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2015年是各区按照上海市委2014年一号课题精神，社区（街道）党工委回归街道党工委，并对街道机构进行大调整的第一年。本课题把街道在新体制条件下，如何同步建立责任机制，保障新体制的有效运转，作为重点研究对象，从理论与实践的结合上，提出一些探索性看法。
一、基层治理新体制的特点
按照市委2014年一号课题成果建立起来的街道社区管理体制，有以下几个特点。
1.进一步理顺“条包块管”关系。按照权责一致原则，科学界定条块职责。一是坚持重心下移、资源下沉、权力下放，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，强化对街道考评职能部门派出机构结果的应用。二是实行市、区职能部门职责下沉街道的准入制度，保障责权利、人财物同步到位，既有形式，又有内容。
2.更加明确街道党工委“总揽全局、协调各方”的领导核心地位。以社区党员队伍为骨干、居民区党组织为基础、单位党建和行业党建为抓手、社区党建为载体的城区基层党建，在街道党工委的领导下，已形成上下贯通，左右联动的网络式、全息型组织架构，从而使加强基础社会治理和建设有了坚强的组织保障。这是因为，作为区委派出的工作机构，街道党工委拥有更宽泛的“总揽全局、协调各方”的权力空间，更能发挥街道社区内的领导核心作用。
3.继续完善基层社会治理结构。这个结构模式是：“社区自治加居民区自治”。居民区群众自治是我国民主制度在城市基层社会的安排，组织形式主要有居委会、业委会和受聘的物业公司，实行“自我管理、自我服务、自我教育”。自治方法是听证会、协调会、评议会。社区共治、居民区自治的有效性，将在新的体制下得到证明。
4.调整优化内设机构。按照精简、统一、高效原则，着眼于面向基层、面向群众、优化服务，积极推进街道党工委、办事处内设机构的职能整合和功能优化。按照街道职能定位和创新体制的要求，街道党政内设机构按“6+2”模式设置，即统一设置党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，又根据街道实际需要，设置2个工作机构。这样的安排，既有共性的顶层设计，又有个性的基层创新，动因和目标是有利于基层社会治理需要的扁平化管理。
5.强调突出核心是人。坚持把服务群众、增进人民福祉作为创新社会治理加强基层建设的根本出发点和落脚点，也是这次基层社会治理体制改革的亮点。开展形式多样的基层民主协商，推进社区民主协商制度化、规范化、程序化，围绕群众关心的民生问题，发挥政府、社会、市场不同主体作用，建立健全多层次社区公共服务体系，满足群众多样化服务需求。着眼于促进人口有序流动、控制人口总量、优化人口结构、创新人口服务管理机制。在此基础上，强化基层服务型党组织建设，并引领不同服务主体深化、细化服务内容和形式，做实民生工作。
6.剥离招商引资职能。从上世纪50年代中期开始，街道党政机构就承担了办企业（里弄生产组、合作联社）和办社会（居民食堂、托儿所、幼儿园、小学、服务站）的职能。上世纪90年代中期至今，街道从办实体经济转向招商引资，其业绩作为考核年度工作和财税反馈的重要指标。在功利驱动下，曾产生招商引资重于其它工作的现象，党政班子的注意力难以聚焦社区治理。新体制把招商引资从管理职能中剥离，有利于集中精力做好基层社会的治理和服务型党组织建设。
二、街道新体制下的社区治理问题探析
新形势下党建工作越来越呈现出综合性、复杂性、动态性的特点。上海街道体制改革只是适应新形势新任务推进基层治理的第一步，关键还是要强化问题意识，要在总结推广经验做法的同时，着力研究解决存在的问题。
1.存在问题
（1）社区治理新体制与运行机制创新的问题。依据市委2014年一号课题的指导，2015年全市各街道积极推进街道体制改革，建立适应新形势需要的组织架构，即“1+2+6+2”模式。“1+2”体制，即街道党工委下设行政党组和社区党委，“6+2”即六个职能科室和两个自主设立的科室，其目的是重新整合工作职责，实现扁平化管理，理顺社区治理关系，强化服务职能。而在实际操作过程中，各组织之间的关系如何协调成为新的社区治理问题。例如，2015年7月某居民区业委会主任去街道社区自治办公室反映消防通道被相邻居民区占用为停车场，物业只收费不管理。但在2010年之前，该通道的一半曾是该居民区的文体苑，只用于公益性活动。街道社区自治办说，这应该属社区管理办管，而社区管理办公室说这属社区平安办公室管，当业委会主任表示无法理解这么扯皮推诿时，他们都强调这是依法办事。这个案例说明，翻牌不等于解决问题，还需要在实践中理顺关系，不能让上门办事的群众在几个办公室之间兜圈子。
