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摘要:“城中村”是在城市化进程中,由于受城乡土地产权以及流转限制等的影响,形成的位于城市建成区或城乡结合部,被城市建设用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的村落。“城中村”现象的形成、显现、发展和改造是与城中村土地利用密切相關的。“城中村”改造是一项涉及面广、矛盾复杂的系统工程,涉及到政治、经济、文化、历史、环境等方方面面,包括土地权属处置、利用规划标准确定、村级管理体制改革以及相关配套政策的制定等问题,以至有人把它比喻为“第三次土改”。研究“城中村”改造与土地管理的潜力及可行性,探索城市土地集约利用的有效途径,采取文献资料法和实例分析法进行研究。
关键词:城中村;改造;土地管理;城市土地集约利用
Summary: "Villages" in the process of urbanization, due to the impact of urban and rural land ownership and transfer restrictions, the formation of built-up areas in the city or the urban fringe, is surrounded by urban construction land or semi-enclosed, no or only a small amount of agricultural land in the village. The formation of "Villages" phenomenon appeared with the development and transformation of villages closely related to land use. Systems engineering "Villages" is a covers a wide range of complex conflicts, involving political, economic, cultural, historical, environmental and other aspects, including the disposal of land ownership, use planning criteria to determine, village management system and related issues such as supporting the development of policies, as well as some people call it a metaphor for "the third land reform." Potential and feasibility study "Villages" and land management, explore effective ways of urban land use, and take literature and case analysis method to study.
Keywords: Villages; transformation; land management; urban land use
中图分类号：F301.2文献标识码：A
一、“城中村”的成因研究
从目前掌握的情况看,城中村的土地问题是传统体制性因素与现实的政策、管理性因素相互作用的产物。
(一)城乡二元土地制度是造成城中村土地问题的根本。众所周知,改革开放前后相当长时间,我国实行的基本上是城乡分割的管理模式,且这种模式的基本格局一直沿袭到今天。与城中村问题直接相关的便是土地管理制度。土地是村落社区赖以活命的关键资源,更是非农化村庄赖以形成的基础。纵观村庄的非农化,在一定意义上甚至可说,村庄的非农化其实就是村庄土地的非农转化过程,正是土地非农转化过程中的复杂性与多样性,一个个似城似村、非城非村的城中村应“运”而生。一般而言,城中村地理位置优越,土地实际与潜在的含金量甚高,作为饱经都市大市场洗礼的“理性农民”对此有着特有的敏感,凭着这种敏感,村集体土地不断在政策许可与政策空白之间发生着形形色色的裂变。可见,城中村问题关键在土地。笔者认为,解决城中村的土地制度及政策问题尤为值得关注。城乡二元的土地制度是我国长期以来的制度安排,城中村土地问题无疑是这种制度安排的产物,但其一旦形成,则需要相当长时间与相当大代价的付出才能改变。湖北黄州市政府明确说,城中村的改造“没有时间表”。那么,具有前瞻性的、适应城市化要求的土地政策与制度安排就显得非常重要。其开始实施的难度也许很大,成本很高,但长远的收效则可能是最经济的,与城中村相关的诸多问题就是活生的例证。一些西方国家,在工业化初期,以巨大代价一次性征地以纳入城市统一规划,且实行了城市化管理。
(二)村落共同体的利益性内聚是形成城中村土地问题的关键。城中村所在社区一般都是城市化与市场化的先发地,村庄在这种先行的与快速的非农化中,由于土地的出让或开发积聚了厚实的集体财富,而集体财富的使用、分配与增值又是以村籍和土地为依据,这种分配原则不断强化着村民对村落共同体。
二、“城中村”土地管理的策略研究
(一)调整土地利用结构,提高土地利用率。
