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摘要：在当前向基层治理赋能和赋权的背景下，城市社区合作治理为构建社会治理共同体提供了具体路向。以社会信任、社会参与、社会规范等为核心要素的社会资本理论与城市社区合作治理存在紧密的内在逻辑关联，为城市社区合作治理提供了一个新的分析框架。然而因社会资本发育和存量不足而引致的治理主体间信任不足、社会参与网络尚未形成、社会规范尚不健全等问题已成为城市社区合作治理失灵的关键因素，为此，需从理念层面、结构层面、制度层面、工具层面增量社会资本，矫正城市社区合作治理的失灵。
关键词：城市社区;合作治理;社会资本
中图分类号：B82 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）04-0118-11
一、问题立论与提出
随着新公共管理弊端的日益凸显，治理理念开始兴起，人们正寻求一种新的治理范式：合作治理。它既强调民主体制下政府责任，又保留新公共管理运动思想中引入市场和社会力量的做法，致力于克服政府全面控制公共服务的弊端。合作治理被引入到我国社会治理和公共服务领域，以此为理论基础的学术研究逐步興起并受到学界的广泛关注。党的十九届五中全会指出：“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[1]这是立足于我国转型期社会公共性弥散化、社会利益需求多元化以及政府变革需求的现实考量，也是党和政府向基层治理放权和向社会赋能的重要表征，而合作治理的超然价值契合于党和政府提出构建多元主体参与社会治理的政策导向。目前围绕合作治理和城市社区合作治理的研究成果颇丰，这些研究不乏真知灼见，主要集中以下两个方面。其一是对合作治理理论价值、内涵、优点、兴起背景和适应性的阐释。王辉认为合作治理不仅强调运用多元主体提供公共服务以弥补政府不足、提高行政效率的工具理性，还强调社会参与、政府回应、达成共识的价值理性。[2]郑家昊认为合作治理体现为多元力量对社会事务的平等共治，是一种在进化的意义上推进社会进步、尊重和遵循生物的合作本能、正视竞争的影响以及具有历史范畴特性的全新治理方式，它既是应对社会复杂性增长的有效方式，也是社会复杂性增长的必然产物。[3]其二是学者们结合我国社会治理的现实样态和具体场景展开研究。具体包含生态环境合作治理实现机制、跨区域合作治理、乡村环境治理模式、城市公共物品供给等内容。首先在实现机制方面，王帆宇提出在生态环境合作治理中，各主体既有各自的自主性又承担和履行各自的责任是合作治理的前提，而合作治理的实现机制是在各治理主体之间的利益博弈中寻求动态平衡并形塑多元化的公共行动体系，从而构建有效的沟通与协商机制、信任机制、协调机制、激励机制和监督机制以提高合作治理的运作效率。[4]其次在跨区域合作治理方面，郭松通过对毗邻地区基于支柱产业的区域合作治理机制上的深度衔接问题进行研究，提出区域一体化背景下的区域全面联动、共建共治共享背景下的行政与自治互动、差序竞争背景下的产业层互补合作、参与式治理背景下生计与治理的深度互嵌有力支撑了区域合作治理正常运转。[5]再次在乡村环境治理模式方面，丁建彪认为我国目前农村垃圾处理模式应该引入合作治理机制，实现政府、企业、农村社区与村民等不同主体间的协同与合作，以集体行动为保障对现行模式进行优化和升级，切实提升农村垃圾治理效能。[6]最后在城市公共物品供给方面，王佃力等基于区域公共物品视角分析了城市群合作治理机制，认为迫切需要建立与区域公共物品自身特征相契合的供给机制，针对区域公共物品跨越组织性质、跨越地理空间、跨越行政边界的特征，构建包括制度保障、公私合作、整体性政府间关系在内的多中心供给方式，并从环境条件、制度设计、组织架构、操作策略和结果评估等环节建立良好的区域合作治理机制，构建城市群区域伙伴关系和实现制度性的集体行动。[7]
通过对研究文献梳理发现，虽然有学者注意到社会资本和城市社区合作治理之间的密切联系，并认为社会资本的发育和存量不足是阻碍形成合作共识和达成集体行动的关键因素，例如李永娜、袁校卫认为城市社区治理共同体的建构应克服传统城市社区治理的碎片化倾向，实现基层政府、居委会、经济组织、社会组织、社区自组织以及社区居民之间的良性互动式合作，并理顺各个主体之间的关系，建构伙伴式合作网络以提升社区社会资本的存量，[8]但这只把社会资本作为阻碍城市社区合作治理的因素之一，并没有以此为视角进行系统和整体性剖析。鉴于此，本文从社会资本理论的视角系统地审视城市社区治理的现实样态，认为社会信任、社会参与网络、社会规范等社会资本的缺失和不足已成为引致城市社区合作治理失灵的主要因素，并提出增量社会资本是矫正城市社区合作治理失灵的主要方略。
二、社会资本：城市社区合作治理的理论框架
对于社区治理的研究，学术界存在着多元化的理论视角与框架，其中社会资本于20世纪80年代成为一个系统的学理概念。1916年法国学者哈尼范在研究基层乡村社区时首次使用社会资本概念。在这一概念雏形的影响下，诸多学者对社会资本进行了概念阐释：布尔迪厄最早将社会资本概念学理化，认为社会资本是一种具有网络特征的社会关系并对社会成员产生影响，社会成员会因社会资本而获得回报;[9]科尔曼则从结构功能主义视角分析了社会资本的概念，认为社会资本是可生产培育的且同时影响着社会目标的实现;[10]被政治与行政学界所接受的社会资本框架来源于意大利学者普特南，其在研究意大利南北经济绩效时指出社会资本与地方政府治理绩效存在密切的相关性，进而给出社会资本的经典定义：“社会组织的特征包括社会信任、社会规范以及参与网络，这些特征可以促进合作行为以提高社会效率”[11]。普特南的解释框架随后成为众多学者理解社会资本的重要逻辑，其中社会信任表现在价值认知层面，参与网络表现在实践结构层面，社会规范表现在制度保障层面。后工业时代是具有复杂性和高度不确定性的时代，传统的网格管理式社区治理开始出现应对无力、管理失灵的状态，因此走向网络化的合作治理成为社区治理的必然趋势。[12]然而如何合作？走向合作的城市社区治理是怎样的？以社会信任、社会参与网络、社会规范为主要内容的社会资本理论可为我们提供一个有力的解释框架并为城市社区合作治理的实践提供学理经验。 （一）社会信任：城市社区合作治理的基本前提