（2）街道公共服务职能的凸显与考核评价体系缺位的矛盾。街道体制改革亮点之一在于全面取消街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，其根本目的就是为了推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。同时，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策权和重大项目的建议权等。权力的收、放完善了街道的职能定位，能更好推动街道为民服务，向下负责。但是，这种转变还必须建立在完善相应的考核评价体系的支撑上。原来强调税收返还、通过物质激励的方式，街道有积极性，加上考核的指挥棒，基层的工作重心肯定会在招商引资上面，那么在社会管理和服务这块上，如果没有相应的考核评价体系，就会容易局限于简单地完成任务。街道的工作绩效评价体系要以居民知晓度、参与度和满意度为主，把群众需求作为一切工作着眼点来考量。能否解决好群众最关心的现实利益问题，直接关系到一切工作的成败，关系到群众的认可与支持。有自下而上的评估体系作支撑，能在一定程度改变信息不对称的格局，真正实现有序治理。 3.整合碎片化的规章制度
上海城市基层社会管理体制不同阶段的变化，都留下这一时期的相关规章制度，需要清理取舍，形成适应街道社区新体制的新制度。
（1）坚持“条块结合，以块为主”原则。这条原则落到实处，就是“条包块管”。因此需要积极探索“条包块管”实施细则，厘清各自职责，“条”是政府的职能部门，事权下移街道社区，并不等于责任主体转移，而是通过“七所八所”等派出机构，把有关政策的供给和执行落到实处，发挥“包”的作用。“块”是区政府的派出机构，统筹协调政策落实、执行到位。“条”“块”分工不同，目标指向一致，安排好群众生产、生活，保持社区秩序稳定。
（2）建立健全社区共治规则。社区共治是社区治理的方式方法和实现途径。与传统的街道科层制管理相比，社区治理就是共驻共治的扁平化管理，主体之间法律地位平等，而非上下级关系，这就决定了共治必须是协商、协调、协作，而不是简单的行政命令、行政摊派、行政安排。所以，社区共治的基本规则就是在一个既定的共治平台上，建立一套以“三协”为基础的操作办法，或者说工作流程。“三协”的责任主体是街道党政主要负责人。
一是协商社区事务。社区事务是指地区性、社会性、群众性、公益性等“四性”工作，这些工作或多或少涉及与驻区单位利益。街道党工委或街道办事处在决策或开展“四性”工作，须进行前期协商，在取得共识基础上推行。协商的程序由街道党工委或办事处负责制定，共治单位认可。
二是协调利益矛盾。这是从源头化解矛盾的重要环节，除了利益方，有关政府职能部门、社区律师志愿者参加，协调结果由区民事法庭认可法律效力。协调利益矛盾一般由街道司法所负责协调前的调查，即矛盾产生的前因后果，写出相关报告，与政府有关部门提供相关的法律法规一起作为评判依据。
三是协作完成重要任务。首先是协作完成重大工程；其次是协作完成重大项目；再是协作完成突发事件，建立临时性协作指挥机构。
（3）深化居民区自治规则。居民自治是基层治理建设的路径选择，基层治理建设需要沿着基层实践加以有序推进，充分激发基层组织的自治活力，推动基层治理体系建设。黄浦区根据实际情况，从五方面加以深化，用“三会一代理、一公约”制度形成居民区自治的“良性互动”。
一是完善决策听证会。政府年度的实事项目，或与居民生活有关的其他重要工程，在实施前通过街道社区，在施工的居民区听取社区成员和居民意见。居民代表由居民区党支部组织推荐产生。会议由居委会主任主持，先由项目方介绍项目内容和施工周期，并提供相关图片资料。居民代表可以提出质询，必要时政府有关部门负责人到场解答。听证会的好处在于：能够取得群众积极支持，避免好事办砸。
