长期以来，欧盟一直力求在气候变化应对问题上扮演领导者角色。尽管遭受了一波又一波的新冠疫情冲击，但欧盟加快推动气候领域相关立法的脚步却始终未停。2021年7月14日，欧盟委员会推出了应对气候变化的一揽子措施，其中备受关注的碳边界调节机制（CBAM）终于露出了全貌。欧盟委员会此次不仅推出了CBAM正式文本和相关附件，还公开了最终版的影响评估报告，充分说明了设立CBAM的目的、决策过程、政策设计、实施方式及其潜在影响。这是否意味着俗称的欧盟“碳关税”真正靴子落地，在减排上能够发挥多大的实际作用，对欧盟的相关产业和对外贸易关系将带来哪些影响，正成为欧盟内外广泛争论的焦点。

设立碳边界调节机制意在解决“碳泄漏”

　　按照欧盟的设想，CBAM是为了解决“碳泄漏”（Carbon Leakage）而设立的一种政策工具。所谓“碳泄漏”，是指欧盟境内企业为了规避严格的减排政策所带来的高昂经济成本，将产业转移到欧盟之外减排限制较为宽松的第三国，或者从第三国进口同类替代商品的现象。“碳泄漏”削弱了欧盟减排努力的有效性。为此，欧盟寻求通过CBAM对进口商品征收“碳关税”，使碳价格与欧盟境内的同类商品相当，从而解决碳泄漏问题，保护欧盟境内同类产业的竞争力。与碳交易市场主要控制欧盟境内产业排放总量和配额交易不同，CBAM针对的是进口商品且不设立最高限额，还将逐步取代碳交易市场现行的免费配额。
　　考虑到确定碳交易市场覆盖的炼油、有机化学品等进口商品的排放量存在技术难度，因此欧盟将CBAM的范围缩小到五大产业部门：水泥、电力、化肥、钢铁和铝。2023～2025年为CBAM的过渡期，在此期间，上述五大产业的进口商需要按照欧盟的规定，计算并申报进口商品的碳排放总量并缴纳相应的费用，但暂且不需要实际支付，到2026年正式实施后才开始缴费。在过渡期内，生产CBAM覆盖的同类产品的欧盟企业仍享有免费配额，但从2026到2035年，欧盟将以10%的幅度逐年削减免费配额直至归零。过渡期结束后，欧盟还将根据评估结果考虑是否扩展CBAM的适用范围。

欧盟内对碳边界调节机制争议不断

　　在欧盟看来，出台CBAM是一项在应对气候变化的同时维持经济竞争力的两全之策，但欧洲相关产业并未对征收“碳关税”拍手叫好，因为CBAM适用的对象是同类进口商品，且免费配额也会被逐步取消，这让相关产业担心未来欧盟的碳价格继续走高从而产生额外成本。目前，欧盟拥有全球建立最早也是规模最大的碳交易市场，其碳价格已攀升到了58欧元一吨的历史高位，与没有实行碳定价国家之间在减排成本上落差日益拉大。虽然征收CBAM将使欧盟内外的同类产业在同一起跑线上竞争，但欧洲企业对此却并不领情，更希望欧盟制定出口退税计划来提升竞争力。根据欧盟委员会公布的影响评估报告测算，引入CBAM等其他减排措施后，欧盟27国的GDP到2030年将收缩0.22%～0.23%，欧盟27国的进口也将减少，同时还会给成员国和企业带来一定的合规成本。
　　欧洲布鲁盖尔研究所（Brugel）、欧洲改革中心等智库也质疑实施CBAM的必要性和有效性。他们指出，在欧盟推出这一机制之前，没有一个国家或超国家实体将其内部的碳定价机制扩展到境外，因为现有的各种碳定价机制中，可交易的有效碳价格普遍较低。即使在欧盟这一最为成熟的碳交易市场上，由于免费配额的存在，钢铁、化工、水泥等企业支付的有效碳价格也基本为零，因此征收CBAM完全多此一举。更为重要的是，对于那些没有进行碳定价的国家而言，征收CBAM可能会被视为对其同类产品的歧视，如果征收的价格高于欧盟与第三国商定的关税上限，则有可能违反世贸组织的规则。

或加剧国际贸易不公平并激化贸易摩擦

　　2012年，欧盟曾试图对航空业征收碳关税并招致各国反对。如今，在CBAM正式亮相后，世界主要经济体和国际组织对欧盟此举仍颇多诟病。
　　首先，CBAM在减缓气候变化上的实际效果有限，却会放大国际贸易中的不公平问题。就在欧盟推出CBAM的当天，联合国贸发组织发布的报告指出，CBAM仅能使全球减少0.1%的碳排放，但可能会改变现有的国际贸易模式，更有利于采用较低碳排放生产方式的发达国家。该报告推算，如果以每吨44美元的碳价格征收CBAM，欧盟的碳泄漏将从13.3%下降到5.2%，但是发展中国家的高排放行业出口将减少1.4%，其收入将减少59亿美元，而发达国家的收入则将增加25亿美元。
　　其次，欧盟没有明确CBAM将如何体现“共同但有区别的责任”。《巴黎协定》明文规定，其履行“应体现公平以及共同但有区别的责任和各自能力的原则”，发达国家在带头减排的同时，应向发展中国家提供支持。虽然欧洲议会在通过CBAM的决议中曾强调，应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家以特殊待遇，但欧盟委员会并未在CBAM的正式条款中作出明确承诺，而仅是在序言部分提及“欧盟随时准备与低收入和中等收入国家合作，以实现其制造业的脱碳。此外，欧盟应向欠发达国家提供必要的技术援助”。
　　第三，CBAM可能会激化欧盟与主要贸易伙伴之间的摩擦。尽管欧盟委员会一再表示，CBAM是一种环境政策工具而不是关税，但是外界普遍视之为一种贸易保护性措施，欧盟的主要贸易伙伴将受到不同程度的影響。据欧洲改革中心的报告，俄罗斯、土耳其、中国、英国和乌克兰将是受影响最大的五个国家。日前，俄罗斯官方已公开批评CBAM“令人极其不悦”，并计算出可能会因此损失76亿美元。澳大利亚贸易部长丹·特汉也批评这是一种“新的保护主义形式”，破坏全球自由贸易并影响该国的出口和就业。美国民主党则效仿欧盟，已在参议院推出了类似的“污染方进口费”，计划从2024年起征收碳关税，并试图使用“预算协调程序”来强行通过。拜登政府尚未取消特朗普政府对欧盟加征的钢铝关税，而“碳关税”将会使双方在解决贸易争端时需要进行更复杂的利益计算。此外，刚结束的G20环境部长会议未能就淘汰煤炭补贴达成共识，可以预见欧盟的CBAM近期内也很难在G20中得到更多支持。
　　虽然欧盟为实施CBAM作了精心的政策设计，限定在少数产业并预留了过渡期，以便欧盟内外适应其复杂的征收方式，但并未减少由此引发的批评和质疑。CBAM能否避免重蹈2012年的覆辙，仍然有待欧盟委员会、成员国和外部贸易伙伴进行艰苦博弈。
　　（作者为上海社会科学院国际问题研究所助理研究员、维谢格拉德集团