社会信任是一种文化、一种契约、一种心理价值和行为规范。美国学者伯纳德·巴伯（Bernard Barber）曾说过：“如果缺乏信任，我们将被恐惧支配，日常生活都无法进行。”[13]31社会信任之所以被看作是社会资本的重要维度之一，是因为内部所蕴含的重要价值取向，尽管社会信任在规范、制度层面上并不能带来明显的治理效能，但能够有效地将柔性的公共价值融合于硬性的规范、制度中。缺乏社会信任的合作治理会导致治理主体的公共价值缺失，合作治理关系就无法形成，使得治理走向极端现代主义道路，以至于将制度和工具奉为圭臬从而忽视了治理的根本目标。因此社会信任被视为是社会资本中的最根本要素，亦是城市社区合作治理的价值基础，虽然在城市社区治理主体间信任不一定都会产生合作关系，但倘若信任缺失，合作肯定不会生成。城市社区合作治理的本质就是如何将政府、社区组织和社区居民就共同关心的公共事务采取合作的集体行动，如果主体间的彼此信任不足，那么协商共识、地位平等、信息共享这些合作治理所倡导的理念将无法实现，集体行动也无法实现。此外，城市社区的合作治理与政企合作以及现有的私人部门的合作大有不同，不能用功利主义的思想去考虑各个主体之间的利益博弈。对于城市社区合作治理中的各个利益主体来说，社区治理的终极目标应是实现公共利益最大化而非实现自身利益最大化，政府部门与社会组织以及社区组织等各个主体之间只有保证互相的社会信任，才能让合作治理有序推行，否则合作治理就会流于形式，各个治理主体之间表面合作，实则博弈，虽有合作之名但无合作之实，这与实现公共利益最大化的治理目标背道而驰。需要强调的是，社会信任是一个互动过程，需要多方治理主体的共同信任才能够催生坚实的合作基础，城市社区的治理呼唤合作，而多方主体之间的相互信任才是合作治理所呼唤的价值取向。对于城市社区合作治理而言，则需要党组织、政府、居民、社区、社会组织之间共同努力、相互信任进而促成积极的合作治理局面。
（二）社会参与网络：城市社区合作治理的重要载体
社会参与网络作为社会成员之间互動与交流的纽带，是社会资本的核心要素之一，也是各个主体互动的重要途径。社会参与网络产生于社会成员之间的互动关系，同时又为社会成员之间的进一步互动提供载体。社会参与网络与社会成员之间的相互交流促进是社会资本的重要表现形式，而合作的本质就是各方社会主体基于群体共识为达成最终目标而采取的社会互动行为。若将目光聚焦于城市社区治理实践可以知晓，传统政府主导的网格化社区治理已经不能满足治理现代化的需求。网格化社区治理正在逐渐走向网络化治理，如何将网络化治理推行下去，建立治理主体之间的良性、主动、积极互动的社会参与网络对城市社区合作治理尤为必要。党的十九届四中全会提出：“建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[1]这既是对“人与社会共生关系”的充分考量，也是对社会治理主体多元性和共生性的充分肯定。因此构建社会参与网络也成为了打造“共治共建共享”的社会治理格局和构建社会治理共同体的必要载体，这其中凸显了“人人都是参与者、人人都是治理者、人人都是责任者、人人都是利益共享者”的社会治理理念。在城市社区合作治理中的主体主要包括党组织、政府部门、居民、社会组织、自治组织、企业等，若想要充分发挥各个主体之间的互动优势就必须形成通畅的社会参与网络。首先，党政部门需发挥法律正当性优势并在构建合作治理参与网络中起牵头作用;社会组织和企业可以基于居民的需求和党建引领下提供相应的服务;而自治组织可以起到打通治理末梢的作用，将合作治理渗透到社区治理的“犄角之处”。其次，城市社区合作治理的参与网络是基于各个治理主体之间的合作互动而建立起来的，但为了保证这种互动的良性持续进行，应当从规范的角度来对各个治理主体进行统筹。唯有构建起社会参与网络，城市社区合作治理的各个治理主体的互动才能有逻辑可循、有载体可依，为未来的改进、完善、归责等可能发生的问题提供事先的预判。因此，社会参与网络作为一种结构性的社会资本是城市社区合作治理的重要载体。
（三）社会规范：城市社区合作治理的制度保障
社会规范作为在社会共识的基础上建立起来的一种具有约束性的制度机制为社会成员的行动和参与提供了基本保障，作为社会资本的重要组成部分，对城市社区合作治理起到了关键性的作用。如何使社会参与网络更具有结构韧性与可持续性是保障城市社区合作治理有效推行的重要方面，而社会信任虽然在价值层面能够起到一定的保障作用，但柔性的主观意识是不足以保障参与网络与合作治理的有效推行，因此制度性的社会规范必不可少。从具体的城市社区治理实践来看，社会规范在实践中表现出多种多样的形式，根据社会规范的产生途径，大体可以将其分为“外力驱动型”社会规范与“内生驱动型”社会规范。其中外力驱动型的社会规范是在国家政策、法律法规、制度设计的驱动下产生的，如在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》的推动下我国一些基层社区推行的相应制度，而内生驱动型社会规范则是来源于居民与社区本身达成的契约，如一些社区与居民甚至是物业公司形成的具体规范性契约等。合作治理强调合作、重视互动，因此互动的过程需要这两方面的社会规范来共同保障。外力驱动型社会规范应当在方向引导、法律正当性等方面为内生驱动型社会规范提供辅助，而内生驱动型社会规范应当在具体操作层面提供补充。
综上所述可以发现：“社会信任、社会参与网络、社会规范”作为社会资本的三个核心要素和城市社区合作治理的本质要求具有高度的耦合性。城市社区合作治理的本质就是多元治理主体在平等、信任、合作的基础上形成合作网络结构，就社区公共事务采取共同行动，实现公共利益的最大化。从社会资本理论的视角来看，社会信任契合于合作治理将治理主体间的信任作为前提的内在要求;社会参与网络是城市社区合作治理结构的重要载体，起到了操作层面的作用;社会规范是一种正式制度和非正式的价值规制，对确保城市社区合作治理的实践具有一定约束性，也是确保城市社区合作治理合法性的重要保障。 三、社会资本缺失：城市社区合作治理失灵的主要样态
合作治理理论被引入我国社会治理领域后得到迅速发展并且本土化倾向明显，创新了我国社会治理模式。当前在党委领导和政府负责下社区网格化治理逐渐开始向合作共生型的社区网络化治理过渡，在这一进程中社会资本的存量和增量都在提升，但相对于社区合作治理需求而言目前的社会资本仍显不足，多元主体合作治理的潜能尚未被完全激发，多元主体网络的集体行动对政府具有较强的依赖性，社会资本的缺失和匮乏依然是导致城市社区合作治理失灵的主要因素。
（一）治理主体间的信任不足
治理理论在社会治理实践中的运用打破了政府主导的社区治理模式，社会治理不再是政府的“独角戏”，尤其在当前民众公共服务需求多样化、差异化的背景下传统社区治理模式的弊端逐渐暴露，因此多元主体参与的合作治理应势而起。党的十九届五中全会进一步提出：“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[14]充分表征了党和政府治国理政理念的更新和对治理理念的认同与吸纳，从国家层面为“多元主体合作治理”明确了方向和政策支持。然而在长期传统的政府主导型社区管理模式的影响下，政府在社区治理中角色的越位和错位以及社区组织和社区居民长期缺位，造成了各个治理主体之间的信任缺失，作为基本价值的公共精神培育不足。在城市社区合作治理中各个主体之间的信任缺失主要体现在以下三个方面，其一，政府内部的不信任。政府系统内部存在着上下级之间不信任的情况，在社区治理中很容易出现上级不信任下级进而层层加码最终导致基层负担过重，而下级不信任上级则会出现应对执行、面子工程等问题。其二是政府与社区、居民之间的不信任致使政民之间的对立情绪不断加深，例如上海市垃圾分类政策在社区推广之初就有居民质疑政府垃圾分类政策没起到环保作用反而给居民带来负担等。其三，政府与企业、社会组织之间的不信任。长期处于领导地位的政府在合作治理时由于其本身的治理惯性常常会对社会组织与企业的合作治理能力产生质疑，而企业与社会组织基于自身利益会对政府采取一种博弈的互动策略而非合作，在这样的策略影响下组织之间的不信任會进一步加深。治理主体之间的不信任会使合作治理失去共同价值与共同目标，因此如何有效解决治理主体之间的信任危机也成为社会资本视角下社区合作治理的重要问题。
