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【摘要】矿难与财政政策看似风马牛不相及，实则有着千丝万缕的联系。文章从构建和谐社会的角度出发，具体分析矿难发生的原因，从中透析现行部分财政政策与安全生产相冲突的地方，进而提出若干改进建议。
【关键词】和谐社会 矿难 财政政策
一、矿难——和谐社会中的不和谐
近些年来，我国经济持续高速增长，取得了举世瞩目的经济成就，与此同时，各类安全生产事故特别是矿难的发生率居高不下。据统计，1991年至2006年各类安全生产事故总死亡人数为177.98万人，年均死亡11.12万人，日均死亡305人（不含被隐瞒的死亡人数）。直接经济损失年均900-1200亿元，间接经济损失年均约2000亿元（罗云，2002）。
据国家安全生产总局统计，2001年全国工矿企业共发生伤亡事故11402起，死亡12554人；2002年全国工矿企业共发生伤亡事故13960起，死亡14924人；2003年全国工矿企业共发生伤亡事故15597起，死亡17315人；2004年全国工矿企业共死亡16497人；2005年全国工矿企业共发生伤亡事故12826起，死亡15396人；2006年全国工矿企业共发生伤亡事故12065起，死亡14382人。
另据统计，1949年至2005年的56年间，我国煤矿共发生19起一次性死亡百人以上的特大安全事故，其中9起发生在2001年至2005年之间，这其中又有6起发生在2004年至2005年13个月的时间段内。
矿难等安全事故既给国家和人民的生命和财产带来了巨大的损失，更为重要的是，频频发生的矿难与党中央提出的“和谐社会”是格格不入的。甚至可以说，矿难是和谐社会里最不和谐的声音！和谐社会有不同的解读，但是从根本上说，和谐社会是一个以人为本的社会。也就是说，和谐社会的终极目标是推动人的全面发展，把人放在社会的主体地位。无论从历史还是现实看，无论从心理还是生理的角度看，生命和财产的安全永远都是人类的第一需要。只有保障了人民群众的生命安全和财产的完整，社会的安定和谐才有保障。
二、管窥——矿难折射出诸多政策的不和谐
1、凸现了经济发展战略与社会发展战略之间的矛盾。一段时间以来，各级政府一直以经济增长作为主要执政目标，这势必淡化了对安全、公平等方面的关注。很长一段时间以来，财政支出中有关安全、社保、卫生等福利性支出的增长速度明显慢于经济建设性支出的增长速度。而经济建设性支出超常增长在相当程度上又诱发了对能源市场无止境的需求，导致了资源市场的紧张和短缺。为满足资源的市场需求，只有通过降低安全门槛的办法来实现。这意味着事故的增加和恶化几乎必然。
2、凸现了中央政府和地方政府利益关系上的冲突。近几年来，中央政府在三令五申要求关闭不合安全生产要求的小煤窑、在追查事故真相、在处理事故责任人等过程中都受到地方政府不同程度的抵制。这体现了中央政府和地方政府利益关系上的分化和冲突，特别是健全的转移支付制度尚未建立的情况下，在一些以矿产资源为主要财源而又缺少其他自然资源的贫穷地区，其冲突程度尤其严重。
3、凸现了政府工作绩效低下。矿难频频发生并不表示政府无作为。恰恰相反，政府近年来在安全管理上下了很大功夫，尤其是在2003年和2005年间，中央政府以前所未有的力度整治安全生产环境。但如前所述，特大和特别重大的安全事故非但没有得到根本性的抑制，反而发生频率与死亡人数直线上升。这一矛盾从深层次折射了存在多年的政府运行过程中的轻视工作绩效的倾向，为社会提供了不合要求的公共产品和公共服务。
4、凸现了非政府组织发育滞后。首先，矿工没有真正属于自己的工会组织，导致了工人无法组织起来，无法为提高自己的地位、为安全投入与厂方、资方进行谈判与协商，最终成为日益边缘化的弱势群体。第二，由于没有自己的组织，工人们不能作为一个利益群体参与关乎自己生死的法律和政策的制定过程。第三，其他的社会组织如妇联、残联等很少参与安全生产的管理中去，难以形成社会事务良性的共治局面。
