全盘考虑不是最可怕的，最可怕的是我们还没有意识到这个问题。各个学科、各个部门相互合作，共同解决面临复杂问题，是应对当今世界复杂局势的基本办法。
真正的决策共同体一定是一个密切合作的群体
在这里我没有使用“智库”这个概念，因为“智库”只是决策共同体的一部分，从布什的叙述中，我看到决策的制定需要多方面组成的决策共同体。
近年来，热衷预测中国未来的人越来越多。其实，20世纪末这种预测也不少。中国30多年的改革开放发展以及国际格局的重大变化，使得中国处在一个新的位置之上。一方面，中国经济的快速发展和其在国际经济社会领域的重要作
用，使得人们对中国刮目相看，大唱赞歌；另一方面，中国环境资源人口的巨大压力、经济发展方式的粗放性、地区城乡和群体之间的巨大社会差距，以及社会盾和问题凸现，使得一些人唱哀中国。
这些都不会影响中国正在走自己的道路。中国在走向强国富民的现代化道路上逐步知道了“中国的特色”，这个特色形成于中国同有的历史文化、政治、时代等特征，从而也就知道了“是什么”和“为什么”。半个多世纪以来，中国人民借鉴发达国家的经验，结合中国特色，走出了一条自己的道路。尽管如此，中国依然要学习和借鉴世界上其他国家和地区的经验，也要总结自己发展的经验，
还要不断创新。中国地区之间也可以互相借鉴。一个民族要始终走在时代的前列，探索永无止境，创新也永无止境。在经历国际金融危机冲击之后，整个世界格局发生了根本变化，历史处在新的十字路口，中国处在新的发展阶段上，创新已经摆在了中国决策共同体而前。
在这样一个发展的关键时期，决策共同体不仅要有国际视野，更要有历史视野。1929年发生的国际经济危机在经过短暂恢复之后，不到一年又陷入了低湖，反反复复。2009年年底和2010年年初，有人预料国际金融危机已经过去，经济复苏就在眼前。2013年以来，随着美国国债危机和欧洲债务危机，全球经济又进入变动不定之中。成熟的社会和成熟的政策不能没有历史感。决策只有建立在历史基础上，才会厚重。通过有伞局性的历史视野把握中国发展的历史阶段性特征，根据这样一个历史阶段性特征来制定政策，这一点在当前比任何历史时期都显得重要。中国决不能因为自己已经取得的经济成就而同步自封，中国的创新必须借鉴各国的经验与教训，必须吸收各国专家参与中国发展问题的研究中去。更大包容性是中国发展的重要选择。
中国幅员辽阔，各地发展不平衡，对于在一些地区是问题的问题，在另外一些地区可能已经不是问题，甚至有现成的答案。寻找解决问题的方略是复杂和艰难的。“描绘天堂比指明通往天堂的路容易得多，只描绘了天堂而没有考虑指明道路的人其实没有做出任何有益的事情。”①“是什么”和“为什么”是学术研究之要义，“怎么办”是智库研究工作的核心和重点。二者分野于此。不知道“是什么”和“为什么”是很难提出解决问题之道的，但知道了“是什么”和“为什
么”，也未必能够想出“怎么办”。“怎么办”涉及对政策的把握和理解，还需要对现代政策机制熟悉。智库可以自己去探索“是什么”和“为什么”，也可以通过学者们的学术研究直接获得答案。现代社会中，最好的方式是合作。真正的智库一定是一个密切合作的群体。
① （美）彼特·伯恩斯坦：《繁荣的代价》，中国人民大学出版社2010年版，第15页。
中围宏观决策的困难来白其地域的辽阔、复杂的地理环境和发展的不平衡。在谈到中国古代历史上的决策时，历史学家黄仁宇说：“由于缺乏所谓的技术精细化，中国的官僚政府通常表现得广度有余而深入不足，这一点给人留下的印象很深刻。”②他是在这样一个背景下说这番话的，中国的地理环境决定了中国传统的治理必须实行中央集权体制，而这种中央集权体制由于不能对基层实行精细化的管治，在基层就衍生山了伦理制度，也就是高层的完善集权体制和基层完善的伦理规范，也就造成了历史学家吴晗和社会学家费孝通所谓的以“皇权与绅权”为主线的社会治理结构。新的历史条件下，市场经济体制初步确立，与市场经济体制相适应的社会体制也在不断完善，从改革开放初期国有企业和集体企业占绝对比例，到目前的非公经济占国民经济的半壁江山和就业人数达到75%，从改革开放初期的数万家社会组织，到目前拥有数百万家社会组织，表明中国传统的经济结构和社会结构都发生了根本性变化。这都是决策必须考虑的因素。正如我们已经谈到的，中国太大，发展极其不平衡，存一些地方是问题的问题，在另外一些地方却不是问题，或者说已经解决了，也有经验。别的地区可以借鉴，学者可以总结，提炼出理论和政策，供别的地区学习和参考，也可以提升为新的理沦，即有中国特色的理论。 ② 黄仁宇：《现代中国的历程》，中华书局2011年版，第8页。