（二）社会参与网络尚未形成
向基层治理赋能和赋权的本质就是向社会赋能和赋权，根本目的就是进一步释放社会力量参与基层治理的能量，建立社会治理共同体以实现多元的合作治理。从社会参与网络的角度来审视城市社区合作治理中的社会资本情况，由于受到政府传统管理思想遗余的影响，“自上而下”的治理方式尚未发生根本改变，并且有进一步强化的趋势。这主要表现在城市社区合作治理中社会参与网络尚未形成或者仅仅是形式化地达成，多元治理主体各行其是的局面尚未改变是阻碍城市社区合作治理关键因素。社会参与网络尚未形成与多元治理主体的行动迟缓存在着必然联系，首先，在政府层面，政府作为一种典型的理性官僚制部门其运作常常依赖于确定性思维，而这种确定性思维表达是对简单性和稳定性的追求，意味着政府在实施治理行动时缺乏创新性，具体表现在政府创新动力不足，传统的管理主义思想阻碍了其牵头形成合作治理参与网络的行动。其次，在社区自治组织层面上，社区的行政化倾向严重仍然是当前城市社区治理的诟病，作为自治组织的社区常常要依赖于基层政府，资源的缺乏、分配能力的羸弱使得社区自治组织失去其自主性，无法意识到自身是自治组织进而成为行政色彩浓厚的“准基层政府”。再次，在居民的个人层面上，居民参与社区治理的主动性较差，社区治理对于居民来说成为一种形式上的负担，这在一定程度上影响了合作治理参与网络的形成，究其原因是社区治理的末梢没有打通，没有深入到居民利益根源。最后，在企业和其他社会组织层面上，企业与社会组织参与社区治理的领域较少，仅仅渗透在诸如养老、垃圾分类等热门领域，而社区安全、社区文化建设等方面则很少涉及，此外在社区治理领域中专业性、技术性的社会组织和相关企业的缺少也导致了社区合作治理网络难以形成。
（三）社会规范尚不健全
近代以来的社会是基于契约精神重新加以建构的，这也是社会规范是否健全成为衡量社会资本是否丰富的重要原因。从现实层面上来看，我国的城市社区合作治理具有制度规范依赖的特征，具体表现为：在没有明确规范的条件下由于治理主体的地位差异、拥有的资源不同以及治理规则制度存在一些缺陷，导致社区治理决策中容易产生优势治理主体 （一般是国家行政主体） 的独断，其他治理主体的意见难以表达出来，沟通协调不畅通也使得彼此间难以相互理解与认同，[15]因而社会规范缺乏恰恰成为城市社区合作治理的绊脚石。社会规范可以分为外力驱动与内生驱动两种类型，在社区合作治理中这两种规范都明显不足。首先，外力驱动型社会规范存在的问题是实施困难、难以落地。政府依据法律与公共管理的需要为社区治理提供了外力驱动型规范，然而这种规范大多是纲领性的、指导性的而非实践性的，具体的实践需要基层政府在理解的基础上进行灵活变通。然而正如上述提到的那样，政府在社区治理中缺乏创新性，一度的追求稳定性使得外力驱动型社会规范产出不足，即使有所产出，多数也是对指导性纲领的再次重复，这成为外力驱动型社会规范缺乏、难以落地实施的重要原因。其次，内生驱动型社会规范犹显不足。内生型规范来源于社区自治组织和居民等主体之间的契约，然而由于社区自治组织行政化倾向严重，使其将政府制定的制度规范奉为圭臬而忽视了自身与居民之间的互动关系，最终导致内生型规范缺失。除此之外，城市社区合作治理与基层乡村合作治理还有着区别，基于熟人关系网络的乡土社会存在着原有的非正式社会规范，如村规村俗等，而城市社区居民之间的独立性较强，互动性较弱，很少甚至不存在原有的社会规范，这也是城市社区合作治理过程中内生驱动型社会规范缺失的重要原因之一。最后，两种类型的社会规范应该是相辅相成和互相补充，而不是简单的二元对立关系，在外力驱动型社会规范落地时与内生驱动型社会规范产生的冲突关系亦是完成社区合作治理社会规范缺乏的关键因素。 四、增量社会资本：城市社区合作治理失灵的矫正策略
作为可被生产和培育的社会资本，其在城市社区合作治理领域可发挥的作用不可小觑。因此，对社会资本进行培育和增量是将其价值作用于城市社区合作治理的关键路径，也是在提升城市社区合作治理效能过程中值得深入探讨的一个问题。为此，城市社区合作治理中社会资本的培育应该从理念、结构、工具、制度多个层面进行，以期能够对城市社区合作治理失灵加以矫正。
（一）理念层面：以培养公共精神为基础，重塑合作治理伦理
城市社區治理呼唤合作，而多方主体合作治理的基本前提是建立稳固的信任关系。从公共服务提供、公共事务治理的终极价值层面来看，信任的价值基础不在于各个主体之间的博弈或是共谋，而在于公共精神的渗透。基于博弈和利益而形成的信任关系并不牢靠，这种脱离公共精神的信任在城市社区合作治理过程中会造成多种隐患，因此培养各个治理主体之间的公共精神、渗透公共价值是培育主体间信任的根本手段。我国的社区治理过程经历了多个阶段，如今正逐步迈向合作，基于公共精神而生发出的社会信任关系不仅是一种重要的社会资本，还在某种程度上重新建构着当前的合作治理伦理，各个治理主体之间会受到公共价值的影响而产生更加契合公共精神的合作行为。这种重构在理念层面上会进一步激发社会资本并使其在城市社区合作治理领域展现出良好的治理效能，良好的治理效能又会进一步激活和培养相应的社会资本进而实现良性的合作治理循环。从实践操作层面来看，培养公共精神、建立基于公共价值的信任关系可从以下方面来思考。首先从治理主体教育角度来思考，通过宣传教育等方式将社区共同的价值观、公共精神等对缺乏公共价值认知的治理主体进行理念上的孵化和培育，例如通过举办社区评奖评优活动、表彰大会等形式使社区内部形成公认统一的整体性公共精神与价值观。其次从治理主体组织化的角度来思考，强化居委会、业委会等社区内部自治组织的形成与话语权。目前我国城市社区的居委会组织化程度较高但具有明显的行政色彩，因此可以尝试从业委会等组织出发，提高其组织化程度形成实践意义上的自治组织进而在组织内部形成公共精神。“这种方式的创新性表现在社区治理的启动方面，不再是单纯的自上而下的指令内容，而是一种社会自下而上的建构，这无法通过行政命令的方式来实现。”[16]最后从政府主导的层面来思考，虽然城市社区合作治理强调多方主体，但政府作为重要的治理主体之一无论是从合法性还是权威性角度来看都具有毋庸置疑的主导地位，因此在适当放权的基础上政府应发挥其主导作用，在信任关系的构建上发挥主动性和积极性，从而实现公共精神的培养与社会信任关系的培育。
