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摘要：地方政府性债务是近两年在应对国际金融危机中出现的又一热点问题。公共需求的扩张，公共产品的供应渠道不畅，地方政府为挤上经济发展的快车道负债经营，导致政府性债务急剧膨胀，给地方经济发展带来风险和隐患。
关键词：地方政府；债务；对策
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-0-02
目前，我国地方政府性债务规模呈现上升和快速膨胀的趋势，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，债务已成为影响科学发展与和谐社会构建的重大影响因素。加强地方政府性债务管理是推动社会经济持续快速健康发展的当务之急，具有非常重要的现实意义。
一、研究背景及内容
从20世纪初的经济危机开始，美国等国家通过发行市政债券募集资金用于公用事业建设，用来刺激社会经济发展，且取得了较好的效果，以后逢经济不景气或财政困难时，举债就成了一种常用的手段。我国直到20世纪80年代初，为了加快我国经济和社会事业的发展，中央政府采取发行国债以及向国际金融组织或国外政府贷款的方式积极融资，并将其中一部分转贷给了地方政府。其后随着经济社会发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力的日益紧张矛盾趋于尖锐，地方性政府债务才较普遍地膨胀起来。直到2011年6月审计署详细披露了地方政府性债务的审计结果报告，地方政府债务问题再次成为各界关注的热点。
二、地方政府性债务定义、分类及债务风险的定义
目前，政府性债务还没有一个公认的定义，本文所使用的地方政府性债务的概念定义为：地方政府直接借入或因提供担保、回购等信用支持形成的債务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性和基础性项目建设直接借入、提供担保或回购等信用支持形成的债务。
按照偿债法律责任主体为标准进行分类，地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类：(1)地方政府负有偿还责任的债务：地方政府部门和机构、政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借的债务中，确定由财政资金偿还的债务。(2)地方政府负有担保责任的债务：政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保形成的债务。(3)其他相关债务：即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定补助。
地方政府性债务风险是指地方政府债务在规模和结构上不合理，超过地方财力的偿还能力，使地方政府债务的可持续性及经济社会发展受到损害的可能性。也即地方政府因无力偿还到期债务而给地方财政乃至整个地方经济带来损失的可能性。
三、地方政府性债务存在的主要问题
由于我国与西方发达国家的历史发展进程存在差异，政府负债的发展阶段也较为不同。例如，目前我国仍然在探讨地方政府举债行为的合法性、举债行为发生的财税体制性根源、债务预警机制的建设等，尚处于政府债务研究的起步阶段，而西方发达国家则多着眼于政府发债行为的经济社会效应分析、债务支出效率等，两者不尽相同。总结起来，目前我国地方政府性债务有如下几点重要特征：
1.地方政府债务规模庞大，增长过快。从我国当前地方政府债务的实际情况看，尽管我国现行的《预算法》等法律禁止地方政府出现赤字和举借债务，如《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”，第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但事实上，大部分地方政府都在不同程度的举债度日或者负债经营，并且其所负债务之多、负担之重已经超出人们的想象。
目前中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。依据审计署2011年第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》显示：一是从债务构成及规模看，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定补助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。二是从债务规模分年度变化情况看，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%。三是从政府层级角度看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。四是从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%，其他事业单位占比18.37%，其他单位占11.94%。总之，地方政府性债务来源渠道众多，债务构成复杂，性质多样。地方政府的层级越低，负债相对规模越大，债务负担相对越重，越容易直接引发各种社会问题。