任何时候都不要忽视国际经验的启迪意义。针对中国面临的问题，看看国际上主要国家在这方面如何做的是会有启发的。国际经验可以提供分析问题的视角和思考问题的思路。一些国家和地区的历史、文化、经济各有自己的特点。在对它们的情况有了基本了解之后，对我国现阶段的一些问题的思路也就比较开阔了。当然，研究和借鉴国际经验一定不要离开被研究国家与中国的历史发展阶段，即便是考虑了历史发展阶段，也还要考虑为什么这些国家在这样一个历史阶段采取了这样的措施和政策。很多研究离开了历史的阶段性进行比较，得出的结论往往会混淆视听。另外，经验告诉我们，一定要研究发达国家的经验和教训。即便是发达国家也不都是成功的经验，也有失败的教训，也有不成功的范例。要摆脱那种“凡是外围的都是先进或好的”理念。同样，因为国际金融危机全盘否定国际经验也不是科学的态度。创新的任务已经摆在了中国人面前，这是一项更具有挑战性的工作。
中国正站在新的历吏起点上探索一些全局性根本性问题，这些问题是她自身发展绕不过去的，也是国际发展中需要解决的，诸如金融体制、税收结构、收入分配，等等。中国一旦走在世界前列，领跑世界，就必须提高对失败的容忍度，在这点上，需要解放思想。新时期的思想解放就是要从传统的简单模仿思维路径中走出来，去学习驾驭新形势。
发展是沿着多个路径进行的，有的是在理论创新基础上，把理论应用于实践，取得突破。有的是通过实践自身的创新。中国当前这个阶段所遇到的问题，许多是前沿性的，没有理论和经验可循，实务者自己在摸索，研究者要跟进，否则就会落伍。中国的市场经济体制是在各地实践基础上逐步成熟的。眼下各地正在进行的社会性试验，诸如社区建设、社会建设等方面的实践探索，可能预示着中国社会体制改革会在经历一段时间的摸索之后，会有一个巨大的突破，就像市场
经济体制改革一样。
最后还是想说说智库问题。尽管人们对于智库的作用还心存疑虑，中国还是需要发展自己的决策咨询机构——智库。在国际上，智库（think tank）又叫作政策研究机构，它主持、倡导一些领域的研究，包括社会政策、政治战略、经济、科学或技术问题，产业和商业政策，或军事咨询。在加拿大和美国，许多智库属于非营利组织，有免税地位。也有一些智库由政府、组织或企业资助，它们从咨询或项目研究中获得收入。不同的社会中，智库的功能是不一样的，并随着现代
社会的发展而发展变化。截止到2009年，世界上有5465家智库，其中1777家在美国，355家在华盛顿。全球化导致智库跨越国界，在世界各地布点并开展研究。
就我国而言，有这么几类智库。按公务员法来管的智库，参照公务员法来管的智库，全额拨款的事业单位智库，自收自支的事业单位。这些规则完全不一样，因为市场不是统一的，官方智库里还分成很多类，有公务员，参公的，有事业的，有参照事业的。民间的有在工商部门注册的，还有在民政部门注册的，在民政部门注册还有按NGO注册的，还有按社团注册的。这个事情怎么管，我们要从深入去研究，不要一般意义上讲官方和民间，这样太肤浅了。比如按公务员法管
的智库行为准则和追求目标绝对和你不一样，因为市场是分割的，接下来不仅不是讲市场怎么统一，还有对话怎么统一，在多元格局下，不同的主体之间怎么进行沟通和对话，因为你的目标不一样，人家的准则不一样，朝着什么样的方向发展，这需要迸一步的研究。
我认为，事业单位要改革。这次国务院下放的117个审批项目里，以前享有政府性非科研的事业单位不需要了，你不管他了，原有的事业单位怎么办？改不改？不改他就不处于公平竞争的环境。
我们讨论智库，市场的建设，千万别忘了当前正在进行的政府机构改改革。过去30年，我们地方政府的3万多项行政审批权力已经下放了2万多项，中央政府的1万多项现在还剩了1 700多项，在本届政府还有1/3要下放，这次本届政府提出来，在行政审批下放以后，我们可能更多要扮演政府的参谋和思想库的作用，这反映了目前在政府自身改革的过程中可能出现的有些政府机构也要转向机构，他们在市场中占有什么样的份额，我们不要脱离一般意义上讲智库。政府现有的智库不管是你参照公务员管理的还是按照公务员法管理的，或是按照事业单位管理的，它自身有个创新的问题，这个创新当然也包括改革和方法上的创新，体制上的创新。