5、凸现了苍白的安全投入。安全投入欠账严重是导致矿难频发的主要原因之一。国家煤矿安全监察局局长赵铁锤表示仅国有煤矿的安全欠账至少累积达518亿元。而国家安全生产监督总局局长李毅中则表示，这一数字至少高达689亿元。这与近几年财政收入日渐丰盈、与财政资金的挥霍与浪费、与近年来自能源开采行业税收快速增长是格格不入的。
三、改革——构建安全第一的和谐财政政策
1、构建公共财政框架，保持经济社会均衡增长。公共财政的内在导向就是其公共性，即其首先要以满足公共需要为主要目标和全部工作重心，并根据公共需要为社会提供合格的公共产品和公共服务。安全、教育、卫生、社会保障和环境保护等都是社会最基本的公共需要，代表社会共同的利益，应该是公共财政的核心内容。所以，财政政策的制定必须站在科学发展观及和谐社会的基础上，坚持以人为本，兼顾经济效益和社会效益，在保稳定、保安全的基础上加快经济发展。
2、完善转移支付制度，合理分配资源收益和开发成本。地方政府抵制中央政府安全管理行动的根本原因在于不合理的资源收益分配制度，地方政府的资源收益权被排除，参与资源开发的领域和规模也受到了严格限制。当干部的工资没有着落，当百姓的温饱没有解决的时候，加之国家开发遗留下的环保成本，地方政府会自觉不自觉地成为乱开乱采的纵容者和保护者。
解决这一问题归根到底要合理解决各利益主体之间资源开发利益分配。在当前既定的法律约束下，资源所有权制度不能在短时间内改革，可以通过财政转移支付制度保证资源所在地合理的资源收益权，并通过财政专项资金消化多年开发给地方环境保护带来的隐形成本。在地方的利益得到保障的情况下，才有可能增强资源地自我约束能力。
3、推行绩效预算，提高财政资金的使用效率。绩效预算用老百姓的话来说就是“得人钱财，替人消灾”。当然，财政部门只是分配资金的部门，具体花钱的是政府各级机构和职能部门。因此，看似财政部门无法约束各部门财政资金的使用效率。但是，财政部门可以通过相关的制度安排，特别是绩效预算制度，通过公共选择程序，根据社会公众对政府的绩效评估，决定财政资金的使用方向和使用规模，建立“不替人消灾，就不得人钱财”的财政预算约束机制，促使政府机关提高办事效率，从而间接防范安全事故的频发。
4、改善非政府组织的融资环境，促进非政府组织快速发展。随着社会的进步和发展，社会群体的利益日益分化。这些分化和独立的利益主体需要自己的组织代表和维护自己的利益。
当前，我国非政府组织发展存在诸多问题，其中最突出的问题就是融资不畅，财政政策可以从以下方面缓解这一“瓶颈”。（1）通过财政支出，建立公益基金，作为公益型非政府组织的启动基金。（2）通过税收减免，提高非政府组织的“造血”功能。（3）透过财政预算，直接安排财政资金用于公益型非政府组织的运转。（4）通过多渠道为公益型组织培养、培训专业人才，促进人力资源的良性配置。
5、综合利用财政杠杆，形成多元化的安全投入格局。（1）直接通过国家预算安排财政资金，加大基础性安全投入。如安全科技投入、从业人员教育投入等。（2）与国际接轨，恢复矿业的第一产业地位，不征收增值税或实行低税率制，让企业能从减税的收益中拿出资金进行安全技改。（3）如取消增值税有困难，可以率先对矿业实行从生产型增值税向消费型增值税转型的特殊政策，并抵扣矿山企业开发工程及安全装备的进项税额。（4）通过财政支出，安排专项资金用于矿山特别是偏远地区矿山的公益事业，如教育、社保等，使得矿山从社会事业中抽身而加大安全投入。（5）根据矿山开发的高风险性、经济效益的递减性、经营周期的有限性特点，可以建立“矿山补偿基金”，使企业免去“洞老山空”的后顾之忧，便于其迅速破产、转产，并能预防其对现有资源的掠夺性开采，抑制矿难发生。（6）在所得税的减免设计上，针对矿山企业安全改造、安全试验、安全开发等费用，可以规定税前予以扣除，提高企业安全投入的积极性。
（注：本文为昌吉学院科研基金项目2006YJZD001的阶段性成果）
【参考文献】
[1]国家安全生产监督总局网站：www.chinasafety.gov.cn.
[2]黄德林：公共管理学概论[M]，湖北人民出版社，2004.
[3]国务院关于进一步加强安全生产工作的决定[R]，2004（1）.
[4]王显政：我国安全生产的形势、问题和对策[J]，紫光阁，2004.