2.债务举借不尽规范，缺少专门法律法规制约。首先，现行法律法规虽然并未赋予地方政府举债权，但对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，且各地举债融资渠道和方式不一，存在多头举债、举债程序不透明等问题。如存在各类地方政府融资平台公司数量众多，管理不规范，截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司达6576家， 其政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。且部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱，2010年底有约1734家融资平台公司出现亏损。其次，地方政府违规担保，尽管《担保法》明确规定“国家机关不得为保证人”，财政部也曾禁止地方政府违规担保，但事实上银行与地方政府之间经常有直接或变相的担保运作。但这种体制内的担保并不能实质性地降低银行的贷款风险，它的作用仅在于实现体制内的责任转移，一旦发生坏账，银行可以把责任推给地方政府。
3.债务资金管理缺少预警机制和绩效评价，管理粗放。(1)由于对地方政府性债务缺乏权威界定、各级政府均缺乏完整的统计数据，甚至连统计口径都不统一，财政统计数据的不完全、债务收支未纳入预算管理等多因素共同导致地方政府性债务规模不尽清楚，使得负债率、偿债率等监控指标无法运用，债务风险难以作出准确评价，债务预警机制难以建立。(2)债务资金使用缺乏有效监管。地方政府利用融资平台公司进行融资，不仅用于农业和教育基础设施建设等公益项目，也用于地铁和公路建设等兼有地方公共服务和经济效益的项目，也同时用于房地产开发等收益项目。这些项目建设周期、还款方式、资金周转等都有不同的特点，但项目监管并没有根据项目类型而有所区分，也没有进行相应的风险定价和控制，造成一些项目的投资期限与还款期不匹配。项目资金管理粗放，不能及时掌握政府性债务建设项目贷款及配套资金使用情况，使得监管、评价和追责机制未及时到位，降低了资金运用效率，增加了财政风险。
四、加强地方政府性债务管理的对策
1.科学、合理地划分各层级政府间的事权与财权。进一步改革税制，建立事权与财权相匹配的制度，消除产生地方政府性债务的主要体制根源。现行的财政分配体制必须不断完善，相关职能部门应积极调研，社会各界合力推进财税分配体制改革，依据事权的调整而相应带动财政资源划分，以改善目前地方财政的窘迫状况。
2.健全法律法规，建立全国统一的地方政府举债机制。债务审批权应倾向集中于中央政府一级，可赋予省级政府适度举债权，并逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批或备案。建立“借管还相统一、责权利相结合”的举债机制，制定年度偿债计划，确保按时归还债务。各级政府要设立偿债准备金，每年要有计划地在预算中安排一定比例的资金纳入偿债准备金，由财政部门实行专户管理，单独进行会计核算，确保专款专用。偿债准备金一般应不低于年初债务余额的5%，有条件的地区和部门可适当提高提取比例，确保到期政府性债务及时偿还。继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。
3.将地方政府债务纳入预算管理，建立日常监管机制。编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准，是重要的改革方向。满足公益性、服务于民生，这是政府举债的应有之义。一般来说，地方政府性债务具有明显的地域特征，即一定行政区域内的居民受益、并同时承受债务本金利息的财政负担。浙江温岭市先行倡导的“参与式预算”理念，也不妨引入来，让本地居民或居民代表参与对本地政府举债的讨论、辨析与居民意见采集。举债必须有计划有评估，也可以聘请社会上专业的中介机构对举债作一个全面的评估报告，提高前瞻性和计划性。“阳光是最好的防腐剂”，同时大智慧也来自民间，政府应深入基层作调查研究，问计于民，才不致闭门造车。
4.加快地方政府性债务的绩效评价与债务预警机制建设。加强地方政府举债投资行为的经济、社会效应分析，按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，并结合调整地方政府的政绩考核指标，根据新的形势要求丰富GDP内涵，强调民生、公益和效益，抑制低效率高污染高能耗的盲目投资冲动。地方政府举债前，必须广泛征求本行政区居民的意见，在有广泛民意的基础上，再召集专家分析论证举债的必要性、可行性，减少盲目决策。强制规定政府债务数据信息定期公开制度，强化各方面的社会监督。资金使用要有全程的动态跟踪，有硬性指标约束和预警，各项财务指标要强调稳健性，使债务风险可以承受和控制，在此基础上提高项目资金的使用绩效。
5.積极探索由市场力量解决的新思路，加快地方政府职能转变。一方面由于所有者角色缺位，政府部门的投资效率一般来说比不上私营部门。其次公共产品的特点是公共性、低回报，因此民间投资的积极性不高。综上原因，政府应创新思路，积极创造条件营造一个公平的市场进入与退出平台，扮演好监管者角色，可利用给予投资企业多方位的政策支持，对于低水平定价带来的亏损或达不到社会平均盈利水平的部分给予财政补贴等方式，吸引社会资本参与有合理回报的公益事业和公共基础设施的建设。
6.加强地方政府性债务的常规审计。随着形势的发展，国家审计的重要性与日俱增，地位也日渐提高；如干部经济责任审计对象的扩大等，但地方政府性债务的政府审计却未予充分重视。因此，在政府性债务领域，也不妨介入国家审计力量，强化审计监管。鉴于债务管理的重要性，可以参照财政同级审做法，将地方政府性债务作为单独项目实行年度例行审计。
参考文献：
[1]蔡飞.地方政府性债务审计的作用分析[J].中国审计半月刊,2011(04):69-70.
[2]毛艺平.地方政府性债务风险预警体系构建研究[J].中国审计半月刊,2011(07):48-50.
[3]齐欣明.L市地方政府性债务管理存在的问题及对策研究,2011-7-13.
[4]审计署2011年第35号公告.全国地方政府性债务审计结果.
[5]张苏隽.浅析地方政府性债务的认定与分类标准,2011-7-13.