所有这些机构在改革的过程巾，不管你是什么样的身份，按照什么样的法律，什么样的法规来管，最后可能还有行业规范问题。最现实的，在当前要建立这样的产业市场，从行业规范角度制定标准，建市评估体系，引导可能是最现实的。至于叫不叫产业，这里而有些概念实际是不清楚的，比如有时候讲捐赠，有时候讲投资，这是把营利和非营利混在一起的，我们有些是营利的，有些是北营利的，营利的按营利法管，非营利的按非营利法管，那么它应该是智库产业或智库事业两类。
按市场角度按市场标准不统一的情况，按事业和产业进一步区分，我觉得对于推动真正把这件事情做起来是有好处的。
偶得美国前总统乔治·沃克·布什（George W.Bush）的个人传记《抉择时刻》（Decision points）就断断续续读了下来。这本个人传记不是流水账式的，而是围绕若干重大事件展开叙述，主要包括竞选总统、组建内阁、干细胞问题、“9. II”事件、伊拉克战争、阿富汗问题、卡特琳娜飓风、中东问题、金融危机等。作者始终围绕着自己的决策过程叙述。布什说：“我并没有涉及每一个问题，我只是试图让读者了解那些送到我办公桌上的最重要的一些事情。我希望我已经表达明确了：我认为我的一些决策是正确的，有一些是错误的。”（第442页）一个月中间，边读书边思考，努力把作者的一些经验与自己的学术理解串起来思考，在理论和实践上对决策咨询进行一些梳理。
2008年初夏，我由国家发展改革委宏观经济研究院调入国家行政学院，屈指三年有余。宏观经济研究院存宏观经济研究上是当代中国不可或缺的重要智库，在国际上也很有影响。在这个国家综合部门属下的智库工作了12年，最大收获是学会了用统筹的眼光看问题，用综合的方法思考问题。到国家行政学院不久，学院组建决策咨询部，在教学岗位工作了8个月后，我又进入了一个新建智库，一晃又是三年。三年中，自己既做决策咨洵，也从事对决策咨询项目的管理。出于学者的职业习惯，我一直试图在阅读各种各样决策咨询文献的同时将这十几年来从事决策咨询经历的一些心得写下来。阅读《抉择时刻》给了我这样一个机会。
面对着越来越复杂的决策环
当今世界格局不能说与布什的政策没有关系。“9. II”改变了布什的选择，境布什改变了美国的方向，美国改变了世界的格局。在传记中布什说，在没有发生“9·11”事件之前，他的理想是成为一名“文教总统”，他想通过一系列的政策和措施来改变美国的教育状况，我相信他说的这一点。2000年他竞选美国总统时，我正在匹茨堡人学。观看他和阿尔·戈尔（Al Core）的电视辩论，布什确实想把美国的教育改革的发展作为工作的重要议程之一。当选总统后，他努力推进这一工作。2011年9月11日早上，他正在一所小学带领孩子们阅读，了解教育发晨现状，白宫办公室主任告诉他发生了恐怖袭击。如果没有这场恐怖袭击，布什恐怕不会是现在的布什，世界也不会是现在的世界。布什自己说，恐怖主义袭击把他变成了“战争总统”。对目前的世界格局，围绕伊拉克战争、卡特琳娜飓风以及社会保障改革，人们对布什褒贬不一。他到底是一个什么样的总统，还是留给历史评说吧。
我们把问题放在决策问题卜。布什的父亲、老布什在给这位也当了总统的儿子的信中写道：“林肯之后的所有总统，都要面对一长串最难解决的问题。”（第210页）一般决策不易，作为全球大国的决策更难，因为它既需要考虑国内的各种因素，也需要考虑全球的各种因素。还要深深卷入决策者们的小国利益，甚至自身的利益。“9·11”事件后，布什面临着复杂的政治环境。从战争和博弈的复杂性到全球化过程中的复杂性，都对其决策提出了极高的需求，它要求有一批人从事各类问题的对策研究。以信息技术为中心的技术革命，正在加速重新构造社会的物质基础。各个国家的经济与几十年前传统的农业经济、独立的工业经济体系已经截然不同；各个国家的社会是网络社会，建立在网络基础上的是虚拟社会。虚拟社会具有明显的全球化特征；但是各个国家依然是主权围家。与20世纪30年代不同，现代主权国家必须处珲跨越国家的经济和社会事务，从本国利益出发做出决策。建立在全球经济基础上的各个主权国家的不同政策选择、利益博弈增加了全球经济和全球市场的复杂性。这是现时代的决策者们不能回避的难题。
