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▍生态效益补偿与公平理念
长久以来,我国的环境保护工作都非常依赖行政手段。“暴风疾雨”式的环境保护行政措施对于迅速制止环境污染和破坏确实能够起到立竿见影的效果,但难以维系,不能持久。譬如近年来有关淮河污染治理的集中执法整治行动已经开展了多次,但淮河水质始终难有质的提高。
环境保护始终面对的是如何妥善处理经济利益保障与生态环境保护之间的深刻矛盾,其实质是因环境保护而产生的公平问题没有得到良好解决,是社会公众发展权益与环境权益保障之间存在不公平的问题。
在实现可持续发展过程中,存在两类公平问题需要解决。第一类是只注重经济发展而忽视环境保护,大量环境污染、破坏问题皆由此造成。这类公平问题的实质是以牺牲公众环境权益为代价满足经济发展利益的要求,因此解决的方法就是由经济利益的获得者对环境利益的牺牲者作出赔偿或补偿。
第二类公平问题是因生态环境保护而被限制或者丧失经济发展权益。这种类型的公平问题在大的区域或流域生态环境保护中最为常见。如为了防止水土流失和涵养水源,确保江河中下游地区的水质、水量和防汛安全,从理论上说要对江河流域上游地区的经济发展规模和速度进行适当限制,甚至是杜绝上游地区的经济发展,否则江河中下游的水质、水量和防汛安全等都无从保障,中下游地区社会公众的环境权益就受到了侵害。
在生态环境保护中,尤其是在大的区域和流域环境保护中,如果第二类公平问题不能得到解决,则会诱发第一类公平问题。可以得出这样的结论,环境保护欲取得实质成效的一项重点工作,是对生态功能区的经济发展进行适当的抑制,但为了确保生态功能区人民群众经济利益保障的需要,应当由生态受益区(获得经济利益的地区)对生态功能区(经济发展权益受到限制的地区)进行充分的补偿。这就是生态效益补偿的基本要求。
以利益衡量的观点来看,生态效益补偿是符合公平要求的。生态受益区通过发展产业促进了经济社会发展,但其前提条件是能够获得生态功能区提供的各种生态服务,包括清洁的空气、水源等;而生态功能区因为要满足生态受益地区经济社会发展需要对环境质量的要求而必须采取保护生态的措施,从而抑制了地方经济发展,但却能够获得生态受益地区的充分补偿。当上述公平问题得以解决时,生态环境保护就从制度和根本上得以保障。
▍生态效益补偿是实现“共同富裕”的方式之一
生态效益补偿也符合邓小平“共同富裕”的理论观点。改革开放三十年以来,我国东南沿海地区经济获得了飞速发展,率先实现了小康和富裕的生活。但我国西部的广大地区却因为资金和政策支持力度不足等原因,还没有整体实现富裕。按照邓小平“共同富裕”的理论,东部发达地区应当对西部欠发达地区进行帮助,先富带后富,实现共同富裕。但东部如何帮助西部地区实现富裕,是需要深入思考的一个问题。
西部地区在我国具有重要的生态价值,是多条大江大河的发源地,也是我国森林、草原资源的主要分布区域,但同时也是我国生态系统极其脆弱的地区。西部地区的生态环境状况对东部地区乃至全国的生态安全都具有极端重要的意义。在这种现实条件下,西部实现富裕的模式不能全盘照抄东部模式,不能像东南沿海一样大搞开发建设,更不能将国外或者东南沿海地区的污染企业引进到西部安家落户,否则必然对西部地区脆弱的生态带来毁灭性的破坏,并进而威胁全国的生态安全。
位于甘肃南部的玛曲县,被誉为“黄河九曲第一湾”和“黄河之肾”,玛曲湿地是黄河重要的水源补给地。据水利部门测算,玛曲湿地补给的水量占黄河源区总径流量的58.7%,占黄河流域总径流量的1/6,是名副其实的“高原水塔”和“黄河蓄水池”。然而,由于当地近年来经济发展的需要,玛曲湿地正在遭受灭顶之灾,土地沙化已经成为玛曲面临的重要生态问题。据专家推算,以现在土地退化的速度来看,不用十年,玛曲所在的甘南草原将成为我国的第四大风沙源。造成这种现象的根源在于从东部地区移植的GDP考核,在唯GDP论的刺激下,当地不顾生态环境大力发展草原畜牧业,牲畜蓄载量大大超过了草原生态系统的承载能力。
