论文部分内容阅读
【摘要】水利工程建设期间建设管理单位加强建设资金管理，保证资金专款专用，实施的资金监管措施的法律依据和影响。
During construction management units to strengthen water conservancy construction funds for construction management to ensure that funds earmarked funds legal basis and the impact of regulatory measures implemented.
【关键词】水利工程资金监管法规
中图分类号：TV 文献标识码：A
当前水利工程建设期中建设管理单位积极推行资金监管措施，保障资金专款专用。因为措施实施涉及对承包商工程账户的监督，必须账户所在银行的服务配合，故实施该措施的必要性和法律依据值得探讨。同时，资金监管措施的推行，对施工承包商的资金使用都会产生哪些不利的影响，笔者认为也有必要站在承包商的角度认为分析。
一、水利工程建设单位对施工承包商实行资金监管的必要性
1.水利工程投资规模大、建设周期长，社会效益波及范围广。例如，笔者参与建设的南水北调中线一期工程于2003年底开工至今，根据可研报告批复，主体工程静态投资为1435亿元。
从以上数据看出，正在修建的南水北调中线工程耗资巨大，设计规划耗时长久。所以在建设期内，做好资金管理工作是确保质量、进度、安全等工程建设管理要素的关键之一。资金的及时支付和准确使用是资金管理的重点。
2.当前工程承包商的资金调配灵活，资金滥用现象频现。随着国内各施工企业大多完成从计划经济体系转向企业化进程，资金和人员调配灵活度高，较容易出现款项挪用、外借、转移等问题，造成资金浪费甚至出现缺口，进而影响工程建设。
例如笔者亲身参与了南水北调中线工程的京石段应急供水工程的施工。该段工程为2003年开工，没有资金监管措施。因承包商资金转移挪用、经营不善、原材料涨价等原因，建设后期部分承包商陷入资金困难，建设单位的月进度款拨付刚到就被支取一空，没有剩余资金用于现场工程建设。部分材料厂商因欠款屡拖不结，频频到建设单位告状。这些经验教训是迫使南水北调中线工程建设单位选择在漳古段工程施工中引入资金监管措施的重要原因。
为了保证工程建设的顺利开展，保证专款专用。工程建设单位在做好自身资金管理的同时加强对支付给施工承包商的各项资金执行监管措施就是迫切需要。
二、实施工程建设资金监管的政策要求
根据财政部和水利部共同下发的《财政部、水利部关于切实加强水利资金使用监督管理的意见》（财农【2012】22号）文件精神，提出要求确保水利资金安全有效使用，推进水利资金的科学化精细化管理，切实加强水利资金使用（的）监督管理等方面。强调从制度建设、预算管理、监督检查、廉政风险防控等各个方面，加强水利资金使用监督管理。逐步形成完备的水利资金管理制度体系，建立多元化监督体系，减少数据不实、虚假立项、挤占挪用资金等违规违纪行为。
建立健全水利工程资金分配、拨付、使用和项目管理等环节在内的整个资金运行全过程的管理体系，是中央对今后水利工程管理的重点要求方面。水利工程的建设单位必须在提高水利工程建设管理水平，加强资金监管方面采取多种措施。保证资金按国家有关规定和合同条款及时、准确的支付和专款专用。
三、实行建设资金监管的合理合法途径
对承包商实行资金监管在水利项目管理中并不多见，存在诸多不同部委行业政策法规的矛盾。实行资金监管涉及施工承包商经营自主权和现场项目部与总局的资金调度和管理权限等问题。因此顺利实行资金监管的前提是解决其合法合规的问题。
1．建设单位支付给施工承包商的资金，因为在所有权上已经发生转移，建设单位无权干预审查资金的使用，建设单位就需要得到授权具备监督权。在南水北调中线漳古段工程的招标阶段，建设单位就将实行资金监管的条款纳入招标文件内以取得监督权。因工程施工承包合同是通过“要约”与“承诺”的过程签订的，施工承包商对项目投标，就视同对招标文件所列条件的相应，其投标价格应考虑实行资金监管对施工成本产生的影响。所以，通过招标文件和监管协议等合同有效组成部分可以明确资金监管的范围、方式、权责等，顺利解决了工程资金监管的合法合规问题。同时拟定的资金监管协议，将承包商在当地开设的账户银行纳入第三方，从而使资金监管协议具备落实的基础条件。