决策就是要面对难题。《抉择时刻》中，布什说自己决心不给后人留下难题，为此必须自己去面对难题和解决面对的难题，其政策绩效不久就成为后人的难题。例如当年罗斯福通过了《社会保障法》，缓解了经济大萧条带来的失业和贫困等问题，现在却成为福利国家必须面对的财政压力。布什自己解释道：“在1935年这种制度是非常合理的，当时每40个在职员工承担1位退休者的生活费用。但是随着时问的推移，出生率下降，人口比例逐渐变化，生活成本则不断攀升。结果，到2005年的时候，社会保障体制要求每3个在职员工承担1位退休者的生活费用。 （第276页）这就是说，没有一位政治家可以建市一劳永逸的体制机制，只是他或她建市这种体制机制的效力长短而已。如果外部环境和本国环境变化巨大，到头来，决策产生的问题可能比其解决的问题更多。决策足一种很有趣的现象，它是人类应对环境变化本能的反应，后来的人总是质疑它产生的影响。随着时间和环境的变化，任何在最初看来几乎是十全十美的体制机制都会变得不合时宜。发展是政策决策的使命，只有通过发展使人民获得更多更好的福祉，改革是政策决策推动发展的前提，创新是政策决策实现改革目标的手段。这些都是值得学术界的深入研究。
在改革和创新中实现发展是决策的最佳境界。美国名垂青史的政治家无一不是给人类留下了宝贵的制度遗产的，而这些政治遗产是勇敢地而对现实，大胆地提出创新方案。“当我刚刚踏入政界的时候，就暗下决心：我要勇敢地面对问题，而不是将难题留给后人去处理。我崇拜那些在任期内大胆革故鼎新的总统。我仔细研究了西奥多·罗斯福的事迹，这位前辈主政白宫的时间跟我相差整整一个世纪。他创市了金融信托制度，建市了一支强大的美国海军，并且发起了自然资源保护运动。我也时常向罗纳德·里根取经，学习他如何将坚定的道德准则与乐观的态度结合，顶着任期内此起彼伏的尖锐批评，取得了减税、强军和压制苏联等一系列成就。”（第252页）政治家必须有所作为，这既是政治选择，也是政治承诺，更是基本素质。
布什入主白宫不久，资助干细胞研究成为他需要做出的决策之一。“许多人认为联邦政府有责任资助干细胞医疗研究，因为该项研究有可能帮助像前总统里根这样的患者。而另一些人称，这些研究将给人类胚胎带来毁灭性的影响，一日.对其进行支持，将会导致道德水平的倒退，导致社会的冷漠与对牛命的亵渎。两种观点针锋相对，而我则面临一个艰难的选择。”（第101页）如何在艰难之中做出选择？布什是沿着这样的决策脉络推进该项上作的：“我安排了一套决策流程。首先需要明确我的指导原则，并且听取各方专家的讨论，以便达成初步结论，并让博学之十做出试验。在订妥之后，我将向美国人民做出解释，最后我还会建市一套流程，保证政策的实施。”（第104页）存艰难的抉择过程中，决策者自己首先目标要明确，原则要坚定，这是决策的前提。人类认识永远是有其局限性的，这种局限性产生于这世界的复杂性。而且日常琐碎复杂的事务经常把人们引入对一些琐碎问题的认知和处理，忽视了大局、大势和大策。所以，决策中始终坚持既定目标和原则并不是件容易的事情。在坚持既定目标和原则的前提下，决策需要坚实的科学基础。政策专家和科学家在制定政策的过程中是不能互相替代的。一个世纪以来，这个问题一直困扰着知识界和政府部门。正如费孝通自己在20世纪30年代所言：“学问是有用的知识”，“研究在先，政策在后，研究者不能供给正确详尽的事实，是研究者的不能尽责。”①学术是有用的知识，它越贴近事实越有益于人类。问题在于学者如何选择贴近人类需求的问题开展学术，这触及学者的责任和对社会的认知。决策者是在弄清事实的基础上做出决策、制定政策的，如果一个政策到此为止，它只完成了一半，接下米是如何执行，顺利执行需要满足各种条件。 ① 费孝通：《费孝通文集》第一卷，群言出版社1999年版，第369页。
