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摘 要：内部控制对于行政事业单位保障国有资产不流失、增强财政资金使用效率和提升为社会公众服务的水平具有重要的促进作用，因此行政事业单位建立完善、有效的内部控制体系十分必要，探讨行政事业单位内部控制的优化具有现实意义。本文以行政事业单位的内部控制为研究对象，在分析行政事业单位实施内部控制必要性的基础上，分别从单位层面和具体业务层面总结行政事业单位在内部控制建设和实施中存在的主要问题，并提出相应的改进措施，以期能够对行政事业单位的内部控制的优化具有促进作用。
关键词：行政事业单位；内部控制；必要性；优化
一、行政事业单位内部控制概述
行政事业单位内部控制从静态角度来看，主要是指单位为管控和防范各项经济活动风险而建立的以COSO五要素为基础的内部管理系统，从动态的角度来讲，行政事业单位内部控制则是指单位通过制定一系列的制度措施和程序来实现自我风险管控和经济活动行为约束的过程。根据我国行政事业单位经济活动的内容，其控制范围主要包括行政事业单位的预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设和合同六大类。
二、行政事业单位实施内部控制的必要性分析
行政事业单位实施内部控制的必要性主要体现在：
（一）内部控制能够保障国有资产的安全
行政事业单位的资产主要由国家根据其职能分工而进行配备的，因此是行政事业单位日常管理的关键和重点，若管控不严，将会造成国有资产的流失。完善有效的内部控制将能够保障国有资产产权交易等事项公开、公正，防范各种违规处置风险，保障国有资产的安全性。
（二）内部控制能够有效提升单位会计核算质量，保障财务信息的真实完整
完善的内部控制制度能够通过单位的岗位设置、业务流程规范和权责分配等形成相互的牵制、相互监督，保障单位各项经济活动的真实性，从而为单位的会计核算提供了真实的数据基础，进而保障了其财务信息的真实性和完整性。
（三）内部控制能够提高单位公共服务效率
行政事业单位的主要职能是为社会公众提供服务。完善的内部控制体系能够确保单位的各项服务活动有规可依、有章可循，进一步提升了单位的工作效率，进而客观上能够促进公共服务效率的提高。
三、当前我国行政事业单位内部控制实施中存在的问题
虽然实施内部控制对于行政事业单位防范国有资产流失和提升公共服务效率具有重要作用，但是在实践中仍然存在较多的问题，主要体现在：
（一）单位控制层面
行政事业单位在单位层面的内部控制存在问题主要体现在风险管控方面内部控制监督方面。
1.缺乏应有的风险防范控制体系。行政事业单位风险防范控制体系的缺失具体体现在：一方面是风险意识较弱，主要是由于多数单位管理人员从思想上认为行政事业单位以社会管理和公益为主，因此不存在经营方面的风险，这就使得其对一些滥用职权和腐败行为、资金使用效率低和资源配置不科学等风险难以察觉；另一方面是没有建立程序后的风险管理体系，不能有效识别和评估风险并制定应对措施，因此造成单位在出现一些风险问题时，难以及时采取有效措施加以控制和防范。
2.内部控制监督的约束力不强。
我国行政事业单位内部控制的监督主要依靠单位内部审计和外部的检查监督。由于外部检查监督的时间和内容方面单位难以自行把握，因此仍然以单位的内部审计监督为主。但是行政事业单位的内部审计由于存在“双重领导”，即内部审计机构多在财务或人力资源部门管理，因此内部审计的独立性严重缺乏，从而造成内部审计难以对内部控制制度形成有效的监督，不能保障内部控制是否存在重大缺陷。
（二）具体业务控制层面
行政事业单位业务层面的内部控制主要包括预算、收支、政府采购、资产管控、项目建设和合同六大方面。但是行政事业单位最为常用且最容易出现问题的方面主要是预算和资产管理。