[6]牟遥.基于免疫系统功能发挥的地方政府性债务国家审计研究.
关键词：地方政府；债务；对策
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-0-02
目前，我国地方政府性债务规模呈现上升和快速膨胀的趋势，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，债务已成为影响科学发展与和谐社会构建的重大影响因素。加强地方政府性债务管理是推动社会经济持续快速健康发展的当务之急，具有非常重要的现实意义。
一、研究背景及内容
从20世纪初的经济危机开始，美国等国家通过发行市政债券募集资金用于公用事业建设，用来刺激社会经济发展，且取得了较好的效果，以后逢经济不景气或财政困难时，举债就成了一种常用的手段。我国直到20世纪80年代初，为了加快我国经济和社会事业的发展，中央政府采取发行国债以及向国际金融组织或国外政府贷款的方式积极融资，并将其中一部分转贷给了地方政府。其后随着经济社会发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力的日益紧张矛盾趋于尖锐，地方性政府债务才较普遍地膨胀起来。直到2011年6月审计署详细披露了地方政府性债务的审计结果报告，地方政府债务问题再次成为各界关注的热点。
二、地方政府性债务定义、分类及债务风险的定义
目前，政府性债务还没有一个公认的定义，本文所使用的地方政府性债务的概念定义为：地方政府直接借入或因提供担保、回购等信用支持形成的債务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性和基础性项目建设直接借入、提供担保或回购等信用支持形成的债务。
按照偿债法律责任主体为标准进行分类，地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类：(1)地方政府负有偿还责任的债务：地方政府部门和机构、政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借的债务中，确定由财政资金偿还的债务。(2)地方政府负有担保责任的债务：政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入、经营收入等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保形成的债务。(3)其他相关债务：即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定补助。
地方政府性债务风险是指地方政府债务在规模和结构上不合理，超过地方财力的偿还能力，使地方政府债务的可持续性及经济社会发展受到损害的可能性。也即地方政府因无力偿还到期债务而给地方财政乃至整个地方经济带来损失的可能性。
三、地方政府性债务存在的主要问题
由于我国与西方发达国家的历史发展进程存在差异，政府负债的发展阶段也较为不同。例如，目前我国仍然在探讨地方政府举债行为的合法性、举债行为发生的财税体制性根源、债务预警机制的建设等，尚处于政府债务研究的起步阶段，而西方发达国家则多着眼于政府发债行为的经济社会效应分析、债务支出效率等，两者不尽相同。总结起来，目前我国地方政府性债务有如下几点重要特征：
1.地方政府债务规模庞大，增长过快。从我国当前地方政府债务的实际情况看，尽管我国现行的《预算法》等法律禁止地方政府出现赤字和举借债务，如《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”，第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但事实上，大部分地方政府都在不同程度的举债度日或者负债经营，并且其所负债务之多、负担之重已经超出人们的想象。
目前中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。依据审计署2011年第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》显示：一是从债务构成及规模看，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定补助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。二是从债务规模分年度变化情况看，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%。三是从政府层级角度看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。四是从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%，其他事业单位占比18.37%，其他单位占11.94%。总之，地方政府性债务来源渠道众多，债务构成复杂，性质多样。地方政府的层级越低，负债相对规模越大，债务负担相对越重，越容易直接引发各种社会问题。