认识一个真实的世界越来越不容易。世界的发展越来越超出人们的想象和预测，尤其在经济、文化、社会和环境领域。正如恩格斯所说的，人类对于自然界的每一个胜利似乎真的在得到自然界的报复。以社会治理为例，传统农业社会的治理基本依靠家庭和社区就够了，后来随着城市化的发展，政府不得不介入社会事务，信息技术的出现和由信息技术导致的全球经济和全球社会又使一般意义上的主权国家束手无策。一方而是社会自身的发展由简单到复杂，另一方而是社会发展要求社会治理由单一到多元。在一个行为主体越来越多元化的社会中决策，前提是弄清事实，对策是提出各方能够接受的办法，这不仅仅是理念或价值取向问题，也是利益博弈与协调问题。
最好的决策是通过多方合作实现的
时代发展要求对决策的思想方法和研究方法进行思考，这是决策科学化的必要条件。科学研究可以从历史开始，也可以从理论开始，还可以从问题开始。从历史开始的研究往往适宜于构建理论体系，可以对现实问题做出解释和预测；从理论出发的研究既可以构建理论体系，也可以指导实地研究并形成新的理论，又可以对未来做出预测；从问题出发的研究可以通过理论解释形成新的理论框架，也可以通过理论、历史和实地研究形成解决问题的方案，提出解决问题的对策。从实地研究中获得的理论可以成为人们改造社会的工具。政治家可以提出问题，解释问题未必就是政治家全部能为的了，它需要专家的支持。这里所谓的专家不仅仅是指通常意义上的思想库，从布什的决策过程看，情报机构、周围的工作人员诸如国务卿科林·卢瑟·鲍威尔（Colin Luther Powell），国家安全顾问康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）、参议员和众议员、内阁成员、国际上的朋友，诸如时任英国首相的托尼·布莱尔（Tony Blair）等。专业智库只是决策咨询集团的组成部分之一。早国际上，有人将这些人员和群体视为“精英集团”，也有人将其叫作“利益集团”，看法各异。美国联邦政府决策是建立在权力高度地方化、分散的政治体制、松散的政党制度之上的。埃布尔森指出：“美国一些智库借助总统选举牢牢地进入政策制定过程。但这只是发生在少数智库身上的事情，而绝大多数智库是没有与政府建立这种密切关系的荣幸。”①
① 康德纳E埃尔布尔森：《智库能够发挥作用吗？》，上海社会科学出版社2010年版，第172页。
在决策中提出问题比解决问题更加重要。检验决策成果的根本标准主要看它们是否能够提出解决现实问题的办法，拿出解决问题的政策措施。现时代的发展不仅要有人思路，也要有具体的对策。在基小战略确定之后，具体的政策设计就显得尤为重要。不过，《抉择时刻》也使我们看到，好的政策设计的执行尤为关键，以我看来，布什对于社会保障体系的认识具有其深刻的历史感，其政策也符合现时代的实际，但是由于受到各派利益的制约，最终没有付诸实施。政治家在实现决策科学化的同时，一定要检讨自己所驾驭的组织及其体制机制是否能够把政策变成现实。决策需要科学，执行需要艺术。管理即是科学与艺术的统一。
科学研究就是去研究一个真实的世界，并告诉人们一个真实的世界。决策就是要在了解这个真实世界的基础上，告诉人们怎样去解决发展中面临的问题。中国学术中一直有一个传统，就是做研究要有理论框架，这是对的。有了理论框架，问题的研究才会深入下去，研究也就站在了前人的肩膀上。当然这种研究方式也有问题，因为理论毕竟是以往经验的总结和提炼，面对一些新的发展和事实，理论是难以做山解释的。这是一个悖论。现有理论可能能够解释得到结果，也可能解释不了。解释得了，我们叫做论证，解释不了可以形成新的假设，
并在基础上进一步形成新的解释。面对这个悖论，决不能作茧白缚，必须有所创新。人类不能回避理论创新问题。世界已经进入了一个在理论和实践方面都需要创新的阶段。布什在社会保障和公共卫生领域的思考和政策实践表明，日前我们使用的社会保障和公共卫生政策的理论前提都发生了根本变化，尤其是在发达国家，所以也就出现了发达国家在福利制度、社会保障和公共卫生领域的一系列改革。而对发达国家的改革，发展中国是模仿发达国家存一定历史阶段上的政策选择，还是借鉴发达国家的经验创新？这里面的深层假设是，历史发展，尤其经济社会发展有没有规律性？历史发展是不是按照线性路径行进？有没有不可逾越的阶段性？发展中国家一定要走过发达国家曾经走过的路程，到了一定的阶段再来改革和创新，还是可以另辟新径？譬如，中国当务之急是建市和完善社会保障制度，与发达国家现实相反，中国当前的主要问题是如何建立起能够覆盖全民的社会保障体系，使那些处于社会安全网之外的弱势群体、弱势地区不至于在经济社会风险发生之时束手无策，饱受痛苦。在这个过程中，中国可不可以选择既能够解决相当一部分人处在社会安全网之外问题，也能够避免未来不可持续发展的良策呢？这是当代中国学术研究和政策研究都不能回避的问题。
