论文部分内容阅读
罗平县规划局
摘要：近年来，社会经济的快速发展，村镇改革的步伐不断推进，随着“统筹城乡一体化发展”战略的实施，对城乡规划管理也提出更加严格的要求。通過调查研究表明，村镇规划的主要矛盾就是行政属性和行政级别之间的差异，而其管理中面临的问题包括城乡统筹和农村发展之间的权限和土地利用的矛盾等。本文主要针对现行城乡管理中的现状进行简要分析，并探讨了村镇规划面临的主要问题，希望对相关部分能提供一些积极意见。
关键词：村镇规划；规划管理；政策关系
随着国家政策的不断发展，城乡一体化逐步推进落实，为此，在政策指导和实践工作中，建立起相对完善的管理体系，以及关联的法律制度，这些措施对城乡规划的管理起到重要的作用。但是社会的进步和制度自身的缺陷，使得城乡规划管理越来越不适应时代的要求，并出现一系列难以解决的问题，严重阻碍了村镇发展的进程，为此，对城乡规划进行探讨是非常有必要的。
一、城乡规划管理的现状
在我国，城乡规划管理的主要措施就是把城市和农村实行统一的管理，取消两者之间的差别对待，进行整体统筹。这种战略方针与政府职能的要求和市场经济目标是一致的，并且它直接受市场导向和政府宏观调控的指导，具体规章制度是，把可持续发展作为城乡规划的基础，对村镇规划建设提供支持。但是该举措造成城市和村镇的冲突，主要表现在利益矛盾方面，致使城乡发展不平衡的现象依旧严重[1]，虽然采取城市带动农村的发展举措一定程度上背离了城乡一体化的道路，可是村镇是行政单位的底层，若仅是通过城乡一体化的方法，很难维持其实际利益，对存在的问题也无法有效的解决。另一方面，就体制而言，村镇规划起到的作用是纽带和传接，它对各部分的利益关系进行整合规划，比如，市和城镇、省和市的分离空间和重叠部分。值得注意的是，着重解决规划管理的主体同各级别单位的矛盾，充分重视城市和农村的作用，以此，才能更好的确保城乡规划发展的进行。
二、村镇规划面临的问题
（一）城市农村的发展与城乡一体化的矛盾
在我国，城市农村发展的导向，主要指的是在分离、重叠及领导的形态变化中，大部分都是由城市直接领导农村完成的。所以城市带动农村和城乡一体化的矛盾不言而喻，具体表现在两方面，第一，一体化是城乡发展的要求，第二，一体化是城乡发展的措施，而在实际操作中，却是城市决定农村[2]。
针对上述问题，究其根本原因是城市扩张建设对村镇规划造成严重影响，城市进行扩建的理由是城镇空间发展的需求和城市化方针的推进。由于城市的主导地位，使得村镇的管理设计都发生相应的变化，一是功能的变化，如经济结构调整、服务区划分；二是结构的变化，如设施建设、工程拆迁。这些变化是由城乡关系、村镇化形态以及管理规划的矛盾共同诱发的，现在实行的体制虽然考虑到这一问题，但是在实际执行时，必须解决以上难题，才能够保证管理的真实。
（二）土地利用管理对规划的影响
广义上，城市规划属于政府行为，狭义上也可以说它是社会运动，因为其参与要素的不同和领域范围的广阔，然而不论哪种行为，城市规划的载体只有土地，所谓规划也不过是一种利用土地的手段方法。在这一层面上讲，规划管理的土地都是以用途功能为主要前提的，土地用途主要分为三种类型，分别是建设地、农用地和没被开发利用的土地[3]。然而在村镇规划中，涉及到最多的是农用地，因此，制约土地利用在村镇规划中的因素也随之而来。第一，因为政策要求是严格控制农转建的土地数量，并采取保护耕地面积的措施，对于土地性质的改变，不过是村镇自身的行为，这一要求很难实现。第二，根据规定，土地的审批，要经过省市批准，这就让土地规划和村镇建设存在很大的未知空间。第三，政府实际上掌握了土地的最终用途，忽视了技术操作和规划要求，在村镇而言依旧需要建立完善的制度和政策规定，才能使人们心服口服。
（三）具体规划内容的矛盾
城乡规划受到行政单位和整体建筑的限制，具有很强的从属性，但是村镇规划也有自己的特性，这就要求根据建设中的实际情况，做到具体问题具体分析。其主要面临的矛盾是在管理体系中缺乏可控制的自由空间[4]，造成村镇规划更加困难，表现在以下几方面：第一，刨除纯粹的农村地域，村镇也属于城市中的个体，必须服从主体的设计要求。第二，村镇规划没有按照实际情况进行规划，而且在审批环节也存在诸多问题。第三，村镇规划服从上级部门指令，但是缺乏相应的依据，政策和制度保障不到位，在理论上这种方法是可行的，具体操作却困难颇多，导致许多项目的审批不合格，耽误了建筑时间，甚至被放弃。第四，在村镇规划中，面对的大部分是无需变更的土地[5]，实际上也非农业用地，这样会出现两种结果，一是难以通过村镇规划的规定，二是擅自实行建设。