2.债务举借不尽规范，缺少专门法律法规制约。首先，现行法律法规虽然并未赋予地方政府举债权，但对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，且各地举债融资渠道和方式不一，存在多头举债、举债程序不透明等问题。如存在各类地方政府融资平台公司数量众多，管理不规范，截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司达6576家， 其政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。且部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱，2010年底有约1734家融资平台公司出现亏损。其次，地方政府违规担保，尽管《担保法》明确规定“国家机关不得为保证人”，财政部也曾禁止地方政府违规担保，但事实上银行与地方政府之间经常有直接或变相的担保运作。但这种体制内的担保并不能实质性地降低银行的贷款风险，它的作用仅在于实现体制内的责任转移，一旦发生坏账，银行可以把责任推给地方政府。
3.债务资金管理缺少预警机制和绩效评价，管理粗放。(1)由于对地方政府性债务缺乏权威界定、各级政府均缺乏完整的统计数据，甚至连统计口径都不统一，财政统计数据的不完全、债务收支未纳入预算管理等多因素共同导致地方政府性债务规模不尽清楚，使得负债率、偿债率等监控指标无法运用，债务风险难以作出准确评价，债务预警机制难以建立。(2)债务资金使用缺乏有效监管。地方政府利用融资平台公司进行融资，不仅用于农业和教育基础设施建设等公益项目，也用于地铁和公路建设等兼有地方公共服务和经济效益的项目，也同时用于房地产开发等收益项目。这些项目建设周期、还款方式、资金周转等都有不同的特点，但项目监管并没有根据项目类型而有所区分，也没有进行相应的风险定价和控制，造成一些项目的投资期限与还款期不匹配。项目资金管理粗放，不能及时掌握政府性债务建设项目贷款及配套资金使用情况，使得监管、评价和追责机制未及时到位，降低了资金运用效率，增加了财政风险。
四、加强地方政府性债务管理的对策
1.科学、合理地划分各层级政府间的事权与财权。进一步改革税制，建立事权与财权相匹配的制度，消除产生地方政府性债务的主要体制根源。现行的财政分配体制必须不断完善，相关职能部门应积极调研，社会各界合力推进财税分配体制改革，依据事权的调整而相应带动财政资源划分，以改善目前地方财政的窘迫状况。
2.健全法律法规，建立全国统一的地方政府举债机制。债务审批权应倾向集中于中央政府一级，可赋予省级政府适度举债权，并逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批或备案。建立“借管还相统一、责权利相结合”的举债机制，制定年度偿债计划，确保按时归还债务。各级政府要设立偿债准备金，每年要有计划地在预算中安排一定比例的资金纳入偿债准备金，由财政部门实行专户管理，单独进行会计核算，确保专款专用。偿债准备金一般应不低于年初债务余额的5%，有条件的地区和部门可适当提高提取比例，确保到期政府性债务及时偿还。继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。
3.将地方政府债务纳入预算管理，建立日常监管机制。编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准，是重要的改革方向。满足公益性、服务于民生，这是政府举债的应有之义。一般来说，地方政府性债务具有明显的地域特征，即一定行政区域内的居民受益、并同时承受债务本金利息的财政负担。浙江温岭市先行倡导的“参与式预算”理念，也不妨引入来，让本地居民或居民代表参与对本地政府举债的讨论、辨析与居民意见采集。举债必须有计划有评估，也可以聘请社会上专业的中介机构对举债作一个全面的评估报告，提高前瞻性和计划性。“阳光是最好的防腐剂”，同时大智慧也来自民间，政府应深入基层作调查研究，问计于民，才不致闭门造车。
4.加快地方政府性债务的绩效评价与债务预警机制建设。加强地方政府举债投资行为的经济、社会效应分析，按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，并结合调整地方政府的政绩考核指标，根据新的形势要求丰富GDP内涵，强调民生、公益和效益，抑制低效率高污染高能耗的盲目投资冲动。地方政府举债前，必须广泛征求本行政区居民的意见，在有广泛民意的基础上，再召集专家分析论证举债的必要性、可行性，减少盲目决策。强制规定政府债务数据信息定期公开制度，强化各方面的社会监督。资金使用要有全程的动态跟踪，有硬性指标约束和预警，各项财务指标要强调稳健性，使债务风险可以承受和控制，在此基础上提高项目资金的使用绩效。
5.積极探索由市场力量解决的新思路，加快地方政府职能转变。一方面由于所有者角色缺位，政府部门的投资效率一般来说比不上私营部门。其次公共产品的特点是公共性、低回报，因此民间投资的积极性不高。综上原因，政府应创新思路，积极创造条件营造一个公平的市场进入与退出平台，扮演好监管者角色，可利用给予投资企业多方位的政策支持，对于低水平定价带来的亏损或达不到社会平均盈利水平的部分给予财政补贴等方式，吸引社会资本参与有合理回报的公益事业和公共基础设施的建设。
6.加强地方政府性债务的常规审计。随着形势的发展，国家审计的重要性与日俱增，地位也日渐提高；如干部经济责任审计对象的扩大等，但地方政府性债务的政府审计却未予充分重视。因此，在政府性债务领域，也不妨介入国家审计力量，强化审计监管。鉴于债务管理的重要性，可以参照财政同级审做法，将地方政府性债务作为单独项目实行年度例行审计。
参考文献：
[1]蔡飞.地方政府性债务审计的作用分析[J].中国审计半月刊,2011(04):69-70.
[2]毛艺平.地方政府性债务风险预警体系构建研究[J].中国审计半月刊,2011(07):48-50.
[3]齐欣明.L市地方政府性债务管理存在的问题及对策研究,2011-7-13.
[4]审计署2011年第35号公告.全国地方政府性债务审计结果.
[5]张苏隽.浅析地方政府性债务的认定与分类标准,2011-7-13.
[6]牟遥.基于免疫系统功能发挥的地方政府性债务国家审计研究.