2.银行在协助资金管理方面有天然的优势，在银行内对资金流动行使监督具有可行性。从而通过银行的信息平台建立对资金流动信息的收集整理和反馈，实现对资金监管理论的落实。
3．资金监管协议的条款必须详尽、完整、具有可操作性。在实施过程中，对施工承包商的资金使用进行约定权利范围内的监管，只有出现施工承包商转移、挪用资金等违约情况时，才能采取协议措施。就如同建设单位要求施工承包商按照投标承诺投入人员、设备等管理措施一样，资金监管不能给予建设单位干预施工承包商正常生产的权利。
通过以上详尽的考虑和措施，解决了资金监管在日常工程管理实施中的合理合法性问题。
四、资金监管对各方的影响分析
1．首先水利工程项目是一种特殊的商品，除了技术含量较高外，建造过程持续时间相当长，就是商品交易过程复杂，期间因为政策、市场和环境等因素可能发生变化，对于合同双方而言，都存在一定的风险。作为施工承包商的角度看，在施工过程中引入监管体制无疑增加成本支出和不确定因素，這是施工承包商所不情愿的。
2．在项目建设期间，施工承包商的项目部主要有以下几项资金来源：自备的资金；建设单位支付的预付款和进度款；质保金；其他收入。同时，项目部的主要开支有几大类：人员工资和日常办公开销；设备、材料采购租赁费；支付给分包单位的工程款；总局收取的管理费、利润和代缴的各类费用等。在资金监管过程中，为了起到有效监管的作用，承包商的人员费用、日常办公开销和各项税费等都不可避免的被纳入监管范围以内，这样无形中增加了施工承包商调拨资金的时间成本和管理成本。
3．中标的施工承包商总局对建设资金监管制度多持反对意见。因为当前工程建设市场，各承包人需要不断参与各类工程项目的投标和建设，需要人员、设备、材料的不断投入和更新，对于资金的使用有着自己的制度和办法。目前，市场上可供使用的融资平台或者成本高昂或者程序复杂，所以在各工程项目资金较充裕时互相调拨对施工承包商来说是常见的操作方式。建设单位的资金监管措施客观上增加了施工承包商的融资难度和成本，也使得他们对待资金监管措施缺乏积极性。
4.漳古段工程实施银行监管措施时，从银行方面得到的帮助有限。依然面临着资金拨付后对法人账户监控并不被银行系统全面接受的尴尬。银行在参与监管协议后获得了稳定的资金注入保证，同时赚取相应的服务费用和资金占用权利。对于协议的落实，并没有过多的积极性。协议相关条款的实施完全依赖于负责监管账户的银行的负责态度、柜台员工责任心等不确定因素，造成了不同的银行出现工程监管力度迥异的现象，出现了监管期间，仍有个别违反监管协议的资金调拨情况的发生。
5.资金监管的推动主体只有建设单位，施工承包商和银行只是被动接受，客观上限制了监管措施更好的发挥它的效力。建设单位在资金监管协议中没有处罚手段和措施，协议其余两方违约成本实质为零。银行在监管协议中，没有义务缺失下的成本付出。在整个三方中处于最主动的地位，建设单位有求于银行落实监管协议，施工承包商有求于银行顺利提取或划拨资金，造成了事实上银行可以毫无顾忌的随意处置资金监管协议的实施。
5、监管工作要明确目的，原则区分不同资金去向的监管力度，重点对施工承包商的材料、设备采购租赁、分包支付、上缴管理费等费用监管。其他方面不宜过多干预，简化监管手续，确保服从、服务于工程建设的大局。以免干扰施工承包商的正常经营活动。
综上所述，在水利工程建设期实施资金监管措施有其重大意义，该措施可操作性强，可以保证工程资金专款专用。但牵涉银行等第三方，对承包商合理利润的使用会产生必然约束，承包商抵触情绪存在。在今后资金监管中，只有协调好参建各方意见，细化监管协议条款，在法律法规框架下积极调动银行监管力度，是今后工程资金监管工作提高的方向。
During construction management units to strengthen water conservancy construction funds for construction management to ensure that funds earmarked funds legal basis and the impact of regulatory measures implemented.