二是完善矛盾协调会。居民发生具体利益矛盾，包括邻里之间、单位与居民之间的利益性矛盾，由社区委员会主任或居委会主任主持，（在居民区也可以由调解主任主持，如涉及家庭妇女儿童的矛盾，妇代主任必须参加）。参与协调会的应有居民区的义务法律顾问，与矛盾有关的政府职能部门，主要提供相关的法律法规依据。协调会的结果应形成文书材料备案。
三是完善政务评议会。对三类人员进行评议：第一类是区政府职能部门派出机构，俗称“七所八所”的负责人；第二类是街道有关公务员；第三类是受聘的职业社区工作者。由居委会主任主持，居民代表参加，评议结果作为年度考核依据之一。
四是健全信访代理制度。主要有工、青、妇等人民团体或居民委员会、社区委员会等群众自治组织对社区群众诉求，通过有序的民主与法制轨道，与有关部门进行交涉、商谈，达成解决问题的协议。实践证明，推行信访代理，可降低社会管理成本，减轻信访群众的经济、心理负担，又使矛盾各方处于可控范围，有利于政治安定社会稳定，形成可持续的社区新秩序。
五是普及居民公约。居民公约俗称乡规民约，是建立社会新秩序的关键因素。以楼为单位，动员居民按照自我管理、自我教育、自我服务自治原则，拟定符合本小区实际情况，具有可操作性的公约。公约制定后须由该楼居民三分之二多数认可，条款具有道德和行为的约束力。对违反公约的行为，居委会、业委会和物业部门应联合做工作，对有损公共财产的事实，应逐级反映、处置，直至诉讼法律。
4.坚持“述职、问责、追究、结果运用和综合评估”五位一体
为了防止年度工作考核流于形式，必须坚持个人述职、众人问责、组织追究、结果运用和综合评估的流程，五个环节融为一体。
（1）个人述职。依据本人的责任清单，对照检查履职情况，讲清该做的是否到位，不该做的是否做了，简明扼要，不拉过程。
（2）众人问责。参与述职的人员或代表，对述职人员的自述从两方面提出问题：一是本人述职的事实；二是群众反映的事实，综合起来公正评判。
（3）责任追究。对突破不该做的刚性底线，由组织部门、纪检部门视情追究，要有明确的结论。
（4）结果运用。坚持年度考核结果作为奖罚依据，除了个别触犯底线的，一般会出现四种情况：一是优秀；二是良好；三是平庸；四是较差。连续三年优秀者，就可提拔使用；连续三年平庸者，调整岗位；连续二年较差者，末位淘汰，畅通公务员进出渠道。
（5）综合评估。建立公开、公平、公正的评估机制，采用党内与党外相结合，群众与专家相结合的第三方参与评估办法，保证基层党建责任制的针对性、操作性、创造性和科学性的统一。
（责任编辑 矫海霞）
一、基层治理新体制的特点
按照市委2014年一号课题成果建立起来的街道社区管理体制，有以下几个特点。
1.进一步理顺“条包块管”关系。按照权责一致原则，科学界定条块职责。一是坚持重心下移、资源下沉、权力下放，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，强化对街道考评职能部门派出机构结果的应用。二是实行市、区职能部门职责下沉街道的准入制度，保障责权利、人财物同步到位，既有形式，又有内容。
2.更加明确街道党工委“总揽全局、协调各方”的领导核心地位。以社区党员队伍为骨干、居民区党组织为基础、单位党建和行业党建为抓手、社区党建为载体的城区基层党建，在街道党工委的领导下，已形成上下贯通，左右联动的网络式、全息型组织架构，从而使加强基础社会治理和建设有了坚强的组织保障。这是因为，作为区委派出的工作机构，街道党工委拥有更宽泛的“总揽全局、协调各方”的权力空间，更能发挥街道社区内的领导核心作用。
3.继续完善基层社会治理结构。这个结构模式是：“社区自治加居民区自治”。居民区群众自治是我国民主制度在城市基层社会的安排，组织形式主要有居委会、业委会和受聘的物业公司，实行“自我管理、自我服务、自我教育”。自治方法是听证会、协调会、评议会。社区共治、居民区自治的有效性，将在新的体制下得到证明。
4.调整优化内设机构。按照精简、统一、高效原则，着眼于面向基层、面向群众、优化服务，积极推进街道党工委、办事处内设机构的职能整合和功能优化。按照街道职能定位和创新体制的要求，街道党政内设机构按“6+2”模式设置，即统一设置党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，又根据街道实际需要，设置2个工作机构。这样的安排，既有共性的顶层设计，又有个性的基层创新，动因和目标是有利于基层社会治理需要的扁平化管理。