调整土地利用结构是城中村改造规划的关键。城市作为一个三维空间,土地利用既要做到平面合理布局,也要考虑各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能,合理确定不同地段的建筑高度及容积率,防止浪费土地,做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层结构,把村划分为若干个圈层,规划城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”,对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设,可以拿出30份40%的土地搞商业开发,发展总部经济、楼宇经济。对地处商业区的改造地段,建设规格较高、规模较大的高档楼宇,形成一批地标式建筑,提升城市品位。通过土地置换,既可以在宏观上提高土地的利用效率,也可以在微观上实现土地的集约利用。
(二)“城中村”改造与土地管理中的几个有效措施
1.城中村现象出现的直接原因是城市化进程的快速推进,根本原因与中国特色的国情密切相关,即城乡二元化管理体制,特别是城乡二元化的土地管理制度。
2.城中村改造是指在政府的主导和监督下,依据城市规划和土地利用规划,通过规范化的市场运作,优化城中村空间景观格局,实现“农民转居民、村庄变社区、集体土地转国有土地、集体经济转混合经济”的转变。通过城中村改造可以促进城市土地的高效利用、实现土地的保值和增值、有效调控土地市场供应、最终促进城市土地市场的健康规范发展。
3.目前城中村改造实施中主要存在着土地产权结构、土地流转途径以及土地利用规划等方面的问题。通过明晰所有权主体,产权实化并施行量化分配、股权入股;针对不同类型的城中村进行土地流转模式的创新;科学制定规划,调整土地利用结构,提高土地利用率等制度创新加以解决。
(三)鼓励各方筹措资金,启动整体购置方式
在土地经营上,要引入市场机制,即必须首先创造一种优势和条件,使各种资源要素能够在城中村集聚,通过集聚形成资本、技术、人才和经济发展的“高地”。使城中村集体、跨国公司、民营企业等多方面资金集聚,通过增发国债等来购置城中村土地,建立土地整理专项基金,进行合理整体分区开发,规范房地产商的开发管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村经济“高地”。同时,中央政府也可采取督促地方政府使用自有资金和配套资金先行实施项目计划,随后根据城中村土地流转项目建设进度,核实计划执行情况,国家农发办再下拨中央财政资金。这样,多头并进,一方面增强了购买力,可以此资金提高征地补偿标准,改变补偿方式,规范分配行为,健全保障制度,稳定民心:另一方面,启动整体购置方式,可打破以土地产权和村籍为基础的封闭性利益共同体的格局,切实保护好城中村失地农民的利益,促进城中村经济发展,加快城中村进一步城市化的步伐。
参考文献:
[1]张培.城中村改造基本法律问题研究[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2005,7,6:60-63
[2]詹长根,鲍家伟.盘活城市存量土地走节约集约用地之路[J].国土资源,2005,8:19-21
[3]王华春,唐任伍,陆劲.“城中村”问题的制度成因及治理思路[J].宁夏社会科学,2005,6:77-80
关键词:城中村;改造;土地管理;城市土地集约利用
Summary: "Villages" in the process of urbanization, due to the impact of urban and rural land ownership and transfer restrictions, the formation of built-up areas in the city or the urban fringe, is surrounded by urban construction land or semi-enclosed, no or only a small amount of agricultural land in the village. The formation of "Villages" phenomenon appeared with the development and transformation of villages closely related to land use. Systems engineering "Villages" is a covers a wide range of complex conflicts, involving political, economic, cultural, historical, environmental and other aspects, including the disposal of land ownership, use planning criteria to determine, village management system and related issues such as supporting the development of policies, as well as some people call it a metaphor for "the third land reform." Potential and feasibility study "Villages" and land management, explore effective ways of urban land use, and take literature and case analysis method to study.