（二）结构层面：以适当放权赋能为导向，强化合作治理网络
在结构层面，不完善的社区治理参与网络已成为城市社区合作治理的绊脚石，强化合作治理网络已经成为培育结构性社会资本的重要手段。而合作治理网络的形成有赖于多元治理主体性是否能够在合作治理中充分发挥和体现，因为在当前的城市社区合作治理治理中，虽然政府已经意识到合作治理的重要性，但长期的管理主义手段形成的惯性无法快速改变，进而形成了一放就乱，一管就死的尴尬局面。所以强化多方治理主体的主体性意识成为解决社会参与网络羸弱的根本手段。强化多元治理主体的主体性需要坚持放权赋能为导向。具体而言，首先适当放权意在帮助各类治理主体摆脱对政府的依赖性并提升自身的治理主体意识，这也在一定程度上分担了政府的治理压力。适当地放权赋能在一定意义上强化各类组织的主体性意识进而有利于塑造坚固高效的参与网络。“社区参与是政府和社会两种力量互动的结果。仅有来自社会自下而上的自发参与往往是碎片化和偶发性的，无法形成一种常态化的参与机制。”[17]因此需要注意的是在实际操作过程中政府放权并不意味着寻找代理，真正意义上的放权是将权力赋予基层组织让其实现自治而非帮助政府完成行政任务以保障实现真正意义上的赋权，同时在放权的过程中也要注意对责任的分配与下放，保证基层组织的权责一致性。其次赋能意在解决放权后可能会出现的“一放就乱”问题。社区基层组织之所以会在拥有权力后出现乱作为、一放就乱的现象，是因为缺乏与权力相匹配的治理能力和治理技术，因此赋能需要和放权共同作用。从人员专业性来思考，可以通过引进高素质高水平的专业人才来给社区基层组织进行赋能，例如近些年引起热议的街道招聘引进清华北大海归博士生等事件，可以看作是对基层组织赋能的一个重要解释。从技术角度思考，可以利用互联网技术以及借鉴市域层面的治理技术来实现治理技术的提高。例如对于社区群众意见的反馈，可以利用数据网络平台进行，通过平台进行对话一方面激活了社区民众对于社区公共事务的治理意识，另一方面还能平衡政府、社区、居民等组织之间因权力差距带来的话语权差距。在此过程中，适当地将权力下放，同时将治理技术与权力相匹配，可以很好地解决各个治理主体之间的积极性不高、对政府过度依赖的问题，进而有利于在社会资本层面上建立并强化治理主体之间的参与网络。
（三）制度层面：以对话协商为载体，完善社区合作治理规范体系
城市社区合作治理需要进行规范和约束，完备的制度规范体系是保障各个治理主体之间达成有效合作的重要因素。从社会资本的角度来看，目前作为制度规范的社会资本在我国多数社区中是缺乏的，这类社会资本的缺乏在一定程度上减弱了社区合作治理可持续发展的动力。因此在制度层面上要不断完善社区合作治理规范，才能真正形成良好的社区合作治理模式。从制度规范的角度来看，在社区合作治理过程中存在着上级规范难以落地、内部规范难以形成的局面，究其原因是“外力驱动型社会规范”与“内生驱动型社会规范”之间缺乏有机地融合。纲领性的外部规范无法切实落实到社区的内部，达不到社区治理的末梢，而实践性的内部规范缺乏理论的指导和法理层面的论证，显得较为粗糙且其合法性也常常经受质疑。因而寻找一种切实可行的融合方法令两种规范实现互补便是完善社区合作治理规范的可行之法。因此，可以通过协商对话的方式来实现合作治理规范的产出，平等的对话与沟通有利于两种规范的有效融合与互补。目前我国社区治理的有关制度规范在政策层面上常常表现为指导性文件，因此在落实过程中遵循着“上行下效”的模式，虽然“在当前社区资源稀少、社会力量孱弱的情况下，依靠公权力组织的力量再造社会组织秩序具有历史的连续性和现实的合理性。”[18]但是各个治理主体之间如果没有平等合作的对话意识就不能真正地走向合作治理。通过建立平等的治理主体对话平台可以促进社区合作治理的多方主体进行对话沟通，在对话中将社区合作治理的规范不断进行融合、完善与细化。在具体操作层面，可以通过会议、意见收集等模式来进行多方治理主体之间的沟通交流，同时以纲领性外部规范为主导，针对社区内的特殊情况将纲领性规范细化为切实可行的社区治理规范。 （四）工具层面：以数字技术为支撑，构建社区合作治理赋能平台
数字技术在治理中的运用改变了社会资本培育的方式、重塑了社会资本培育的模式、强化社会资本要素在治理过程中累积。因此对城市社区合作治理过程中社会资本的培育和增量需要治理技术的支持。当前社会复杂性和不确定性迅速增长的同时，必然也会出现诸多对社会稳定造成冲击的因素。[19]而因这种复杂性和不确定性所产生的社会问题正是城市社区治理所不能回避的关键议题。目前以人工智能、区块链、大数据为代表的数字技术为解决这些问题提供了技术化的工具支持，因为数字技术作为联结城市社区合作治理主体和客体的介体是重塑多元行动者理念的重要方式，也是唤醒合作意识、营造合作氛围、激发合作主体性和主动性的催化剂，因此需要以数字技术为支撑构建社区合作治理赋能平台以孵化和培育社会资本，即在城市社区合作治理中依靠大数据、人工智能、区块链等数字技术建立与治理内容相匹配的数据网络平台，实现多元治理主体的“云互动”，而这种“云互动”具有共享性、开放性、迅速便捷和操作简单等特点，可以实现多元主体之间互动、沟通、协商以达成共识形成集体行动，从而实现彼此之间的合作。例如利用数据网络平台可以对社区民众意见进行收集、汇总、反馈、对话，在此过程中激活社区民众对社区公共事务的参与性和主体性意识并平衡政府、社区、居民等多元治理主体之间话语权，在一定程度上提升了基层自治能力，而自治能力的提升将会对社会资本的培育效果产生直接影响。
结语
2019年发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告》显示我国城镇化率达到60.60%[20]。随着城市流动人口的日益增加以及各類社会问题的不断涌现，公共服务需求的多样化、利益诉求的差异化和社区事务的复杂性使原有的社区治理模式无法应对和处理这些问题。为解决以上问题，合作治理已成为社区治理的必然路径，合作治理是在多中心治理框架下的新发展，是基于实践理性和经验理性的共同行动图式，强调伦理价值的重要性和多元行动者之间的平等对话，以道德制度、彼此信任和合作组织的建构为依托去催化行动者的道德自主性，并通过多元行动者之间的平等讨论与协商来寻求公共性的实现。然而实现城市社区合作治理，必须向社会赋权和赋能，因而增量社会资本便成为向社会赋权和赋能的重要基础和前提，特别是目前以大数据、人工智能、区块链为代表的数字技术的发展对城市社区治理影响空前，为避免“技术利维坦”的发生就更需要关注人的主体性价值，更加强调城市社区合作治理的社会属性。倘若在社会治理中过度倚重数字技术而忽视人的主体性回归，不可谓不是一种遗憾，因为再完美的治理工具和技术的运用最终也由人操控，而人的公共性与公共精神的不足、公共伦理与责任的缺失正是直接导致工具失灵的直接因素。因此，在一切都在数字化的时代需更加关注社会资本对基层治理和城市社区合作治理的独特价值。