东部帮助西部富裕,不能仅仅局限于向西部介绍促进经济发展的经验或者向西部输出产业和资本;在一些重要的生态功能区,经济发展的冲动是应当被抑制的。实现“共同富裕”,还应当包括东部向西部生态功能区实施生态效益补偿,让这些地区的人民不通过污染和破坏环境就能获得充足的经济收益,同时鼓励他们将生态保护作为产业来发展,并进而进入良性发展的轨道。总之,实现“共同富裕”的方式多种多样,生态效益补偿就是其中重要的一种。
▍实施生态效益补偿的机制探索
生态效益补偿必须是以保护生态功能区生态环境为根本目的的补偿,而且必须是充分、足额的补偿。通过三十多年的发展,中央和东部地区已经积蓄了大量财政资金,完全有能力支援西部生态功能区保护和恢复的资金需要,关键问题是如何将理论变为现实。
生态效益补偿虽然是公平问题,但从经济学的角度考虑,生态效益也是一种服务,只不过与一般商品相比这种服务的价值体现在其生态功能上,但这并不妨碍其具有商品的基本属性,离开这种服务,人类将无法生存,至少是不能在健康、舒适的环境中生存和发展。因此,生态服务的受益地区应当对生态功能区的这种“服务”付费。
从这个角度理解,我们可以通过立法建立一种生态效益补偿的市场机制,通过市场及其交易规则的建立,推动生态效益补偿的实施。但仍然应该看到,与一般商品不同,生态效益这一种商品具有经济学所说的“公共物品”的性质,在通常情况下并不是享有者不付费就不能享有的,因此容易使生态服务的受益者产生广泛的“搭便车”心理,从而不对西部地区提供的生态服务付费。为了解决这个问题,立法除了应当建立市场交易机制外,还应当赋予生态服务的受益者(东部)对生态功能的提供者(西部)强制付费的法律义务,并辅之以严格的法律责任予以保障。 (作者单位:苏州大学王健法学院)
长久以来,我国的环境保护工作都非常依赖行政手段。“暴风疾雨”式的环境保护行政措施对于迅速制止环境污染和破坏确实能够起到立竿见影的效果,但难以维系,不能持久。譬如近年来有关淮河污染治理的集中执法整治行动已经开展了多次,但淮河水质始终难有质的提高。
环境保护始终面对的是如何妥善处理经济利益保障与生态环境保护之间的深刻矛盾,其实质是因环境保护而产生的公平问题没有得到良好解决,是社会公众发展权益与环境权益保障之间存在不公平的问题。
在实现可持续发展过程中,存在两类公平问题需要解决。第一类是只注重经济发展而忽视环境保护,大量环境污染、破坏问题皆由此造成。这类公平问题的实质是以牺牲公众环境权益为代价满足经济发展利益的要求,因此解决的方法就是由经济利益的获得者对环境利益的牺牲者作出赔偿或补偿。
第二类公平问题是因生态环境保护而被限制或者丧失经济发展权益。这种类型的公平问题在大的区域或流域生态环境保护中最为常见。如为了防止水土流失和涵养水源,确保江河中下游地区的水质、水量和防汛安全,从理论上说要对江河流域上游地区的经济发展规模和速度进行适当限制,甚至是杜绝上游地区的经济发展,否则江河中下游的水质、水量和防汛安全等都无从保障,中下游地区社会公众的环境权益就受到了侵害。
在生态环境保护中,尤其是在大的区域和流域环境保护中,如果第二类公平问题不能得到解决,则会诱发第一类公平问题。可以得出这样的结论,环境保护欲取得实质成效的一项重点工作,是对生态功能区的经济发展进行适当的抑制,但为了确保生态功能区人民群众经济利益保障的需要,应当由生态受益区(获得经济利益的地区)对生态功能区(经济发展权益受到限制的地区)进行充分的补偿。这就是生态效益补偿的基本要求。