1.预算管控的效率不高。行政事业单位预算管控的效率不高主要体现在：一方面是预算编制方法仍以增量预算为主，从而造成在预算编制时内容不够详细全面，不能充分考虑过去的支出是否合理、金额是否恰当等，且有部分预算没能落实到具体的项目上，有些项目变相地变为基本支出的补充；另一方面则是预算（尤其是乡镇预算）调整频繁，造成预算的约束力难以保障。
2.资产管理的无序性。行政事业单位资产管理的无序性具体体现在：一是资产流失问题严重，主要是因为行政事业单位多数没有建立完善的资产盘点、处置等详尽的管理制度，从而造成单位存在资产管理人员职责不清、出现资产账实不符的问题；二是对于有收入的行政事业单位在收入现金管控方面存在漏洞，存在截留、私分应上缴的收入等问题，为部分人进行舞弊行为提供了机会；三是不能定期或不定期对现金、银行账户进行盘点检查，防范違规的现金或银行支出行为；四是在票据管理当中没有严格做到及时将使用后的票据进行核销处理，从而可能导致收入不能及时入账，最终将有可能会导致国有资产的流失问题。
四、行政事业单位进行内部控制优化的有效途径
正因为行政事业单位在内部控制实施过程中存在上述问题，因此其内部控制的有效性不足，甚至有部分单位的内部控制形同虚设。笔者认为要提高内部控制的有效性，须分别从单位层面和具体业务层面进行优化：
（一）单位层面
1.提高风险管控意识，建立完善的风险管控体系
近年来越来越多的地方债违约事件和腐败舞弊事件给行政事业单位的风险管理敲响了警钟，国际评级机构标准普尔调降中国主权信用评级，单位管理层首先要意识到行政事业单位也面临着各种风险，而要想有效防范这些风险，单位首先要严格按照“风险目标设定、风险识别、风险分析与应对”设立风险评估程序，并设置相应的预警指标，其次要推进经济责任制，对于一些重大决策失误实施问责奖惩制度，从而有效提升财政资金的使用效率，并防范各种经济犯罪行为。 2.建立完善的内部审计制度，充分发挥其监督约束力
要建立完善的内部审计制度，充分发挥其监督约束作用，首先是单位应当改变内部审计双重领导的组织结构设置，使其脱离被审计部门，具备实质上的独立性，以确保其对单位内部控制存在的问题作出的评价的客观性；其次单位内部审计应当拓宽审计内容，由原来的只关注单位财务活动的合规性和合法性向单位所有经济活动拓展，确保单位所有的经济活动都纳入了内部控制和内部审计的监督，从事后监督向事前、事中和事后全过程监督方向提升。
（二）具体业务层面
1.提升预算的管控效率
要提升预算的管控效率，首先要改进预算的编制方法，由增量预算改完零基预算，以剔除单位上年支出中的一些不合理项目，当前我国也有部分地方政府已经开始试点推行更直观、更易考核的绩效预算模式；其次是在预算执行的过程中设置较为严格的预算调整审核和批复，任何个人不得随意调整预算指标，以有效提高预算指标的刚性约束力。
2.规范单位资产的会计核算，建立完备的资产管控体系
目前我国行政事业单位的资产核算制度存在一定的制度缺陷，单位难以进行较为有效的改进，如固定资产的折旧问题，因此行政事业单位应当在进行资产账务规范核算的前提下，建立资产的详细台账，以充分掌握每项资产的去向和使用状况，防范资产被违规处置的问题；对于有现金收入的单位，应当规定专门的部门和人员办理收入业务，做到应缴尽缴，任何人不得以任何理由对其截留、挪用或者私分；最后要建立固定资产、现金和银行账的定期不定期盘点制度，确保单位的账实、账证相符。
五、结束语
随着我国经济的不断发展，行政事业单位的管理也出现了一些新情况，单位面临的风险也逐渐增多。对此，单位应当及时根据自身的实际情况，对已有的内部控制制度进行合理的优化和改进，以增强内部控制的有效性，提升单位的管理水平。
参考文献：
[1]王晓.行政事业单位内部控制问题研究—以北京市G局为例.[D].山东农業大学，2016，（05）.
[2]徐金艳.浅议行政事业单位内部控制的现状问题及改进措施.[J].财会学习，2017，（05）.