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责任编辑：叶民英
关键词：城市社区;合作治理;社会资本
中图分类号：B82 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）04-0118-11
一、问题立论与提出
随着新公共管理弊端的日益凸显，治理理念开始兴起，人们正寻求一种新的治理范式：合作治理。它既强调民主体制下政府责任，又保留新公共管理运动思想中引入市场和社会力量的做法，致力于克服政府全面控制公共服务的弊端。合作治理被引入到我国社会治理和公共服务领域，以此为理论基础的学术研究逐步興起并受到学界的广泛关注。党的十九届五中全会指出：“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[1]这是立足于我国转型期社会公共性弥散化、社会利益需求多元化以及政府变革需求的现实考量，也是党和政府向基层治理放权和向社会赋能的重要表征，而合作治理的超然价值契合于党和政府提出构建多元主体参与社会治理的政策导向。目前围绕合作治理和城市社区合作治理的研究成果颇丰，这些研究不乏真知灼见，主要集中以下两个方面。其一是对合作治理理论价值、内涵、优点、兴起背景和适应性的阐释。王辉认为合作治理不仅强调运用多元主体提供公共服务以弥补政府不足、提高行政效率的工具理性，还强调社会参与、政府回应、达成共识的价值理性。[2]郑家昊认为合作治理体现为多元力量对社会事务的平等共治，是一种在进化的意义上推进社会进步、尊重和遵循生物的合作本能、正视竞争的影响以及具有历史范畴特性的全新治理方式，它既是应对社会复杂性增长的有效方式，也是社会复杂性增长的必然产物。[3]其二是学者们结合我国社会治理的现实样态和具体场景展开研究。具体包含生态环境合作治理实现机制、跨区域合作治理、乡村环境治理模式、城市公共物品供给等内容。首先在实现机制方面，王帆宇提出在生态环境合作治理中，各主体既有各自的自主性又承担和履行各自的责任是合作治理的前提，而合作治理的实现机制是在各治理主体之间的利益博弈中寻求动态平衡并形塑多元化的公共行动体系，从而构建有效的沟通与协商机制、信任机制、协调机制、激励机制和监督机制以提高合作治理的运作效率。[4]其次在跨区域合作治理方面，郭松通过对毗邻地区基于支柱产业的区域合作治理机制上的深度衔接问题进行研究，提出区域一体化背景下的区域全面联动、共建共治共享背景下的行政与自治互动、差序竞争背景下的产业层互补合作、参与式治理背景下生计与治理的深度互嵌有力支撑了区域合作治理正常运转。[5]再次在乡村环境治理模式方面，丁建彪认为我国目前农村垃圾处理模式应该引入合作治理机制，实现政府、企业、农村社区与村民等不同主体间的协同与合作，以集体行动为保障对现行模式进行优化和升级，切实提升农村垃圾治理效能。[6]最后在城市公共物品供给方面，王佃力等基于区域公共物品视角分析了城市群合作治理机制，认为迫切需要建立与区域公共物品自身特征相契合的供给机制，针对区域公共物品跨越组织性质、跨越地理空间、跨越行政边界的特征，构建包括制度保障、公私合作、整体性政府间关系在内的多中心供给方式，并从环境条件、制度设计、组织架构、操作策略和结果评估等环节建立良好的区域合作治理机制，构建城市群区域伙伴关系和实现制度性的集体行动。[7]
通过对研究文献梳理发现，虽然有学者注意到社会资本和城市社区合作治理之间的密切联系，并认为社会资本的发育和存量不足是阻碍形成合作共识和达成集体行动的关键因素，例如李永娜、袁校卫认为城市社区治理共同体的建构应克服传统城市社区治理的碎片化倾向，实现基层政府、居委会、经济组织、社会组织、社区自组织以及社区居民之间的良性互动式合作，并理顺各个主体之间的关系，建构伙伴式合作网络以提升社区社会资本的存量，[8]但这只把社会资本作为阻碍城市社区合作治理的因素之一，并没有以此为视角进行系统和整体性剖析。鉴于此，本文从社会资本理论的视角系统地审视城市社区治理的现实样态，认为社会信任、社会参与网络、社会规范等社会资本的缺失和不足已成为引致城市社区合作治理失灵的主要因素，并提出增量社会资本是矫正城市社区合作治理失灵的主要方略。
二、社会资本：城市社区合作治理的理论框架
对于社区治理的研究，学术界存在着多元化的理论视角与框架，其中社会资本于20世纪80年代成为一个系统的学理概念。1916年法国学者哈尼范在研究基层乡村社区时首次使用社会资本概念。在这一概念雏形的影响下，诸多学者对社会资本进行了概念阐释：布尔迪厄最早将社会资本概念学理化，认为社会资本是一种具有网络特征的社会关系并对社会成员产生影响，社会成员会因社会资本而获得回报;[9]科尔曼则从结构功能主义视角分析了社会资本的概念，认为社会资本是可生产培育的且同时影响着社会目标的实现;[10]被政治与行政学界所接受的社会资本框架来源于意大利学者普特南，其在研究意大利南北经济绩效时指出社会资本与地方政府治理绩效存在密切的相关性，进而给出社会资本的经典定义：“社会组织的特征包括社会信任、社会规范以及参与网络，这些特征可以促进合作行为以提高社会效率”[11]。普特南的解释框架随后成为众多学者理解社会资本的重要逻辑，其中社会信任表现在价值认知层面，参与网络表现在实践结构层面，社会规范表现在制度保障层面。后工业时代是具有复杂性和高度不确定性的时代，传统的网格管理式社区治理开始出现应对无力、管理失灵的状态，因此走向网络化的合作治理成为社区治理的必然趋势。[12]然而如何合作？走向合作的城市社区治理是怎样的？以社会信任、社会参与网络、社会规范为主要内容的社会资本理论可为我们提供一个有力的解释框架并为城市社区合作治理的实践提供学理经验。 （一）社会信任：城市社区合作治理的基本前提
