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摘要：农村信用社在不同的历史时期，都为我国农村经济发展作出了巨大的贡献。随着农村金融机构策略的调整，农村金融市场出现了垄断与过度竞争并存的局面。由于其独特的性质及职能，还有"三农"本身长期的弱势地位，农村信用社长期得不到发展，举步维艰。本文从法经济学的角度针对我国农村信用社存在的资源配置缺乏效率、信息不对称、内部人控制现象严重等问题进行了分析，并提出了一些立法建议。
关键词：效率；信息不对称；内部人控制；激励机制
一、我国农村信用社及其发展状况
改革开放以来，中国的农村金融体制发生了巨大变化，形成了由商业金融机构、政策性金融机构和合作金融机构三部分组成的农村金融体系。农村信用社作为农村合作金融的主体，奠定了其在农村金融体系中的基础地位。然而，由于产权不清、所有者缺位、法人治理结构不完善等原因，其发展现状不容乐观。农村信用社难以担当农村金融主力军的角色，使农村金融成为制约农村经济发展的"瓶颈"。
二、我国农村信用社存在的问题
在二元经济和金融抑制的环境下，机构网点众多的农村信用社的功能也是残缺不全，主要有以下表现：
（一）农村信用社金融功能缺失
1、农村信用社的垄断性竞争
随着农村金融机构策略的调整，农村金融市场出现了垄断与过度竞争并存的局面，在中等及中等以下农户的贷款市场上，农村信用社基本上处于垄断地位，其原因在于农村信用社经营的地理限制和农村金融市场主体的单一化，而政策法规对其他机构组织在农村金融市场准入的限制，间接地促成了农村金融市场上农村信用社作为唯一的金融服务供给者的垄断地位。①从短期来看，农村信用社当前的垄断地位似乎能够给农村信用社提供一个相对稳定的存款和信贷市场，降低竞争成本增加经营收益。但是从长期来看却会降低农村信用社改善经营机制的激励，造成农村信用社运行的低效率和金融服务供给的不足，从而导致农村信用社的大量亏损。
2、农村信用社资源配置缺乏效率
金融机构配置资源的功能主要是通过各种金融工具将吸收的货币资金贷放给需求者，使其向投资转化，最大限度地使金融资源产生增值的功能。农村信用社对金融资源配置的工具有两个：利率与贷款规模及投向，但是他们的效果受到很多因素的影响，很难实现资源配置的帕累托最优。首先，利率改革后存款量明显增多，但是闲置资金过多，为了支付经营成本农村信用社很可能增加高风险高收益资产的投放，容易造成资源配置的浪费与扭曲；其次，农村信用社在资金规模、信贷服务等方面都无法与国有商业银行相抗衡，其资金只能投向资金使用率不高的小企业，很难对金融资源进行合理的配置。
（二）信息不对称现象普遍存在
在金融市场上,由于交易双方存在着严重的信息不对称，存在较高的信息成本，贷款者很难将高风险的借款者和低风险的借款者区分开来，就极易出现逆向选择。由于农村信用社功能的异化，信息不对称现象普遍存在。主要有：农村信用社与入股社员之间的信息不对称，很容易出现内部人控制和群众入股积极性不高，严重制约其抗风险能力；农村信用社与申请贷款农户间存在的严重的信息不对称，农村信用社不能系统地掌握千家万户农民的经济状况、经营能力、资金供求的方向和流向，借款者有可能将借款挪用于高风险的项目，导致信贷市场上的道德风险。
（三）内部人控制现象严重
所谓"内部人控制"是指现代企业中的所有权与经营权相分离的前提下形成的，由于所有者与经营者利益的不一致，由此导致了经营者控制公司，即"内部人控制"的现象。中国农村信用社普遍存在内部人控制问题。主要表现有:
1、所有者缺位
由于农村信用社股东过于弱小，股东股权过于分散，有限的投资难以激励其对信用社进行民主监督和民主管理，社员代表素质不高，参政议政意识不强，普遍存在"搭便车"现象，以至于出现产权模糊、所有者缺位的问题，使得农村信用社实际上是投资人无法负责、无人负责、无心负责，缺乏产权制度的内在性约束。
2、权力制衡机制失衡
农村信用社以社员代表大会作为最高权力机构，理事会作为执行机构，监事会对管理层的经营管理进行监督，经理层受理事会考核，而理事会对信用社的考核指标主要是当年收入、存款增长率和不良贷款率下降情况，很少关注长期可持续发展。
3、激励机制缺失和扭曲
我国农村信用社激励机制缺乏，没有更好的经济手段改善农村信用社经营的积极性、努力程度和绩效。激励手段的缺乏体现在激励手段的单一性，只注重物质奖励不注重精神奖励，而且在物质激励方面，"逆向调节"机制较为明显，即目前拥有人力资本并且能为农村信用社带来经济效益的人员得不到应有的回报，而农村信用社内部的普通员工却能得到远高于市场工资率的收入，不能充分的调动员工的积极性②。
三、完善我国农村信用社改革的思考
（一）加快出台《合作金融法》，促进农村信用社的发展