[5]蒲志钟：矿产资源税费问题及其规范[J]，经济研究参考，1998（4）.
【关键词】和谐社会 矿难 财政政策
一、矿难——和谐社会中的不和谐
近些年来，我国经济持续高速增长，取得了举世瞩目的经济成就，与此同时，各类安全生产事故特别是矿难的发生率居高不下。据统计，1991年至2006年各类安全生产事故总死亡人数为177.98万人，年均死亡11.12万人，日均死亡305人（不含被隐瞒的死亡人数）。直接经济损失年均900-1200亿元，间接经济损失年均约2000亿元（罗云，2002）。
据国家安全生产总局统计，2001年全国工矿企业共发生伤亡事故11402起，死亡12554人；2002年全国工矿企业共发生伤亡事故13960起，死亡14924人；2003年全国工矿企业共发生伤亡事故15597起，死亡17315人；2004年全国工矿企业共死亡16497人；2005年全国工矿企业共发生伤亡事故12826起，死亡15396人；2006年全国工矿企业共发生伤亡事故12065起，死亡14382人。
另据统计，1949年至2005年的56年间，我国煤矿共发生19起一次性死亡百人以上的特大安全事故，其中9起发生在2001年至2005年之间，这其中又有6起发生在2004年至2005年13个月的时间段内。
矿难等安全事故既给国家和人民的生命和财产带来了巨大的损失，更为重要的是，频频发生的矿难与党中央提出的“和谐社会”是格格不入的。甚至可以说，矿难是和谐社会里最不和谐的声音！和谐社会有不同的解读，但是从根本上说，和谐社会是一个以人为本的社会。也就是说，和谐社会的终极目标是推动人的全面发展，把人放在社会的主体地位。无论从历史还是现实看，无论从心理还是生理的角度看，生命和财产的安全永远都是人类的第一需要。只有保障了人民群众的生命安全和财产的完整，社会的安定和谐才有保障。
二、管窥——矿难折射出诸多政策的不和谐
1、凸现了经济发展战略与社会发展战略之间的矛盾。一段时间以来，各级政府一直以经济增长作为主要执政目标，这势必淡化了对安全、公平等方面的关注。很长一段时间以来，财政支出中有关安全、社保、卫生等福利性支出的增长速度明显慢于经济建设性支出的增长速度。而经济建设性支出超常增长在相当程度上又诱发了对能源市场无止境的需求，导致了资源市场的紧张和短缺。为满足资源的市场需求，只有通过降低安全门槛的办法来实现。这意味着事故的增加和恶化几乎必然。
2、凸现了中央政府和地方政府利益关系上的冲突。近几年来，中央政府在三令五申要求关闭不合安全生产要求的小煤窑、在追查事故真相、在处理事故责任人等过程中都受到地方政府不同程度的抵制。这体现了中央政府和地方政府利益关系上的分化和冲突，特别是健全的转移支付制度尚未建立的情况下，在一些以矿产资源为主要财源而又缺少其他自然资源的贫穷地区，其冲突程度尤其严重。
3、凸现了政府工作绩效低下。矿难频频发生并不表示政府无作为。恰恰相反，政府近年来在安全管理上下了很大功夫，尤其是在2003年和2005年间，中央政府以前所未有的力度整治安全生产环境。但如前所述，特大和特别重大的安全事故非但没有得到根本性的抑制，反而发生频率与死亡人数直线上升。这一矛盾从深层次折射了存在多年的政府运行过程中的轻视工作绩效的倾向，为社会提供了不合要求的公共产品和公共服务。
4、凸现了非政府组织发育滞后。首先，矿工没有真正属于自己的工会组织，导致了工人无法组织起来，无法为提高自己的地位、为安全投入与厂方、资方进行谈判与协商，最终成为日益边缘化的弱势群体。第二，由于没有自己的组织，工人们不能作为一个利益群体参与关乎自己生死的法律和政策的制定过程。第三，其他的社会组织如妇联、残联等很少参与安全生产的管理中去，难以形成社会事务良性的共治局面。
5、凸现了苍白的安全投入。安全投入欠账严重是导致矿难频发的主要原因之一。国家煤矿安全监察局局长赵铁锤表示仅国有煤矿的安全欠账至少累积达518亿元。而国家安全生产监督总局局长李毅中则表示，这一数字至少高达689亿元。这与近几年财政收入日渐丰盈、与财政资金的挥霍与浪费、与近年来自能源开采行业税收快速增长是格格不入的。