（四）缺乏科学有效的措施
村镇规划并没有直接管理的上级部分，使得在规划功能方面无法发挥更大的作用。第一，现行的村镇管理缺乏相互调节的部分，在职能方面出现许多重叠的部分。第二，各级管理机构的组成作用各不相同，影响到功能的发挥。比如省级单位，在法规运行时，由于缺乏空间实体，容易造成职能部分不足的情况，市和县就全然不同，实体利益的作用下，制约了各部门之间的发展，最终威胁到整体的规划管理。第三，村镇规划在制约其他机构的行为时，自身的难以作为主体进行管理，致使出现规划管理混乱不堪，出现各种突发问题。第四，管理的功能作用是以于规划实施为前提的，实际情况却是，规划工作的结束也意味着管理的终结，缺乏相应的监督控制部分，这样的管理发挥的作用并不大，若出现调整方案或者维护规划的措施时，职能部门束手无策[6]，只能重新进行修编。
结语：
综上所述，随着我国经济的发展，结合当前的政策要求，对城乡规划进行了的研究分析，并从四个方面阐述了村镇规划面临的主要问题，希望以此能引起相关单位的重视，以此不断改善制度体系，促进我国城乡管理取得进一步的成效。
参考文献：
[1]熊雄.对村镇规划在城乡规划管理中政策关系的探讨[J].江西建材，2014，22：16.
[2]李东泉，陆建华，苟开刚，张磊.从政策过程视角论新时期我国城乡规划管理体系的构成[J].城市发展研究，2012，02：1-5+124.
[3]刘明.面向城乡统筹的村镇规划管理体制重塑[J].长春工业大学学报（社会科学版），2012，03：36-39.
[4]唐春媛，刘明.城乡统筹：村镇规划管理体制重构的价值祈向[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2013，05：21-23.
[5]方远平，吴智刚，刘望保.国外村镇规划管理组织架构及启示[J].规划师，2012，10：5-12.
[6]吕维娟，殷毅.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2013，10：34-38.
摘要：近年来，社会经济的快速发展，村镇改革的步伐不断推进，随着“统筹城乡一体化发展”战略的实施，对城乡规划管理也提出更加严格的要求。通過调查研究表明，村镇规划的主要矛盾就是行政属性和行政级别之间的差异，而其管理中面临的问题包括城乡统筹和农村发展之间的权限和土地利用的矛盾等。本文主要针对现行城乡管理中的现状进行简要分析，并探讨了村镇规划面临的主要问题，希望对相关部分能提供一些积极意见。
关键词：村镇规划；规划管理；政策关系
随着国家政策的不断发展，城乡一体化逐步推进落实，为此，在政策指导和实践工作中，建立起相对完善的管理体系，以及关联的法律制度，这些措施对城乡规划的管理起到重要的作用。但是社会的进步和制度自身的缺陷，使得城乡规划管理越来越不适应时代的要求，并出现一系列难以解决的问题，严重阻碍了村镇发展的进程，为此，对城乡规划进行探讨是非常有必要的。
一、城乡规划管理的现状
在我国，城乡规划管理的主要措施就是把城市和农村实行统一的管理，取消两者之间的差别对待，进行整体统筹。这种战略方针与政府职能的要求和市场经济目标是一致的，并且它直接受市场导向和政府宏观调控的指导，具体规章制度是，把可持续发展作为城乡规划的基础，对村镇规划建设提供支持。但是该举措造成城市和村镇的冲突，主要表现在利益矛盾方面，致使城乡发展不平衡的现象依旧严重[1]，虽然采取城市带动农村的发展举措一定程度上背离了城乡一体化的道路，可是村镇是行政单位的底层，若仅是通过城乡一体化的方法，很难维持其实际利益，对存在的问题也无法有效的解决。另一方面，就体制而言，村镇规划起到的作用是纽带和传接，它对各部分的利益关系进行整合规划，比如，市和城镇、省和市的分离空间和重叠部分。值得注意的是，着重解决规划管理的主体同各级别单位的矛盾，充分重视城市和农村的作用，以此，才能更好的确保城乡规划发展的进行。
二、村镇规划面临的问题
（一）城市农村的发展与城乡一体化的矛盾
在我国，城市农村发展的导向，主要指的是在分离、重叠及领导的形态变化中，大部分都是由城市直接领导农村完成的。所以城市带动农村和城乡一体化的矛盾不言而喻，具体表现在两方面，第一，一体化是城乡发展的要求，第二，一体化是城乡发展的措施，而在实际操作中，却是城市决定农村[2]。