【关键词】水利工程资金监管法规
中图分类号：TV 文献标识码：A
当前水利工程建设期中建设管理单位积极推行资金监管措施，保障资金专款专用。因为措施实施涉及对承包商工程账户的监督，必须账户所在银行的服务配合，故实施该措施的必要性和法律依据值得探讨。同时，资金监管措施的推行，对施工承包商的资金使用都会产生哪些不利的影响，笔者认为也有必要站在承包商的角度认为分析。
一、水利工程建设单位对施工承包商实行资金监管的必要性
1.水利工程投资规模大、建设周期长，社会效益波及范围广。例如，笔者参与建设的南水北调中线一期工程于2003年底开工至今，根据可研报告批复，主体工程静态投资为1435亿元。
从以上数据看出，正在修建的南水北调中线工程耗资巨大，设计规划耗时长久。所以在建设期内，做好资金管理工作是确保质量、进度、安全等工程建设管理要素的关键之一。资金的及时支付和准确使用是资金管理的重点。
2.当前工程承包商的资金调配灵活，资金滥用现象频现。随着国内各施工企业大多完成从计划经济体系转向企业化进程，资金和人员调配灵活度高，较容易出现款项挪用、外借、转移等问题，造成资金浪费甚至出现缺口，进而影响工程建设。
例如笔者亲身参与了南水北调中线工程的京石段应急供水工程的施工。该段工程为2003年开工，没有资金监管措施。因承包商资金转移挪用、经营不善、原材料涨价等原因，建设后期部分承包商陷入资金困难，建设单位的月进度款拨付刚到就被支取一空，没有剩余资金用于现场工程建设。部分材料厂商因欠款屡拖不结，频频到建设单位告状。这些经验教训是迫使南水北调中线工程建设单位选择在漳古段工程施工中引入资金监管措施的重要原因。
为了保证工程建设的顺利开展，保证专款专用。工程建设单位在做好自身资金管理的同时加强对支付给施工承包商的各项资金执行监管措施就是迫切需要。
二、实施工程建设资金监管的政策要求
根据财政部和水利部共同下发的《财政部、水利部关于切实加强水利资金使用监督管理的意见》（财农【2012】22号）文件精神，提出要求确保水利资金安全有效使用，推进水利资金的科学化精细化管理，切实加强水利资金使用（的）监督管理等方面。强调从制度建设、预算管理、监督检查、廉政风险防控等各个方面，加强水利资金使用监督管理。逐步形成完备的水利资金管理制度体系，建立多元化监督体系，减少数据不实、虚假立项、挤占挪用资金等违规违纪行为。
建立健全水利工程资金分配、拨付、使用和项目管理等环节在内的整个资金运行全过程的管理体系，是中央对今后水利工程管理的重点要求方面。水利工程的建设单位必须在提高水利工程建设管理水平，加强资金监管方面采取多种措施。保证资金按国家有关规定和合同条款及时、准确的支付和专款专用。
三、实行建设资金监管的合理合法途径
对承包商实行资金监管在水利项目管理中并不多见，存在诸多不同部委行业政策法规的矛盾。实行资金监管涉及施工承包商经营自主权和现场项目部与总局的资金调度和管理权限等问题。因此顺利实行资金监管的前提是解决其合法合规的问题。
1．建设单位支付给施工承包商的资金，因为在所有权上已经发生转移，建设单位无权干预审查资金的使用，建设单位就需要得到授权具备监督权。在南水北调中线漳古段工程的招标阶段，建设单位就将实行资金监管的条款纳入招标文件内以取得监督权。因工程施工承包合同是通过“要约”与“承诺”的过程签订的，施工承包商对项目投标，就视同对招标文件所列条件的相应，其投标价格应考虑实行资金监管对施工成本产生的影响。所以，通过招标文件和监管协议等合同有效组成部分可以明确资金监管的范围、方式、权责等，顺利解决了工程资金监管的合法合规问题。同时拟定的资金监管协议，将承包商在当地开设的账户银行纳入第三方，从而使资金监管协议具备落实的基础条件。