决策研究的综合性特征要求决策者和决策咨询研究机构能够对人类的各种认识统筹考虑，尽可能形成一个现实或未来的全景。事实上这几乎是不可能的。不管人们承认与否，现实的发展已经超出了现有学术研究的视野，人们暂时还没有找到一个更加合适的理论来引导我们走出发展的困境。从2007年年底开始的全球经济衰退打破了所有理论和学术上的不切合实际的幻想：自由不受干预的市场是有效的；如果市场犯了错误，它自身会迅速纠正。政府的作用越小越好，管制只会阻碍创新。社会部门只有企业化管理，才能提高效率，等等。回顾20世纪后期，中国也经历了产业化浪潮，试图通过产业化来解决所有的问题。在这样的认识背景卜，教育被产业化了、医疗卫生事业被产业化了，甚至还有人要把社会事业整个产业化，这些政策实施的解决导致人民群众最直接、最迫切、最现实的利益问题得不到解决，于是5年前在政策上就出现了基本公共服务均和基本医疗、社会救助等，拓展到了基础设施和环境保护。基小公共服务体系建设成为当前各级政府和有关部门热衷于可以体现政绩和改善民牛的活动，但是也需要注意到这个过程中的矫枉过正现象：一些本来是可以通过市场解决的问题也被基本公共服务化了。如果不及时反思，从现在起，再过10年，我们会不会发现政府背的太多了？在这个问题上的认识障碍很多，有对历史发展线性思维的依赖，也有追赶战略的惯性，还有对现实发展条件缺乏深刻分析。好的决策不是留给历史去回答政策效果，而是现存就能明了未来的发展影响。 不论是经济领域的还是社会领域的决策，都需要在市场、政府和社会之间找到平衡。在这个过程中，必须承认公共部门、非政府公共部门的作用。20i世纪30年代，甚至整个20世纪，发达国家应对危机的重要办法就是寻求和实现这种平衡。而对无产阶级革命的思想和风起云涌的工人运动，德国政府出台了养老保险法等；面对20世纪30年代的全球经济危机，罗斯福政权推动出台了人类历史上第一部社会保障法，等等。自那以后至今的历史过程中，经济社会什么时候存这些因素之间找到了平衡，就会稳定向前，否则，就会出现危机和动荡。20世纪下半叶，美国失去了这种平衡，并通过全球化来向全世界推行这种不平衡，最终导致了全球一道来为美国埋单。历史教训启示，要我们认真审视决策的短期和长期效果，最好的政策是能够把短期与长期效果统一起来。布什的思考对我们当前分析和解决问题有借鉴意义，在谈到教育经费投入，他说：“一项政策的成功与否，不是由它获得的资金罩决定的，而是由它所取得的效果决定的。”（第275页）这就进一步提出了问题，如何考核一项政策？进一步的问题是：考核什么？谁来考核？眼下中国在公共领域中，切蛋糕大有风卷残云之势，每个部门、每个领域都提出一个自己部门支出的GDP的比重要求，而对投入产出的具体有操作性考量办法考虑甚少。历史的经验值得借鉴。
长期以来的问题是，经济决策往往是经济领域专家们的事情。当然，公共管理领域以及社会领域专家对于经济问题的缺乏了解也阻碍了他们参与经济发展问题的决策。造成当前经济政策缺乏通盘考虑的原因实际上是非常复杂的，缺乏全盘考虑不是最可怕的，最可怕的是我们还没有意识到这个问题。各个学科、各个部门相互合作，共同解决面临复杂问题，是应对当今世界复杂局势的基本办法。
真正的决策共同体一定是一个密切合作的群体
在这里我没有使用“智库”这个概念，因为“智库”只是决策共同体的一部分，从布什的叙述中，我看到决策的制定需要多方面组成的决策共同体。
近年来，热衷预测中国未来的人越来越多。其实，20世纪末这种预测也不少。中国30多年的改革开放发展以及国际格局的重大变化，使得中国处在一个新的位置之上。一方面，中国经济的快速发展和其在国际经济社会领域的重要作
用，使得人们对中国刮目相看，大唱赞歌；另一方面，中国环境资源人口的巨大压力、经济发展方式的粗放性、地区城乡和群体之间的巨大社会差距，以及社会盾和问题凸现，使得一些人唱哀中国。