三、改革——构建安全第一的和谐财政政策
1、构建公共财政框架，保持经济社会均衡增长。公共财政的内在导向就是其公共性，即其首先要以满足公共需要为主要目标和全部工作重心，并根据公共需要为社会提供合格的公共产品和公共服务。安全、教育、卫生、社会保障和环境保护等都是社会最基本的公共需要，代表社会共同的利益，应该是公共财政的核心内容。所以，财政政策的制定必须站在科学发展观及和谐社会的基础上，坚持以人为本，兼顾经济效益和社会效益，在保稳定、保安全的基础上加快经济发展。
2、完善转移支付制度，合理分配资源收益和开发成本。地方政府抵制中央政府安全管理行动的根本原因在于不合理的资源收益分配制度，地方政府的资源收益权被排除，参与资源开发的领域和规模也受到了严格限制。当干部的工资没有着落，当百姓的温饱没有解决的时候，加之国家开发遗留下的环保成本，地方政府会自觉不自觉地成为乱开乱采的纵容者和保护者。
解决这一问题归根到底要合理解决各利益主体之间资源开发利益分配。在当前既定的法律约束下，资源所有权制度不能在短时间内改革，可以通过财政转移支付制度保证资源所在地合理的资源收益权，并通过财政专项资金消化多年开发给地方环境保护带来的隐形成本。在地方的利益得到保障的情况下，才有可能增强资源地自我约束能力。
3、推行绩效预算，提高财政资金的使用效率。绩效预算用老百姓的话来说就是“得人钱财，替人消灾”。当然，财政部门只是分配资金的部门，具体花钱的是政府各级机构和职能部门。因此，看似财政部门无法约束各部门财政资金的使用效率。但是，财政部门可以通过相关的制度安排，特别是绩效预算制度，通过公共选择程序，根据社会公众对政府的绩效评估，决定财政资金的使用方向和使用规模，建立“不替人消灾，就不得人钱财”的财政预算约束机制，促使政府机关提高办事效率，从而间接防范安全事故的频发。
4、改善非政府组织的融资环境，促进非政府组织快速发展。随着社会的进步和发展，社会群体的利益日益分化。这些分化和独立的利益主体需要自己的组织代表和维护自己的利益。
当前，我国非政府组织发展存在诸多问题，其中最突出的问题就是融资不畅，财政政策可以从以下方面缓解这一“瓶颈”。（1）通过财政支出，建立公益基金，作为公益型非政府组织的启动基金。（2）通过税收减免，提高非政府组织的“造血”功能。（3）透过财政预算，直接安排财政资金用于公益型非政府组织的运转。（4）通过多渠道为公益型组织培养、培训专业人才，促进人力资源的良性配置。
5、综合利用财政杠杆，形成多元化的安全投入格局。（1）直接通过国家预算安排财政资金，加大基础性安全投入。如安全科技投入、从业人员教育投入等。（2）与国际接轨，恢复矿业的第一产业地位，不征收增值税或实行低税率制，让企业能从减税的收益中拿出资金进行安全技改。（3）如取消增值税有困难，可以率先对矿业实行从生产型增值税向消费型增值税转型的特殊政策，并抵扣矿山企业开发工程及安全装备的进项税额。（4）通过财政支出，安排专项资金用于矿山特别是偏远地区矿山的公益事业，如教育、社保等，使得矿山从社会事业中抽身而加大安全投入。（5）根据矿山开发的高风险性、经济效益的递减性、经营周期的有限性特点，可以建立“矿山补偿基金”，使企业免去“洞老山空”的后顾之忧，便于其迅速破产、转产，并能预防其对现有资源的掠夺性开采，抑制矿难发生。（6）在所得税的减免设计上，针对矿山企业安全改造、安全试验、安全开发等费用，可以规定税前予以扣除，提高企业安全投入的积极性。
（注：本文为昌吉学院科研基金项目2006YJZD001的阶段性成果）
【参考文献】
[1]国家安全生产监督总局网站：www.chinasafety.gov.cn.
[2]黄德林：公共管理学概论[M]，湖北人民出版社，2004.
[3]国务院关于进一步加强安全生产工作的决定[R]，2004（1）.
[4]王显政：我国安全生产的形势、问题和对策[J]，紫光阁，2004.
[5]蒲志钟：矿产资源税费问题及其规范[J]，经济研究参考，1998（4）.