针对上述问题，究其根本原因是城市扩张建设对村镇规划造成严重影响，城市进行扩建的理由是城镇空间发展的需求和城市化方针的推进。由于城市的主导地位，使得村镇的管理设计都发生相应的变化，一是功能的变化，如经济结构调整、服务区划分；二是结构的变化，如设施建设、工程拆迁。这些变化是由城乡关系、村镇化形态以及管理规划的矛盾共同诱发的，现在实行的体制虽然考虑到这一问题，但是在实际执行时，必须解决以上难题，才能够保证管理的真实。
（二）土地利用管理对规划的影响
广义上，城市规划属于政府行为，狭义上也可以说它是社会运动，因为其参与要素的不同和领域范围的广阔，然而不论哪种行为，城市规划的载体只有土地，所谓规划也不过是一种利用土地的手段方法。在这一层面上讲，规划管理的土地都是以用途功能为主要前提的，土地用途主要分为三种类型，分别是建设地、农用地和没被开发利用的土地[3]。然而在村镇规划中，涉及到最多的是农用地，因此，制约土地利用在村镇规划中的因素也随之而来。第一，因为政策要求是严格控制农转建的土地数量，并采取保护耕地面积的措施，对于土地性质的改变，不过是村镇自身的行为，这一要求很难实现。第二，根据规定，土地的审批，要经过省市批准，这就让土地规划和村镇建设存在很大的未知空间。第三，政府实际上掌握了土地的最终用途，忽视了技术操作和规划要求，在村镇而言依旧需要建立完善的制度和政策规定，才能使人们心服口服。
（三）具体规划内容的矛盾
城乡规划受到行政单位和整体建筑的限制，具有很强的从属性，但是村镇规划也有自己的特性，这就要求根据建设中的实际情况，做到具体问题具体分析。其主要面临的矛盾是在管理体系中缺乏可控制的自由空间[4]，造成村镇规划更加困难，表现在以下几方面：第一，刨除纯粹的农村地域，村镇也属于城市中的个体，必须服从主体的设计要求。第二，村镇规划没有按照实际情况进行规划，而且在审批环节也存在诸多问题。第三，村镇规划服从上级部门指令，但是缺乏相应的依据，政策和制度保障不到位，在理论上这种方法是可行的，具体操作却困难颇多，导致许多项目的审批不合格，耽误了建筑时间，甚至被放弃。第四，在村镇规划中，面对的大部分是无需变更的土地[5]，实际上也非农业用地，这样会出现两种结果，一是难以通过村镇规划的规定，二是擅自实行建设。
（四）缺乏科学有效的措施
村镇规划并没有直接管理的上级部分，使得在规划功能方面无法发挥更大的作用。第一，现行的村镇管理缺乏相互调节的部分，在职能方面出现许多重叠的部分。第二，各级管理机构的组成作用各不相同，影响到功能的发挥。比如省级单位，在法规运行时，由于缺乏空间实体，容易造成职能部分不足的情况，市和县就全然不同，实体利益的作用下，制约了各部门之间的发展，最终威胁到整体的规划管理。第三，村镇规划在制约其他机构的行为时，自身的难以作为主体进行管理，致使出现规划管理混乱不堪，出现各种突发问题。第四，管理的功能作用是以于规划实施为前提的，实际情况却是，规划工作的结束也意味着管理的终结，缺乏相应的监督控制部分，这样的管理发挥的作用并不大，若出现调整方案或者维护规划的措施时，职能部门束手无策[6]，只能重新进行修编。
结语：
综上所述，随着我国经济的发展，结合当前的政策要求，对城乡规划进行了的研究分析，并从四个方面阐述了村镇规划面临的主要问题，希望以此能引起相关单位的重视，以此不断改善制度体系，促进我国城乡管理取得进一步的成效。
参考文献：
[1]熊雄.对村镇规划在城乡规划管理中政策关系的探讨[J].江西建材，2014，22：16.
[2]李东泉，陆建华，苟开刚，张磊.从政策过程视角论新时期我国城乡规划管理体系的构成[J].城市发展研究，2012，02：1-5+124.
[3]刘明.面向城乡统筹的村镇规划管理体制重塑[J].长春工业大学学报（社会科学版），2012，03：36-39.
[4]唐春媛，刘明.城乡统筹：村镇规划管理体制重构的价值祈向[J].安徽工业大学学报（社会科学版），2013，05：21-23.
[5]方远平，吴智刚，刘望保.国外村镇规划管理组织架构及启示[J].规划师，2012，10：5-12.
[6]吕维娟，殷毅.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].城市规划，2013，10：34-38.