金融法律是金融正常运转的基础。为了给金融运行提供充足的法律保障，国家出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律法规促进了金融法律制度的进一步完善。但是对于农村金融的法制体系而言，涉及到农村信用社的目前只有中国人民银行发布的《关于农村信用社的管理规定》等部门规章。要提高法律适用的针对性、操作性，节省立法成本和保持法律前瞻性应当出台由人大通过的专门农村金融法律《合作金融法》，以适用于各种形式的合作金融组织，并将农村信用社作为其中的一部分内容，以规范农村信用合作社的发展和运行，确立农村信用社的法律地位、经营方向和宗旨等，改变目前无法可依的状况，加快农村信用社的改革与发展。
（二）颁布实施《社区投资法》
一个功能完善的农村金融体系是保障农村资金不会出现大量外流的根本措施，在目前金融体系存在缺陷的情况下，采取一定的措施实现农村资金回流十分重要。美国《社区再投资法》要求存款机构必须为其所在的社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。我国2005年的中央一号文件提出了要抓紧制订县域内各金融机构承担支持"三农"义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例；要采取有效办法，引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村。但仅以中央文件的形式来规范农村资金外流问题是远远不够的，为了更好的促进农村金融发展，立法机关应当出台一部类似于美国的《 社区投资法》。
（三）健全监督与激励机制
1、完善激励机制
在市场经济条件下，在农村信用社激励约束缺失的形势下，农村信用社必须按照农村信用社经营的要求，制定适合金融市场竞争的激励机制，采用科学的管理体制，从物质到精神，从外在到内在，从整体到个体，进行全方位的激励，全面调动广大干部职工的积极性：物质激励要和精神激励相结合，实行人性化的管理手段、建立科学的考核评价体系。
2、健全监督机制，强化内部约束
如上所述，农村信用社的法人治理结构存在缺陷：农村信用社以社员代表大会作为最高权力机构，理事会作为执行机构，监事会对管理层的经营管理进行监督，三个部门按照决策、执行、监督相互制衡原则来实现对农村信用社的经营和管理。由于所有者缺位，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督；另外，各职能部门上下自成体系，各自为政，相互之间缺乏协调、制约和监督。鉴于农村信用社内部监督的现状，要强化内部约束需要完善法人治理结构，建立分权决策、权力制衡机制。
注释：
①刘锡良等著：《中国转型期农村金融体系研究》，中国金融出版社2006年版111页。
②车岳：《农村信用社激励机制探讨》，载中国城乡金融网 。
关键词：效率；信息不对称；内部人控制；激励机制
一、我国农村信用社及其发展状况
改革开放以来，中国的农村金融体制发生了巨大变化，形成了由商业金融机构、政策性金融机构和合作金融机构三部分组成的农村金融体系。农村信用社作为农村合作金融的主体，奠定了其在农村金融体系中的基础地位。然而，由于产权不清、所有者缺位、法人治理结构不完善等原因，其发展现状不容乐观。农村信用社难以担当农村金融主力军的角色，使农村金融成为制约农村经济发展的"瓶颈"。
二、我国农村信用社存在的问题
在二元经济和金融抑制的环境下，机构网点众多的农村信用社的功能也是残缺不全，主要有以下表现：
（一）农村信用社金融功能缺失
1、农村信用社的垄断性竞争
随着农村金融机构策略的调整，农村金融市场出现了垄断与过度竞争并存的局面，在中等及中等以下农户的贷款市场上，农村信用社基本上处于垄断地位，其原因在于农村信用社经营的地理限制和农村金融市场主体的单一化，而政策法规对其他机构组织在农村金融市场准入的限制，间接地促成了农村金融市场上农村信用社作为唯一的金融服务供给者的垄断地位。①从短期来看，农村信用社当前的垄断地位似乎能够给农村信用社提供一个相对稳定的存款和信贷市场，降低竞争成本增加经营收益。但是从长期来看却会降低农村信用社改善经营机制的激励，造成农村信用社运行的低效率和金融服务供给的不足，从而导致农村信用社的大量亏损。
2、农村信用社资源配置缺乏效率
金融机构配置资源的功能主要是通过各种金融工具将吸收的货币资金贷放给需求者，使其向投资转化，最大限度地使金融资源产生增值的功能。农村信用社对金融资源配置的工具有两个：利率与贷款规模及投向，但是他们的效果受到很多因素的影响，很难实现资源配置的帕累托最优。首先，利率改革后存款量明显增多，但是闲置资金过多，为了支付经营成本农村信用社很可能增加高风险高收益资产的投放，容易造成资源配置的浪费与扭曲；其次，农村信用社在资金规模、信贷服务等方面都无法与国有商业银行相抗衡，其资金只能投向资金使用率不高的小企业，很难对金融资源进行合理的配置。
（二）信息不对称现象普遍存在