Keywords: Villages; transformation; land management; urban land use
中图分类号：F301.2文献标识码：A
一、“城中村”的成因研究
从目前掌握的情况看,城中村的土地问题是传统体制性因素与现实的政策、管理性因素相互作用的产物。
(一)城乡二元土地制度是造成城中村土地问题的根本。众所周知,改革开放前后相当长时间,我国实行的基本上是城乡分割的管理模式,且这种模式的基本格局一直沿袭到今天。与城中村问题直接相关的便是土地管理制度。土地是村落社区赖以活命的关键资源,更是非农化村庄赖以形成的基础。纵观村庄的非农化,在一定意义上甚至可说,村庄的非农化其实就是村庄土地的非农转化过程,正是土地非农转化过程中的复杂性与多样性,一个个似城似村、非城非村的城中村应“运”而生。一般而言,城中村地理位置优越,土地实际与潜在的含金量甚高,作为饱经都市大市场洗礼的“理性农民”对此有着特有的敏感,凭着这种敏感,村集体土地不断在政策许可与政策空白之间发生着形形色色的裂变。可见,城中村问题关键在土地。笔者认为,解决城中村的土地制度及政策问题尤为值得关注。城乡二元的土地制度是我国长期以来的制度安排,城中村土地问题无疑是这种制度安排的产物,但其一旦形成,则需要相当长时间与相当大代价的付出才能改变。湖北黄州市政府明确说,城中村的改造“没有时间表”。那么,具有前瞻性的、适应城市化要求的土地政策与制度安排就显得非常重要。其开始实施的难度也许很大,成本很高,但长远的收效则可能是最经济的,与城中村相关的诸多问题就是活生的例证。一些西方国家,在工业化初期,以巨大代价一次性征地以纳入城市统一规划,且实行了城市化管理。
(二)村落共同体的利益性内聚是形成城中村土地问题的关键。城中村所在社区一般都是城市化与市场化的先发地,村庄在这种先行的与快速的非农化中,由于土地的出让或开发积聚了厚实的集体财富,而集体财富的使用、分配与增值又是以村籍和土地为依据,这种分配原则不断强化着村民对村落共同体。
二、“城中村”土地管理的策略研究
(一)调整土地利用结构,提高土地利用率。
调整土地利用结构是城中村改造规划的关键。城市作为一个三维空间,土地利用既要做到平面合理布局,也要考虑各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能,合理确定不同地段的建筑高度及容积率,防止浪费土地,做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层结构,把村划分为若干个圈层,规划城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”,对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设,可以拿出30份40%的土地搞商业开发,发展总部经济、楼宇经济。对地处商业区的改造地段,建设规格较高、规模较大的高档楼宇,形成一批地标式建筑,提升城市品位。通过土地置换,既可以在宏观上提高土地的利用效率,也可以在微观上实现土地的集约利用。
(二)“城中村”改造与土地管理中的几个有效措施
1.城中村现象出现的直接原因是城市化进程的快速推进,根本原因与中国特色的国情密切相关,即城乡二元化管理体制,特别是城乡二元化的土地管理制度。
2.城中村改造是指在政府的主导和监督下,依据城市规划和土地利用规划,通过规范化的市场运作,优化城中村空间景观格局,实现“农民转居民、村庄变社区、集体土地转国有土地、集体经济转混合经济”的转变。通过城中村改造可以促进城市土地的高效利用、实现土地的保值和增值、有效调控土地市场供应、最终促进城市土地市场的健康规范发展。
3.目前城中村改造实施中主要存在着土地产权结构、土地流转途径以及土地利用规划等方面的问题。通过明晰所有权主体,产权实化并施行量化分配、股权入股;针对不同类型的城中村进行土地流转模式的创新;科学制定规划,调整土地利用结构,提高土地利用率等制度创新加以解决。
(三)鼓励各方筹措资金,启动整体购置方式
在土地经营上,要引入市场机制,即必须首先创造一种优势和条件,使各种资源要素能够在城中村集聚,通过集聚形成资本、技术、人才和经济发展的“高地”。使城中村集体、跨国公司、民营企业等多方面资金集聚,通过增发国债等来购置城中村土地,建立土地整理专项基金,进行合理整体分区开发,规范房地产商的开发管理,使土地得到合理良性的最大利用,形成城中村经济“高地”。同时,中央政府也可采取督促地方政府使用自有资金和配套资金先行实施项目计划,随后根据城中村土地流转项目建设进度,核实计划执行情况,国家农发办再下拨中央财政资金。这样,多头并进,一方面增强了购买力,可以此资金提高征地补偿标准,改变补偿方式,规范分配行为,健全保障制度,稳定民心:另一方面,启动整体购置方式,可打破以土地产权和村籍为基础的封闭性利益共同体的格局,切实保护好城中村失地农民的利益,促进城中村经济发展,加快城中村进一步城市化的步伐。
参考文献:
[1]张培.城中村改造基本法律问题研究[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2005,7,6:60-63
[2]詹长根,鲍家伟.盘活城市存量土地走节约集约用地之路[J].国土资源,2005,8:19-21
[3]王华春,唐任伍,陆劲.“城中村”问题的制度成因及治理思路[J].宁夏社会科学,2005,6:77-80