社会信任是一种文化、一种契约、一种心理价值和行为规范。美国学者伯纳德·巴伯（Bernard Barber）曾说过：“如果缺乏信任，我们将被恐惧支配，日常生活都无法进行。”[13]31社会信任之所以被看作是社会资本的重要维度之一，是因为内部所蕴含的重要价值取向，尽管社会信任在规范、制度层面上并不能带来明显的治理效能，但能够有效地将柔性的公共价值融合于硬性的规范、制度中。缺乏社会信任的合作治理会导致治理主体的公共价值缺失，合作治理关系就无法形成，使得治理走向极端现代主义道路，以至于将制度和工具奉为圭臬从而忽视了治理的根本目标。因此社会信任被视为是社会资本中的最根本要素，亦是城市社区合作治理的价值基础，虽然在城市社区治理主体间信任不一定都会产生合作关系，但倘若信任缺失，合作肯定不会生成。城市社区合作治理的本质就是如何将政府、社区组织和社区居民就共同关心的公共事务采取合作的集体行动，如果主体间的彼此信任不足，那么协商共识、地位平等、信息共享这些合作治理所倡导的理念将无法实现，集体行动也无法实现。此外，城市社区的合作治理与政企合作以及现有的私人部门的合作大有不同，不能用功利主义的思想去考虑各个主体之间的利益博弈。对于城市社区合作治理中的各个利益主体来说，社区治理的终极目标应是实现公共利益最大化而非实现自身利益最大化，政府部门与社会组织以及社区组织等各个主体之间只有保证互相的社会信任，才能让合作治理有序推行，否则合作治理就会流于形式，各个治理主体之间表面合作，实则博弈，虽有合作之名但无合作之实，这与实现公共利益最大化的治理目标背道而驰。需要强调的是，社会信任是一个互动过程，需要多方治理主体的共同信任才能够催生坚实的合作基础，城市社区的治理呼唤合作，而多方主体之间的相互信任才是合作治理所呼唤的价值取向。对于城市社区合作治理而言，则需要党组织、政府、居民、社区、社会组织之间共同努力、相互信任进而促成积极的合作治理局面。
（二）社会参与网络：城市社区合作治理的重要载体
社会参与网络作为社会成员之间互動与交流的纽带，是社会资本的核心要素之一，也是各个主体互动的重要途径。社会参与网络产生于社会成员之间的互动关系，同时又为社会成员之间的进一步互动提供载体。社会参与网络与社会成员之间的相互交流促进是社会资本的重要表现形式，而合作的本质就是各方社会主体基于群体共识为达成最终目标而采取的社会互动行为。若将目光聚焦于城市社区治理实践可以知晓，传统政府主导的网格化社区治理已经不能满足治理现代化的需求。网格化社区治理正在逐渐走向网络化治理，如何将网络化治理推行下去，建立治理主体之间的良性、主动、积极互动的社会参与网络对城市社区合作治理尤为必要。党的十九届四中全会提出：“建立人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[1]这既是对“人与社会共生关系”的充分考量，也是对社会治理主体多元性和共生性的充分肯定。因此构建社会参与网络也成为了打造“共治共建共享”的社会治理格局和构建社会治理共同体的必要载体，这其中凸显了“人人都是参与者、人人都是治理者、人人都是责任者、人人都是利益共享者”的社会治理理念。在城市社区合作治理中的主体主要包括党组织、政府部门、居民、社会组织、自治组织、企业等，若想要充分发挥各个主体之间的互动优势就必须形成通畅的社会参与网络。首先，党政部门需发挥法律正当性优势并在构建合作治理参与网络中起牵头作用;社会组织和企业可以基于居民的需求和党建引领下提供相应的服务;而自治组织可以起到打通治理末梢的作用，将合作治理渗透到社区治理的“犄角之处”。其次，城市社区合作治理的参与网络是基于各个治理主体之间的合作互动而建立起来的，但为了保证这种互动的良性持续进行，应当从规范的角度来对各个治理主体进行统筹。唯有构建起社会参与网络，城市社区合作治理的各个治理主体的互动才能有逻辑可循、有载体可依，为未来的改进、完善、归责等可能发生的问题提供事先的预判。因此，社会参与网络作为一种结构性的社会资本是城市社区合作治理的重要载体。
（三）社会规范：城市社区合作治理的制度保障
社会规范作为在社会共识的基础上建立起来的一种具有约束性的制度机制为社会成员的行动和参与提供了基本保障，作为社会资本的重要组成部分，对城市社区合作治理起到了关键性的作用。如何使社会参与网络更具有结构韧性与可持续性是保障城市社区合作治理有效推行的重要方面，而社会信任虽然在价值层面能够起到一定的保障作用，但柔性的主观意识是不足以保障参与网络与合作治理的有效推行，因此制度性的社会规范必不可少。从具体的城市社区治理实践来看，社会规范在实践中表现出多种多样的形式，根据社会规范的产生途径，大体可以将其分为“外力驱动型”社会规范与“内生驱动型”社会规范。其中外力驱动型的社会规范是在国家政策、法律法规、制度设计的驱动下产生的，如在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》的推动下我国一些基层社区推行的相应制度，而内生驱动型社会规范则是来源于居民与社区本身达成的契约，如一些社区与居民甚至是物业公司形成的具体规范性契约等。合作治理强调合作、重视互动，因此互动的过程需要这两方面的社会规范来共同保障。外力驱动型社会规范应当在方向引导、法律正当性等方面为内生驱动型社会规范提供辅助，而内生驱动型社会规范应当在具体操作层面提供补充。
综上所述可以发现：“社会信任、社会参与网络、社会规范”作为社会资本的三个核心要素和城市社区合作治理的本质要求具有高度的耦合性。城市社区合作治理的本质就是多元治理主体在平等、信任、合作的基础上形成合作网络结构，就社区公共事务采取共同行动，实现公共利益的最大化。从社会资本理论的视角来看，社会信任契合于合作治理将治理主体间的信任作为前提的内在要求;社会参与网络是城市社区合作治理结构的重要载体，起到了操作层面的作用;社会规范是一种正式制度和非正式的价值规制，对确保城市社区合作治理的实践具有一定约束性，也是确保城市社区合作治理合法性的重要保障。 三、社会资本缺失：城市社区合作治理失灵的主要样态
合作治理理论被引入我国社会治理领域后得到迅速发展并且本土化倾向明显，创新了我国社会治理模式。当前在党委领导和政府负责下社区网格化治理逐渐开始向合作共生型的社区网络化治理过渡，在这一进程中社会资本的存量和增量都在提升，但相对于社区合作治理需求而言目前的社会资本仍显不足，多元主体合作治理的潜能尚未被完全激发，多元主体网络的集体行动对政府具有较强的依赖性，社会资本的缺失和匮乏依然是导致城市社区合作治理失灵的主要因素。
（一）治理主体间的信任不足
治理理论在社会治理实践中的运用打破了政府主导的社区治理模式，社会治理不再是政府的“独角戏”，尤其在当前民众公共服务需求多样化、差异化的背景下传统社区治理模式的弊端逐渐暴露，因此多元主体参与的合作治理应势而起。党的十九届五中全会进一步提出：“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，[14]充分表征了党和政府治国理政理念的更新和对治理理念的认同与吸纳，从国家层面为“多元主体合作治理”明确了方向和政策支持。然而在长期传统的政府主导型社区管理模式的影响下，政府在社区治理中角色的越位和错位以及社区组织和社区居民长期缺位，造成了各个治理主体之间的信任缺失，作为基本价值的公共精神培育不足。在城市社区合作治理中各个主体之间的信任缺失主要体现在以下三个方面，其一，政府内部的不信任。政府系统内部存在着上下级之间不信任的情况，在社区治理中很容易出现上级不信任下级进而层层加码最终导致基层负担过重，而下级不信任上级则会出现应对执行、面子工程等问题。其二是政府与社区、居民之间的不信任致使政民之间的对立情绪不断加深，例如上海市垃圾分类政策在社区推广之初就有居民质疑政府垃圾分类政策没起到环保作用反而给居民带来负担等。其三，政府与企业、社会组织之间的不信任。长期处于领导地位的政府在合作治理时由于其本身的治理惯性常常会对社会组织与企业的合作治理能力产生质疑，而企业与社会组织基于自身利益会对政府采取一种博弈的互动策略而非合作，在这样的策略影响下组织之间的不信任會进一步加深。治理主体之间的不信任会使合作治理失去共同价值与共同目标，因此如何有效解决治理主体之间的信任危机也成为社会资本视角下社区合作治理的重要问题。