2.银行在协助资金管理方面有天然的优势，在银行内对资金流动行使监督具有可行性。从而通过银行的信息平台建立对资金流动信息的收集整理和反馈，实现对资金监管理论的落实。
3．资金监管协议的条款必须详尽、完整、具有可操作性。在实施过程中，对施工承包商的资金使用进行约定权利范围内的监管，只有出现施工承包商转移、挪用资金等违约情况时，才能采取协议措施。就如同建设单位要求施工承包商按照投标承诺投入人员、设备等管理措施一样，资金监管不能给予建设单位干预施工承包商正常生产的权利。
通过以上详尽的考虑和措施，解决了资金监管在日常工程管理实施中的合理合法性问题。
四、资金监管对各方的影响分析
1．首先水利工程项目是一种特殊的商品，除了技术含量较高外，建造过程持续时间相当长，就是商品交易过程复杂，期间因为政策、市场和环境等因素可能发生变化，对于合同双方而言，都存在一定的风险。作为施工承包商的角度看，在施工过程中引入监管体制无疑增加成本支出和不确定因素，這是施工承包商所不情愿的。
2．在项目建设期间，施工承包商的项目部主要有以下几项资金来源：自备的资金；建设单位支付的预付款和进度款；质保金；其他收入。同时，项目部的主要开支有几大类：人员工资和日常办公开销；设备、材料采购租赁费；支付给分包单位的工程款；总局收取的管理费、利润和代缴的各类费用等。在资金监管过程中，为了起到有效监管的作用，承包商的人员费用、日常办公开销和各项税费等都不可避免的被纳入监管范围以内，这样无形中增加了施工承包商调拨资金的时间成本和管理成本。
3．中标的施工承包商总局对建设资金监管制度多持反对意见。因为当前工程建设市场，各承包人需要不断参与各类工程项目的投标和建设，需要人员、设备、材料的不断投入和更新，对于资金的使用有着自己的制度和办法。目前，市场上可供使用的融资平台或者成本高昂或者程序复杂，所以在各工程项目资金较充裕时互相调拨对施工承包商来说是常见的操作方式。建设单位的资金监管措施客观上增加了施工承包商的融资难度和成本，也使得他们对待资金监管措施缺乏积极性。
4.漳古段工程实施银行监管措施时，从银行方面得到的帮助有限。依然面临着资金拨付后对法人账户监控并不被银行系统全面接受的尴尬。银行在参与监管协议后获得了稳定的资金注入保证，同时赚取相应的服务费用和资金占用权利。对于协议的落实，并没有过多的积极性。协议相关条款的实施完全依赖于负责监管账户的银行的负责态度、柜台员工责任心等不确定因素，造成了不同的银行出现工程监管力度迥异的现象，出现了监管期间，仍有个别违反监管协议的资金调拨情况的发生。
5.资金监管的推动主体只有建设单位，施工承包商和银行只是被动接受，客观上限制了监管措施更好的发挥它的效力。建设单位在资金监管协议中没有处罚手段和措施，协议其余两方违约成本实质为零。银行在监管协议中，没有义务缺失下的成本付出。在整个三方中处于最主动的地位，建设单位有求于银行落实监管协议，施工承包商有求于银行顺利提取或划拨资金，造成了事实上银行可以毫无顾忌的随意处置资金监管协议的实施。
5、监管工作要明确目的，原则区分不同资金去向的监管力度，重点对施工承包商的材料、设备采购租赁、分包支付、上缴管理费等费用监管。其他方面不宜过多干预，简化监管手续，确保服从、服务于工程建设的大局。以免干扰施工承包商的正常经营活动。
综上所述，在水利工程建设期实施资金监管措施有其重大意义，该措施可操作性强，可以保证工程资金专款专用。但牵涉银行等第三方，对承包商合理利润的使用会产生必然约束，承包商抵触情绪存在。在今后资金监管中，只有协调好参建各方意见，细化监管协议条款，在法律法规框架下积极调动银行监管力度，是今后工程资金监管工作提高的方向。