这些都不会影响中国正在走自己的道路。中国在走向强国富民的现代化道路上逐步知道了“中国的特色”，这个特色形成于中国同有的历史文化、政治、时代等特征，从而也就知道了“是什么”和“为什么”。半个多世纪以来，中国人民借鉴发达国家的经验，结合中国特色，走出了一条自己的道路。尽管如此，中国依然要学习和借鉴世界上其他国家和地区的经验，也要总结自己发展的经验，
还要不断创新。中国地区之间也可以互相借鉴。一个民族要始终走在时代的前列，探索永无止境，创新也永无止境。在经历国际金融危机冲击之后，整个世界格局发生了根本变化，历史处在新的十字路口，中国处在新的发展阶段上，创新已经摆在了中国决策共同体而前。
在这样一个发展的关键时期，决策共同体不仅要有国际视野，更要有历史视野。1929年发生的国际经济危机在经过短暂恢复之后，不到一年又陷入了低湖，反反复复。2009年年底和2010年年初，有人预料国际金融危机已经过去，经济复苏就在眼前。2013年以来，随着美国国债危机和欧洲债务危机，全球经济又进入变动不定之中。成熟的社会和成熟的政策不能没有历史感。决策只有建立在历史基础上，才会厚重。通过有伞局性的历史视野把握中国发展的历史阶段性特征，根据这样一个历史阶段性特征来制定政策，这一点在当前比任何历史时期都显得重要。中国决不能因为自己已经取得的经济成就而同步自封，中国的创新必须借鉴各国的经验与教训，必须吸收各国专家参与中国发展问题的研究中去。更大包容性是中国发展的重要选择。
中国幅员辽阔，各地发展不平衡，对于在一些地区是问题的问题，在另外一些地区可能已经不是问题，甚至有现成的答案。寻找解决问题的方略是复杂和艰难的。“描绘天堂比指明通往天堂的路容易得多，只描绘了天堂而没有考虑指明道路的人其实没有做出任何有益的事情。”①“是什么”和“为什么”是学术研究之要义，“怎么办”是智库研究工作的核心和重点。二者分野于此。不知道“是什么”和“为什么”是很难提出解决问题之道的，但知道了“是什么”和“为什
么”，也未必能够想出“怎么办”。“怎么办”涉及对政策的把握和理解，还需要对现代政策机制熟悉。智库可以自己去探索“是什么”和“为什么”，也可以通过学者们的学术研究直接获得答案。现代社会中，最好的方式是合作。真正的智库一定是一个密切合作的群体。
① （美）彼特·伯恩斯坦：《繁荣的代价》，中国人民大学出版社2010年版，第15页。
中围宏观决策的困难来白其地域的辽阔、复杂的地理环境和发展的不平衡。在谈到中国古代历史上的决策时，历史学家黄仁宇说：“由于缺乏所谓的技术精细化，中国的官僚政府通常表现得广度有余而深入不足，这一点给人留下的印象很深刻。”②他是在这样一个背景下说这番话的，中国的地理环境决定了中国传统的治理必须实行中央集权体制，而这种中央集权体制由于不能对基层实行精细化的管治，在基层就衍生山了伦理制度，也就是高层的完善集权体制和基层完善的伦理规范，也就造成了历史学家吴晗和社会学家费孝通所谓的以“皇权与绅权”为主线的社会治理结构。新的历史条件下，市场经济体制初步确立，与市场经济体制相适应的社会体制也在不断完善，从改革开放初期国有企业和集体企业占绝对比例，到目前的非公经济占国民经济的半壁江山和就业人数达到75%，从改革开放初期的数万家社会组织，到目前拥有数百万家社会组织，表明中国传统的经济结构和社会结构都发生了根本性变化。这都是决策必须考虑的因素。正如我们已经谈到的，中国太大，发展极其不平衡，存一些地方是问题的问题，在另外一些地方却不是问题，或者说已经解决了，也有经验。别的地区可以借鉴，学者可以总结，提炼出理论和政策，供别的地区学习和参考，也可以提升为新的理沦，即有中国特色的理论。 ② 黄仁宇：《现代中国的历程》，中华书局2011年版，第8页。
任何时候都不要忽视国际经验的启迪意义。针对中国面临的问题，看看国际上主要国家在这方面如何做的是会有启发的。国际经验可以提供分析问题的视角和思考问题的思路。一些国家和地区的历史、文化、经济各有自己的特点。在对它们的情况有了基本了解之后，对我国现阶段的一些问题的思路也就比较开阔了。当然，研究和借鉴国际经验一定不要离开被研究国家与中国的历史发展阶段，即便是考虑了历史发展阶段，也还要考虑为什么这些国家在这样一个历史阶段采取了这样的措施和政策。很多研究离开了历史的阶段性进行比较，得出的结论往往会混淆视听。另外，经验告诉我们，一定要研究发达国家的经验和教训。即便是发达国家也不都是成功的经验，也有失败的教训，也有不成功的范例。要摆脱那种“凡是外围的都是先进或好的”理念。同样，因为国际金融危机全盘否定国际经验也不是科学的态度。创新的任务已经摆在了中国人面前，这是一项更具有挑战性的工作。