[3]程晓凌.行政事业单位内部控制优化的探讨.[J].财会学习，2017，（01）.
[4]陈迪.浅析行政事业单位内部控制的应用于提升.[]J.财会学习，2017，（02）.
作者简介：何春花，扬中市财政局。
关键词：行政事业单位；内部控制；必要性；优化
一、行政事业单位内部控制概述
行政事业单位内部控制从静态角度来看，主要是指单位为管控和防范各项经济活动风险而建立的以COSO五要素为基础的内部管理系统，从动态的角度来讲，行政事业单位内部控制则是指单位通过制定一系列的制度措施和程序来实现自我风险管控和经济活动行为约束的过程。根据我国行政事业单位经济活动的内容，其控制范围主要包括行政事业单位的预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设和合同六大类。
二、行政事业单位实施内部控制的必要性分析
行政事业单位实施内部控制的必要性主要体现在：
（一）内部控制能够保障国有资产的安全
行政事业单位的资产主要由国家根据其职能分工而进行配备的，因此是行政事业单位日常管理的关键和重点，若管控不严，将会造成国有资产的流失。完善有效的内部控制将能够保障国有资产产权交易等事项公开、公正，防范各种违规处置风险，保障国有资产的安全性。
（二）内部控制能够有效提升单位会计核算质量，保障财务信息的真实完整
完善的内部控制制度能够通过单位的岗位设置、业务流程规范和权责分配等形成相互的牵制、相互监督，保障单位各项经济活动的真实性，从而为单位的会计核算提供了真实的数据基础，进而保障了其财务信息的真实性和完整性。
（三）内部控制能够提高单位公共服务效率
行政事业单位的主要职能是为社会公众提供服务。完善的内部控制体系能够确保单位的各项服务活动有规可依、有章可循，进一步提升了单位的工作效率，进而客观上能够促进公共服务效率的提高。
三、当前我国行政事业单位内部控制实施中存在的问题
虽然实施内部控制对于行政事业单位防范国有资产流失和提升公共服务效率具有重要作用，但是在实践中仍然存在较多的问题，主要体现在：
（一）单位控制层面
行政事业单位在单位层面的内部控制存在问题主要体现在风险管控方面内部控制监督方面。
1.缺乏应有的风险防范控制体系。行政事业单位风险防范控制体系的缺失具体体现在：一方面是风险意识较弱，主要是由于多数单位管理人员从思想上认为行政事业单位以社会管理和公益为主，因此不存在经营方面的风险，这就使得其对一些滥用职权和腐败行为、资金使用效率低和资源配置不科学等风险难以察觉；另一方面是没有建立程序后的风险管理体系，不能有效识别和评估风险并制定应对措施，因此造成单位在出现一些风险问题时，难以及时采取有效措施加以控制和防范。
2.内部控制监督的约束力不强。
我国行政事业单位内部控制的监督主要依靠单位内部审计和外部的检查监督。由于外部检查监督的时间和内容方面单位难以自行把握，因此仍然以单位的内部审计监督为主。但是行政事业单位的内部审计由于存在“双重领导”，即内部审计机构多在财务或人力资源部门管理，因此内部审计的独立性严重缺乏，从而造成内部审计难以对内部控制制度形成有效的监督，不能保障内部控制是否存在重大缺陷。
（二）具体业务控制层面
行政事业单位业务层面的内部控制主要包括预算、收支、政府采购、资产管控、项目建设和合同六大方面。但是行政事业单位最为常用且最容易出现问题的方面主要是预算和资产管理。
1.预算管控的效率不高。行政事业单位预算管控的效率不高主要体现在：一方面是预算编制方法仍以增量预算为主，从而造成在预算编制时内容不够详细全面，不能充分考虑过去的支出是否合理、金额是否恰当等，且有部分预算没能落实到具体的项目上，有些项目变相地变为基本支出的补充；另一方面则是预算（尤其是乡镇预算）调整频繁，造成预算的约束力难以保障。