以利益衡量的观点来看,生态效益补偿是符合公平要求的。生态受益区通过发展产业促进了经济社会发展,但其前提条件是能够获得生态功能区提供的各种生态服务,包括清洁的空气、水源等;而生态功能区因为要满足生态受益地区经济社会发展需要对环境质量的要求而必须采取保护生态的措施,从而抑制了地方经济发展,但却能够获得生态受益地区的充分补偿。当上述公平问题得以解决时,生态环境保护就从制度和根本上得以保障。
▍生态效益补偿是实现“共同富裕”的方式之一
生态效益补偿也符合邓小平“共同富裕”的理论观点。改革开放三十年以来,我国东南沿海地区经济获得了飞速发展,率先实现了小康和富裕的生活。但我国西部的广大地区却因为资金和政策支持力度不足等原因,还没有整体实现富裕。按照邓小平“共同富裕”的理论,东部发达地区应当对西部欠发达地区进行帮助,先富带后富,实现共同富裕。但东部如何帮助西部地区实现富裕,是需要深入思考的一个问题。
西部地区在我国具有重要的生态价值,是多条大江大河的发源地,也是我国森林、草原资源的主要分布区域,但同时也是我国生态系统极其脆弱的地区。西部地区的生态环境状况对东部地区乃至全国的生态安全都具有极端重要的意义。在这种现实条件下,西部实现富裕的模式不能全盘照抄东部模式,不能像东南沿海一样大搞开发建设,更不能将国外或者东南沿海地区的污染企业引进到西部安家落户,否则必然对西部地区脆弱的生态带来毁灭性的破坏,并进而威胁全国的生态安全。
位于甘肃南部的玛曲县,被誉为“黄河九曲第一湾”和“黄河之肾”,玛曲湿地是黄河重要的水源补给地。据水利部门测算,玛曲湿地补给的水量占黄河源区总径流量的58.7%,占黄河流域总径流量的1/6,是名副其实的“高原水塔”和“黄河蓄水池”。然而,由于当地近年来经济发展的需要,玛曲湿地正在遭受灭顶之灾,土地沙化已经成为玛曲面临的重要生态问题。据专家推算,以现在土地退化的速度来看,不用十年,玛曲所在的甘南草原将成为我国的第四大风沙源。造成这种现象的根源在于从东部地区移植的GDP考核,在唯GDP论的刺激下,当地不顾生态环境大力发展草原畜牧业,牲畜蓄载量大大超过了草原生态系统的承载能力。
东部帮助西部富裕,不能仅仅局限于向西部介绍促进经济发展的经验或者向西部输出产业和资本;在一些重要的生态功能区,经济发展的冲动是应当被抑制的。实现“共同富裕”,还应当包括东部向西部生态功能区实施生态效益补偿,让这些地区的人民不通过污染和破坏环境就能获得充足的经济收益,同时鼓励他们将生态保护作为产业来发展,并进而进入良性发展的轨道。总之,实现“共同富裕”的方式多种多样,生态效益补偿就是其中重要的一种。
▍实施生态效益补偿的机制探索
生态效益补偿必须是以保护生态功能区生态环境为根本目的的补偿,而且必须是充分、足额的补偿。通过三十多年的发展,中央和东部地区已经积蓄了大量财政资金,完全有能力支援西部生态功能区保护和恢复的资金需要,关键问题是如何将理论变为现实。
生态效益补偿虽然是公平问题,但从经济学的角度考虑,生态效益也是一种服务,只不过与一般商品相比这种服务的价值体现在其生态功能上,但这并不妨碍其具有商品的基本属性,离开这种服务,人类将无法生存,至少是不能在健康、舒适的环境中生存和发展。因此,生态服务的受益地区应当对生态功能区的这种“服务”付费。
从这个角度理解,我们可以通过立法建立一种生态效益补偿的市场机制,通过市场及其交易规则的建立,推动生态效益补偿的实施。但仍然应该看到,与一般商品不同,生态效益这一种商品具有经济学所说的“公共物品”的性质,在通常情况下并不是享有者不付费就不能享有的,因此容易使生态服务的受益者产生广泛的“搭便车”心理,从而不对西部地区提供的生态服务付费。为了解决这个问题,立法除了应当建立市场交易机制外,还应当赋予生态服务的受益者(东部)对生态功能的提供者(西部)强制付费的法律义务,并辅之以严格的法律责任予以保障。 (作者单位:苏州大学王健法学院)