（二）社会参与网络尚未形成
向基层治理赋能和赋权的本质就是向社会赋能和赋权，根本目的就是进一步释放社会力量参与基层治理的能量，建立社会治理共同体以实现多元的合作治理。从社会参与网络的角度来审视城市社区合作治理中的社会资本情况，由于受到政府传统管理思想遗余的影响，“自上而下”的治理方式尚未发生根本改变，并且有进一步强化的趋势。这主要表现在城市社区合作治理中社会参与网络尚未形成或者仅仅是形式化地达成，多元治理主体各行其是的局面尚未改变是阻碍城市社区合作治理关键因素。社会参与网络尚未形成与多元治理主体的行动迟缓存在着必然联系，首先，在政府层面，政府作为一种典型的理性官僚制部门其运作常常依赖于确定性思维，而这种确定性思维表达是对简单性和稳定性的追求，意味着政府在实施治理行动时缺乏创新性，具体表现在政府创新动力不足，传统的管理主义思想阻碍了其牵头形成合作治理参与网络的行动。其次，在社区自治组织层面上，社区的行政化倾向严重仍然是当前城市社区治理的诟病，作为自治组织的社区常常要依赖于基层政府，资源的缺乏、分配能力的羸弱使得社区自治组织失去其自主性，无法意识到自身是自治组织进而成为行政色彩浓厚的“准基层政府”。再次，在居民的个人层面上，居民参与社区治理的主动性较差，社区治理对于居民来说成为一种形式上的负担，这在一定程度上影响了合作治理参与网络的形成，究其原因是社区治理的末梢没有打通，没有深入到居民利益根源。最后，在企业和其他社会组织层面上，企业与社会组织参与社区治理的领域较少，仅仅渗透在诸如养老、垃圾分类等热门领域，而社区安全、社区文化建设等方面则很少涉及，此外在社区治理领域中专业性、技术性的社会组织和相关企业的缺少也导致了社区合作治理网络难以形成。
（三）社会规范尚不健全
近代以来的社会是基于契约精神重新加以建构的，这也是社会规范是否健全成为衡量社会资本是否丰富的重要原因。从现实层面上来看，我国的城市社区合作治理具有制度规范依赖的特征，具体表现为：在没有明确规范的条件下由于治理主体的地位差异、拥有的资源不同以及治理规则制度存在一些缺陷，导致社区治理决策中容易产生优势治理主体 （一般是国家行政主体） 的独断，其他治理主体的意见难以表达出来，沟通协调不畅通也使得彼此间难以相互理解与认同，[15]因而社会规范缺乏恰恰成为城市社区合作治理的绊脚石。社会规范可以分为外力驱动与内生驱动两种类型，在社区合作治理中这两种规范都明显不足。首先，外力驱动型社会规范存在的问题是实施困难、难以落地。政府依据法律与公共管理的需要为社区治理提供了外力驱动型规范，然而这种规范大多是纲领性的、指导性的而非实践性的，具体的实践需要基层政府在理解的基础上进行灵活变通。然而正如上述提到的那样，政府在社区治理中缺乏创新性，一度的追求稳定性使得外力驱动型社会规范产出不足，即使有所产出，多数也是对指导性纲领的再次重复，这成为外力驱动型社会规范缺乏、难以落地实施的重要原因。其次，内生驱动型社会规范犹显不足。内生型规范来源于社区自治组织和居民等主体之间的契约，然而由于社区自治组织行政化倾向严重，使其将政府制定的制度规范奉为圭臬而忽视了自身与居民之间的互动关系，最终导致内生型规范缺失。除此之外，城市社区合作治理与基层乡村合作治理还有着区别，基于熟人关系网络的乡土社会存在着原有的非正式社会规范，如村规村俗等，而城市社区居民之间的独立性较强，互动性较弱，很少甚至不存在原有的社会规范，这也是城市社区合作治理过程中内生驱动型社会规范缺失的重要原因之一。最后，两种类型的社会规范应该是相辅相成和互相补充，而不是简单的二元对立关系，在外力驱动型社会规范落地时与内生驱动型社会规范产生的冲突关系亦是完成社区合作治理社会规范缺乏的关键因素。 四、增量社会资本：城市社区合作治理失灵的矫正策略
作为可被生产和培育的社会资本，其在城市社区合作治理领域可发挥的作用不可小觑。因此，对社会资本进行培育和增量是将其价值作用于城市社区合作治理的关键路径，也是在提升城市社区合作治理效能过程中值得深入探讨的一个问题。为此，城市社区合作治理中社会资本的培育应该从理念、结构、工具、制度多个层面进行，以期能够对城市社区合作治理失灵加以矫正。
（一）理念层面：以培养公共精神为基础，重塑合作治理伦理
城市社區治理呼唤合作，而多方主体合作治理的基本前提是建立稳固的信任关系。从公共服务提供、公共事务治理的终极价值层面来看，信任的价值基础不在于各个主体之间的博弈或是共谋，而在于公共精神的渗透。基于博弈和利益而形成的信任关系并不牢靠，这种脱离公共精神的信任在城市社区合作治理过程中会造成多种隐患，因此培养各个治理主体之间的公共精神、渗透公共价值是培育主体间信任的根本手段。我国的社区治理过程经历了多个阶段，如今正逐步迈向合作，基于公共精神而生发出的社会信任关系不仅是一种重要的社会资本，还在某种程度上重新建构着当前的合作治理伦理，各个治理主体之间会受到公共价值的影响而产生更加契合公共精神的合作行为。这种重构在理念层面上会进一步激发社会资本并使其在城市社区合作治理领域展现出良好的治理效能，良好的治理效能又会进一步激活和培养相应的社会资本进而实现良性的合作治理循环。从实践操作层面来看，培养公共精神、建立基于公共价值的信任关系可从以下方面来思考。首先从治理主体教育角度来思考，通过宣传教育等方式将社区共同的价值观、公共精神等对缺乏公共价值认知的治理主体进行理念上的孵化和培育，例如通过举办社区评奖评优活动、表彰大会等形式使社区内部形成公认统一的整体性公共精神与价值观。其次从治理主体组织化的角度来思考，强化居委会、业委会等社区内部自治组织的形成与话语权。目前我国城市社区的居委会组织化程度较高但具有明显的行政色彩，因此可以尝试从业委会等组织出发，提高其组织化程度形成实践意义上的自治组织进而在组织内部形成公共精神。“这种方式的创新性表现在社区治理的启动方面，不再是单纯的自上而下的指令内容，而是一种社会自下而上的建构，这无法通过行政命令的方式来实现。”[16]最后从政府主导的层面来思考，虽然城市社区合作治理强调多方主体，但政府作为重要的治理主体之一无论是从合法性还是权威性角度来看都具有毋庸置疑的主导地位，因此在适当放权的基础上政府应发挥其主导作用，在信任关系的构建上发挥主动性和积极性，从而实现公共精神的培养与社会信任关系的培育。
（二）结构层面：以适当放权赋能为导向，强化合作治理网络