2.资产管理的无序性。行政事业单位资产管理的无序性具体体现在：一是资产流失问题严重，主要是因为行政事业单位多数没有建立完善的资产盘点、处置等详尽的管理制度，从而造成单位存在资产管理人员职责不清、出现资产账实不符的问题；二是对于有收入的行政事业单位在收入现金管控方面存在漏洞，存在截留、私分应上缴的收入等问题，为部分人进行舞弊行为提供了机会；三是不能定期或不定期对现金、银行账户进行盘点检查，防范違规的现金或银行支出行为；四是在票据管理当中没有严格做到及时将使用后的票据进行核销处理，从而可能导致收入不能及时入账，最终将有可能会导致国有资产的流失问题。
四、行政事业单位进行内部控制优化的有效途径
正因为行政事业单位在内部控制实施过程中存在上述问题，因此其内部控制的有效性不足，甚至有部分单位的内部控制形同虚设。笔者认为要提高内部控制的有效性，须分别从单位层面和具体业务层面进行优化：
（一）单位层面
1.提高风险管控意识，建立完善的风险管控体系
近年来越来越多的地方债违约事件和腐败舞弊事件给行政事业单位的风险管理敲响了警钟，国际评级机构标准普尔调降中国主权信用评级，单位管理层首先要意识到行政事业单位也面临着各种风险，而要想有效防范这些风险，单位首先要严格按照“风险目标设定、风险识别、风险分析与应对”设立风险评估程序，并设置相应的预警指标，其次要推进经济责任制，对于一些重大决策失误实施问责奖惩制度，从而有效提升财政资金的使用效率，并防范各种经济犯罪行为。 2.建立完善的内部审计制度，充分发挥其监督约束力
要建立完善的内部审计制度，充分发挥其监督约束作用，首先是单位应当改变内部审计双重领导的组织结构设置，使其脱离被审计部门，具备实质上的独立性，以确保其对单位内部控制存在的问题作出的评价的客观性；其次单位内部审计应当拓宽审计内容，由原来的只关注单位财务活动的合规性和合法性向单位所有经济活动拓展，确保单位所有的经济活动都纳入了内部控制和内部审计的监督，从事后监督向事前、事中和事后全过程监督方向提升。
（二）具体业务层面
1.提升预算的管控效率
要提升预算的管控效率，首先要改进预算的编制方法，由增量预算改完零基预算，以剔除单位上年支出中的一些不合理项目，当前我国也有部分地方政府已经开始试点推行更直观、更易考核的绩效预算模式；其次是在预算执行的过程中设置较为严格的预算调整审核和批复，任何个人不得随意调整预算指标，以有效提高预算指标的刚性约束力。
2.规范单位资产的会计核算，建立完备的资产管控体系
目前我国行政事业单位的资产核算制度存在一定的制度缺陷，单位难以进行较为有效的改进，如固定资产的折旧问题，因此行政事业单位应当在进行资产账务规范核算的前提下，建立资产的详细台账，以充分掌握每项资产的去向和使用状况，防范资产被违规处置的问题；对于有现金收入的单位，应当规定专门的部门和人员办理收入业务，做到应缴尽缴，任何人不得以任何理由对其截留、挪用或者私分；最后要建立固定资产、现金和银行账的定期不定期盘点制度，确保单位的账实、账证相符。
五、结束语
随着我国经济的不断发展，行政事业单位的管理也出现了一些新情况，单位面临的风险也逐渐增多。对此，单位应当及时根据自身的实际情况，对已有的内部控制制度进行合理的优化和改进，以增强内部控制的有效性，提升单位的管理水平。
参考文献：
[1]王晓.行政事业单位内部控制问题研究—以北京市G局为例.[D].山东农業大学，2016，（05）.
[2]徐金艳.浅议行政事业单位内部控制的现状问题及改进措施.[J].财会学习，2017，（05）.
[3]程晓凌.行政事业单位内部控制优化的探讨.[J].财会学习，2017，（01）.
[4]陈迪.浅析行政事业单位内部控制的应用于提升.[]J.财会学习，2017，（02）.
作者简介：何春花，扬中市财政局。