5.强调突出核心是人。坚持把服务群众、增进人民福祉作为创新社会治理加强基层建设的根本出发点和落脚点，也是这次基层社会治理体制改革的亮点。开展形式多样的基层民主协商，推进社区民主协商制度化、规范化、程序化，围绕群众关心的民生问题，发挥政府、社会、市场不同主体作用，建立健全多层次社区公共服务体系，满足群众多样化服务需求。着眼于促进人口有序流动、控制人口总量、优化人口结构、创新人口服务管理机制。在此基础上，强化基层服务型党组织建设，并引领不同服务主体深化、细化服务内容和形式，做实民生工作。
6.剥离招商引资职能。从上世纪50年代中期开始，街道党政机构就承担了办企业（里弄生产组、合作联社）和办社会（居民食堂、托儿所、幼儿园、小学、服务站）的职能。上世纪90年代中期至今，街道从办实体经济转向招商引资，其业绩作为考核年度工作和财税反馈的重要指标。在功利驱动下，曾产生招商引资重于其它工作的现象，党政班子的注意力难以聚焦社区治理。新体制把招商引资从管理职能中剥离，有利于集中精力做好基层社会的治理和服务型党组织建设。
二、街道新体制下的社区治理问题探析
新形势下党建工作越来越呈现出综合性、复杂性、动态性的特点。上海街道体制改革只是适应新形势新任务推进基层治理的第一步，关键还是要强化问题意识，要在总结推广经验做法的同时，着力研究解决存在的问题。
1.存在问题
（1）社区治理新体制与运行机制创新的问题。依据市委2014年一号课题的指导，2015年全市各街道积极推进街道体制改革，建立适应新形势需要的组织架构，即“1+2+6+2”模式。“1+2”体制，即街道党工委下设行政党组和社区党委，“6+2”即六个职能科室和两个自主设立的科室，其目的是重新整合工作职责，实现扁平化管理，理顺社区治理关系，强化服务职能。而在实际操作过程中，各组织之间的关系如何协调成为新的社区治理问题。例如，2015年7月某居民区业委会主任去街道社区自治办公室反映消防通道被相邻居民区占用为停车场，物业只收费不管理。但在2010年之前，该通道的一半曾是该居民区的文体苑，只用于公益性活动。街道社区自治办说，这应该属社区管理办管，而社区管理办公室说这属社区平安办公室管，当业委会主任表示无法理解这么扯皮推诿时，他们都强调这是依法办事。这个案例说明，翻牌不等于解决问题，还需要在实践中理顺关系，不能让上门办事的群众在几个办公室之间兜圈子。
（2）街道公共服务职能的凸显与考核评价体系缺位的矛盾。街道体制改革亮点之一在于全面取消街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，其根本目的就是为了推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。同时，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策权和重大项目的建议权等。权力的收、放完善了街道的职能定位，能更好推动街道为民服务，向下负责。但是，这种转变还必须建立在完善相应的考核评价体系的支撑上。原来强调税收返还、通过物质激励的方式，街道有积极性，加上考核的指挥棒，基层的工作重心肯定会在招商引资上面，那么在社会管理和服务这块上，如果没有相应的考核评价体系，就会容易局限于简单地完成任务。街道的工作绩效评价体系要以居民知晓度、参与度和满意度为主，把群众需求作为一切工作着眼点来考量。能否解决好群众最关心的现实利益问题，直接关系到一切工作的成败，关系到群众的认可与支持。有自下而上的评估体系作支撑，能在一定程度改变信息不对称的格局，真正实现有序治理。 3.整合碎片化的规章制度
上海城市基层社会管理体制不同阶段的变化，都留下这一时期的相关规章制度，需要清理取舍，形成适应街道社区新体制的新制度。
（1）坚持“条块结合，以块为主”原则。这条原则落到实处，就是“条包块管”。因此需要积极探索“条包块管”实施细则，厘清各自职责，“条”是政府的职能部门，事权下移街道社区，并不等于责任主体转移，而是通过“七所八所”等派出机构，把有关政策的供给和执行落到实处，发挥“包”的作用。“块”是区政府的派出机构，统筹协调政策落实、执行到位。“条”“块”分工不同，目标指向一致，安排好群众生产、生活，保持社区秩序稳定。