中国正站在新的历吏起点上探索一些全局性根本性问题，这些问题是她自身发展绕不过去的，也是国际发展中需要解决的，诸如金融体制、税收结构、收入分配，等等。中国一旦走在世界前列，领跑世界，就必须提高对失败的容忍度，在这点上，需要解放思想。新时期的思想解放就是要从传统的简单模仿思维路径中走出来，去学习驾驭新形势。
发展是沿着多个路径进行的，有的是在理论创新基础上，把理论应用于实践，取得突破。有的是通过实践自身的创新。中国当前这个阶段所遇到的问题，许多是前沿性的，没有理论和经验可循，实务者自己在摸索，研究者要跟进，否则就会落伍。中国的市场经济体制是在各地实践基础上逐步成熟的。眼下各地正在进行的社会性试验，诸如社区建设、社会建设等方面的实践探索，可能预示着中国社会体制改革会在经历一段时间的摸索之后，会有一个巨大的突破，就像市场
经济体制改革一样。
最后还是想说说智库问题。尽管人们对于智库的作用还心存疑虑，中国还是需要发展自己的决策咨询机构——智库。在国际上，智库（think tank）又叫作政策研究机构，它主持、倡导一些领域的研究，包括社会政策、政治战略、经济、科学或技术问题，产业和商业政策，或军事咨询。在加拿大和美国，许多智库属于非营利组织，有免税地位。也有一些智库由政府、组织或企业资助，它们从咨询或项目研究中获得收入。不同的社会中，智库的功能是不一样的，并随着现代
社会的发展而发展变化。截止到2009年，世界上有5465家智库，其中1777家在美国，355家在华盛顿。全球化导致智库跨越国界，在世界各地布点并开展研究。
就我国而言，有这么几类智库。按公务员法来管的智库，参照公务员法来管的智库，全额拨款的事业单位智库，自收自支的事业单位。这些规则完全不一样，因为市场不是统一的，官方智库里还分成很多类，有公务员，参公的，有事业的，有参照事业的。民间的有在工商部门注册的，还有在民政部门注册的，在民政部门注册还有按NGO注册的，还有按社团注册的。这个事情怎么管，我们要从深入去研究，不要一般意义上讲官方和民间，这样太肤浅了。比如按公务员法管
的智库行为准则和追求目标绝对和你不一样，因为市场是分割的，接下来不仅不是讲市场怎么统一，还有对话怎么统一，在多元格局下，不同的主体之间怎么进行沟通和对话，因为你的目标不一样，人家的准则不一样，朝着什么样的方向发展，这需要迸一步的研究。
我认为，事业单位要改革。这次国务院下放的117个审批项目里，以前享有政府性非科研的事业单位不需要了，你不管他了，原有的事业单位怎么办？改不改？不改他就不处于公平竞争的环境。
我们讨论智库，市场的建设，千万别忘了当前正在进行的政府机构改改革。过去30年，我们地方政府的3万多项行政审批权力已经下放了2万多项，中央政府的1万多项现在还剩了1 700多项，在本届政府还有1/3要下放，这次本届政府提出来，在行政审批下放以后，我们可能更多要扮演政府的参谋和思想库的作用，这反映了目前在政府自身改革的过程中可能出现的有些政府机构也要转向机构，他们在市场中占有什么样的份额，我们不要脱离一般意义上讲智库。政府现有的智库不管是你参照公务员管理的还是按照公务员法管理的，或是按照事业单位管理的，它自身有个创新的问题，这个创新当然也包括改革和方法上的创新，体制上的创新。
所有这些机构在改革的过程巾，不管你是什么样的身份，按照什么样的法律，什么样的法规来管，最后可能还有行业规范问题。最现实的，在当前要建立这样的产业市场，从行业规范角度制定标准，建市评估体系，引导可能是最现实的。至于叫不叫产业，这里而有些概念实际是不清楚的，比如有时候讲捐赠，有时候讲投资，这是把营利和非营利混在一起的，我们有些是营利的，有些是北营利的，营利的按营利法管，非营利的按非营利法管，那么它应该是智库产业或智库事业两类。
按市场角度按市场标准不统一的情况，按事业和产业进一步区分，我觉得对于推动真正把这件事情做起来是有好处的。