在金融市场上,由于交易双方存在着严重的信息不对称，存在较高的信息成本，贷款者很难将高风险的借款者和低风险的借款者区分开来，就极易出现逆向选择。由于农村信用社功能的异化，信息不对称现象普遍存在。主要有：农村信用社与入股社员之间的信息不对称，很容易出现内部人控制和群众入股积极性不高，严重制约其抗风险能力；农村信用社与申请贷款农户间存在的严重的信息不对称，农村信用社不能系统地掌握千家万户农民的经济状况、经营能力、资金供求的方向和流向，借款者有可能将借款挪用于高风险的项目，导致信贷市场上的道德风险。
（三）内部人控制现象严重
所谓"内部人控制"是指现代企业中的所有权与经营权相分离的前提下形成的，由于所有者与经营者利益的不一致，由此导致了经营者控制公司，即"内部人控制"的现象。中国农村信用社普遍存在内部人控制问题。主要表现有:
1、所有者缺位
由于农村信用社股东过于弱小，股东股权过于分散，有限的投资难以激励其对信用社进行民主监督和民主管理，社员代表素质不高，参政议政意识不强，普遍存在"搭便车"现象，以至于出现产权模糊、所有者缺位的问题，使得农村信用社实际上是投资人无法负责、无人负责、无心负责，缺乏产权制度的内在性约束。
2、权力制衡机制失衡
农村信用社以社员代表大会作为最高权力机构，理事会作为执行机构，监事会对管理层的经营管理进行监督，经理层受理事会考核，而理事会对信用社的考核指标主要是当年收入、存款增长率和不良贷款率下降情况，很少关注长期可持续发展。
3、激励机制缺失和扭曲
我国农村信用社激励机制缺乏，没有更好的经济手段改善农村信用社经营的积极性、努力程度和绩效。激励手段的缺乏体现在激励手段的单一性，只注重物质奖励不注重精神奖励，而且在物质激励方面，"逆向调节"机制较为明显，即目前拥有人力资本并且能为农村信用社带来经济效益的人员得不到应有的回报，而农村信用社内部的普通员工却能得到远高于市场工资率的收入，不能充分的调动员工的积极性②。
三、完善我国农村信用社改革的思考
（一）加快出台《合作金融法》，促进农村信用社的发展
金融法律是金融正常运转的基础。为了给金融运行提供充足的法律保障，国家出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律法规促进了金融法律制度的进一步完善。但是对于农村金融的法制体系而言，涉及到农村信用社的目前只有中国人民银行发布的《关于农村信用社的管理规定》等部门规章。要提高法律适用的针对性、操作性，节省立法成本和保持法律前瞻性应当出台由人大通过的专门农村金融法律《合作金融法》，以适用于各种形式的合作金融组织，并将农村信用社作为其中的一部分内容，以规范农村信用合作社的发展和运行，确立农村信用社的法律地位、经营方向和宗旨等，改变目前无法可依的状况，加快农村信用社的改革与发展。
（二）颁布实施《社区投资法》
一个功能完善的农村金融体系是保障农村资金不会出现大量外流的根本措施，在目前金融体系存在缺陷的情况下，采取一定的措施实现农村资金回流十分重要。美国《社区再投资法》要求存款机构必须为其所在的社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。我国2005年的中央一号文件提出了要抓紧制订县域内各金融机构承担支持"三农"义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例；要采取有效办法，引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村。但仅以中央文件的形式来规范农村资金外流问题是远远不够的，为了更好的促进农村金融发展，立法机关应当出台一部类似于美国的《 社区投资法》。
（三）健全监督与激励机制
1、完善激励机制
在市场经济条件下，在农村信用社激励约束缺失的形势下，农村信用社必须按照农村信用社经营的要求，制定适合金融市场竞争的激励机制，采用科学的管理体制，从物质到精神，从外在到内在，从整体到个体，进行全方位的激励，全面调动广大干部职工的积极性：物质激励要和精神激励相结合，实行人性化的管理手段、建立科学的考核评价体系。
2、健全监督机制，强化内部约束
如上所述，农村信用社的法人治理结构存在缺陷：农村信用社以社员代表大会作为最高权力机构，理事会作为执行机构，监事会对管理层的经营管理进行监督，三个部门按照决策、执行、监督相互制衡原则来实现对农村信用社的经营和管理。由于所有者缺位，农村信用社的经营管理缺少来自于财产所有者的监督；另外，各职能部门上下自成体系，各自为政，相互之间缺乏协调、制约和监督。鉴于农村信用社内部监督的现状，要强化内部约束需要完善法人治理结构，建立分权决策、权力制衡机制。
注释：
①刘锡良等著：《中国转型期农村金融体系研究》，中国金融出版社2006年版111页。
②车岳：《农村信用社激励机制探讨》，载中国城乡金融网 。