（2）建立健全社区共治规则。社区共治是社区治理的方式方法和实现途径。与传统的街道科层制管理相比，社区治理就是共驻共治的扁平化管理，主体之间法律地位平等，而非上下级关系，这就决定了共治必须是协商、协调、协作，而不是简单的行政命令、行政摊派、行政安排。所以，社区共治的基本规则就是在一个既定的共治平台上，建立一套以“三协”为基础的操作办法，或者说工作流程。“三协”的责任主体是街道党政主要负责人。
一是协商社区事务。社区事务是指地区性、社会性、群众性、公益性等“四性”工作，这些工作或多或少涉及与驻区单位利益。街道党工委或街道办事处在决策或开展“四性”工作，须进行前期协商，在取得共识基础上推行。协商的程序由街道党工委或办事处负责制定，共治单位认可。
二是协调利益矛盾。这是从源头化解矛盾的重要环节，除了利益方，有关政府职能部门、社区律师志愿者参加，协调结果由区民事法庭认可法律效力。协调利益矛盾一般由街道司法所负责协调前的调查，即矛盾产生的前因后果，写出相关报告，与政府有关部门提供相关的法律法规一起作为评判依据。
三是协作完成重要任务。首先是协作完成重大工程；其次是协作完成重大项目；再是协作完成突发事件，建立临时性协作指挥机构。
（3）深化居民区自治规则。居民自治是基层治理建设的路径选择，基层治理建设需要沿着基层实践加以有序推进，充分激发基层组织的自治活力，推动基层治理体系建设。黄浦区根据实际情况，从五方面加以深化，用“三会一代理、一公约”制度形成居民区自治的“良性互动”。
一是完善决策听证会。政府年度的实事项目，或与居民生活有关的其他重要工程，在实施前通过街道社区，在施工的居民区听取社区成员和居民意见。居民代表由居民区党支部组织推荐产生。会议由居委会主任主持，先由项目方介绍项目内容和施工周期，并提供相关图片资料。居民代表可以提出质询，必要时政府有关部门负责人到场解答。听证会的好处在于：能够取得群众积极支持，避免好事办砸。
二是完善矛盾协调会。居民发生具体利益矛盾，包括邻里之间、单位与居民之间的利益性矛盾，由社区委员会主任或居委会主任主持，（在居民区也可以由调解主任主持，如涉及家庭妇女儿童的矛盾，妇代主任必须参加）。参与协调会的应有居民区的义务法律顾问，与矛盾有关的政府职能部门，主要提供相关的法律法规依据。协调会的结果应形成文书材料备案。
三是完善政务评议会。对三类人员进行评议：第一类是区政府职能部门派出机构，俗称“七所八所”的负责人；第二类是街道有关公务员；第三类是受聘的职业社区工作者。由居委会主任主持，居民代表参加，评议结果作为年度考核依据之一。
四是健全信访代理制度。主要有工、青、妇等人民团体或居民委员会、社区委员会等群众自治组织对社区群众诉求，通过有序的民主与法制轨道，与有关部门进行交涉、商谈，达成解决问题的协议。实践证明，推行信访代理，可降低社会管理成本，减轻信访群众的经济、心理负担，又使矛盾各方处于可控范围，有利于政治安定社会稳定，形成可持续的社区新秩序。
五是普及居民公约。居民公约俗称乡规民约，是建立社会新秩序的关键因素。以楼为单位，动员居民按照自我管理、自我教育、自我服务自治原则，拟定符合本小区实际情况，具有可操作性的公约。公约制定后须由该楼居民三分之二多数认可，条款具有道德和行为的约束力。对违反公约的行为，居委会、业委会和物业部门应联合做工作，对有损公共财产的事实，应逐级反映、处置，直至诉讼法律。
4.坚持“述职、问责、追究、结果运用和综合评估”五位一体
为了防止年度工作考核流于形式，必须坚持个人述职、众人问责、组织追究、结果运用和综合评估的流程，五个环节融为一体。
（1）个人述职。依据本人的责任清单，对照检查履职情况，讲清该做的是否到位，不该做的是否做了，简明扼要，不拉过程。
（2）众人问责。参与述职的人员或代表，对述职人员的自述从两方面提出问题：一是本人述职的事实；二是群众反映的事实，综合起来公正评判。
（3）责任追究。对突破不该做的刚性底线，由组织部门、纪检部门视情追究，要有明确的结论。
（4）结果运用。坚持年度考核结果作为奖罚依据，除了个别触犯底线的，一般会出现四种情况：一是优秀；二是良好；三是平庸；四是较差。连续三年优秀者，就可提拔使用；连续三年平庸者，调整岗位；连续二年较差者，末位淘汰，畅通公务员进出渠道。
（5）综合评估。建立公开、公平、公正的评估机制，采用党内与党外相结合，群众与专家相结合的第三方参与评估办法，保证基层党建责任制的针对性、操作性、创造性和科学性的统一。
（责任编辑 矫海霞）