在结构层面，不完善的社区治理参与网络已成为城市社区合作治理的绊脚石，强化合作治理网络已经成为培育结构性社会资本的重要手段。而合作治理网络的形成有赖于多元治理主体性是否能够在合作治理中充分发挥和体现，因为在当前的城市社区合作治理治理中，虽然政府已经意识到合作治理的重要性，但长期的管理主义手段形成的惯性无法快速改变，进而形成了一放就乱，一管就死的尴尬局面。所以强化多方治理主体的主体性意识成为解决社会参与网络羸弱的根本手段。强化多元治理主体的主体性需要坚持放权赋能为导向。具体而言，首先适当放权意在帮助各类治理主体摆脱对政府的依赖性并提升自身的治理主体意识，这也在一定程度上分担了政府的治理压力。适当地放权赋能在一定意义上强化各类组织的主体性意识进而有利于塑造坚固高效的参与网络。“社区参与是政府和社会两种力量互动的结果。仅有来自社会自下而上的自发参与往往是碎片化和偶发性的，无法形成一种常态化的参与机制。”[17]因此需要注意的是在实际操作过程中政府放权并不意味着寻找代理，真正意义上的放权是将权力赋予基层组织让其实现自治而非帮助政府完成行政任务以保障实现真正意义上的赋权，同时在放权的过程中也要注意对责任的分配与下放，保证基层组织的权责一致性。其次赋能意在解决放权后可能会出现的“一放就乱”问题。社区基层组织之所以会在拥有权力后出现乱作为、一放就乱的现象，是因为缺乏与权力相匹配的治理能力和治理技术，因此赋能需要和放权共同作用。从人员专业性来思考，可以通过引进高素质高水平的专业人才来给社区基层组织进行赋能，例如近些年引起热议的街道招聘引进清华北大海归博士生等事件，可以看作是对基层组织赋能的一个重要解释。从技术角度思考，可以利用互联网技术以及借鉴市域层面的治理技术来实现治理技术的提高。例如对于社区群众意见的反馈，可以利用数据网络平台进行，通过平台进行对话一方面激活了社区民众对于社区公共事务的治理意识，另一方面还能平衡政府、社区、居民等组织之间因权力差距带来的话语权差距。在此过程中，适当地将权力下放，同时将治理技术与权力相匹配，可以很好地解决各个治理主体之间的积极性不高、对政府过度依赖的问题，进而有利于在社会资本层面上建立并强化治理主体之间的参与网络。
（三）制度层面：以对话协商为载体，完善社区合作治理规范体系
城市社区合作治理需要进行规范和约束，完备的制度规范体系是保障各个治理主体之间达成有效合作的重要因素。从社会资本的角度来看，目前作为制度规范的社会资本在我国多数社区中是缺乏的，这类社会资本的缺乏在一定程度上减弱了社区合作治理可持续发展的动力。因此在制度层面上要不断完善社区合作治理规范，才能真正形成良好的社区合作治理模式。从制度规范的角度来看，在社区合作治理过程中存在着上级规范难以落地、内部规范难以形成的局面，究其原因是“外力驱动型社会规范”与“内生驱动型社会规范”之间缺乏有机地融合。纲领性的外部规范无法切实落实到社区的内部，达不到社区治理的末梢，而实践性的内部规范缺乏理论的指导和法理层面的论证，显得较为粗糙且其合法性也常常经受质疑。因而寻找一种切实可行的融合方法令两种规范实现互补便是完善社区合作治理规范的可行之法。因此，可以通过协商对话的方式来实现合作治理规范的产出，平等的对话与沟通有利于两种规范的有效融合与互补。目前我国社区治理的有关制度规范在政策层面上常常表现为指导性文件，因此在落实过程中遵循着“上行下效”的模式，虽然“在当前社区资源稀少、社会力量孱弱的情况下，依靠公权力组织的力量再造社会组织秩序具有历史的连续性和现实的合理性。”[18]但是各个治理主体之间如果没有平等合作的对话意识就不能真正地走向合作治理。通过建立平等的治理主体对话平台可以促进社区合作治理的多方主体进行对话沟通，在对话中将社区合作治理的规范不断进行融合、完善与细化。在具体操作层面，可以通过会议、意见收集等模式来进行多方治理主体之间的沟通交流，同时以纲领性外部规范为主导，针对社区内的特殊情况将纲领性规范细化为切实可行的社区治理规范。 （四）工具层面：以数字技术为支撑，构建社区合作治理赋能平台
数字技术在治理中的运用改变了社会资本培育的方式、重塑了社会资本培育的模式、强化社会资本要素在治理过程中累积。因此对城市社区合作治理过程中社会资本的培育和增量需要治理技术的支持。当前社会复杂性和不确定性迅速增长的同时，必然也会出现诸多对社会稳定造成冲击的因素。[19]而因这种复杂性和不确定性所产生的社会问题正是城市社区治理所不能回避的关键议题。目前以人工智能、区块链、大数据为代表的数字技术为解决这些问题提供了技术化的工具支持，因为数字技术作为联结城市社区合作治理主体和客体的介体是重塑多元行动者理念的重要方式，也是唤醒合作意识、营造合作氛围、激发合作主体性和主动性的催化剂，因此需要以数字技术为支撑构建社区合作治理赋能平台以孵化和培育社会资本，即在城市社区合作治理中依靠大数据、人工智能、区块链等数字技术建立与治理内容相匹配的数据网络平台，实现多元治理主体的“云互动”，而这种“云互动”具有共享性、开放性、迅速便捷和操作简单等特点，可以实现多元主体之间互动、沟通、协商以达成共识形成集体行动，从而实现彼此之间的合作。例如利用数据网络平台可以对社区民众意见进行收集、汇总、反馈、对话，在此过程中激活社区民众对社区公共事务的参与性和主体性意识并平衡政府、社区、居民等多元治理主体之间话语权，在一定程度上提升了基层自治能力，而自治能力的提升将会对社会资本的培育效果产生直接影响。
结语
2019年发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告》显示我国城镇化率达到60.60%[20]。随着城市流动人口的日益增加以及各類社会问题的不断涌现，公共服务需求的多样化、利益诉求的差异化和社区事务的复杂性使原有的社区治理模式无法应对和处理这些问题。为解决以上问题，合作治理已成为社区治理的必然路径，合作治理是在多中心治理框架下的新发展，是基于实践理性和经验理性的共同行动图式，强调伦理价值的重要性和多元行动者之间的平等对话，以道德制度、彼此信任和合作组织的建构为依托去催化行动者的道德自主性，并通过多元行动者之间的平等讨论与协商来寻求公共性的实现。然而实现城市社区合作治理，必须向社会赋权和赋能，因而增量社会资本便成为向社会赋权和赋能的重要基础和前提，特别是目前以大数据、人工智能、区块链为代表的数字技术的发展对城市社区治理影响空前，为避免“技术利维坦”的发生就更需要关注人的主体性价值，更加强调城市社区合作治理的社会属性。倘若在社会治理中过度倚重数字技术而忽视人的主体性回归，不可谓不是一种遗憾，因为再完美的治理工具和技术的运用最终也由人操控，而人的公共性与公共精神的不足、公共伦理与责任的缺失正是直接导致工具失灵的直接因素。因此，在一切都在数字化的时代需更加关注社会资本对基层治理和城市社区合作治理的独特价值。
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责任编辑：叶民英