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摘 要：十余年来，我国政府房地产政策几经变迁：既有经济手段，也有法律和行政等手段；既有阶段性的渐进，也有急剧的逆转。常用的政策模型，如理性模型、渐进模型、垃圾桶模型等都不能很好解释这一长时间段的政策演变，而间断一平衡模型能够给予较为满意的解释。房地产政策是政治、经济、文化，乃至社会心理共同作用的结果，任何单一因素的说明都无法正确解释房地产政策，我国政府对房地产的管理与调控，与本国的国情密切相关，必须从这一实际出发多视角地考察，才能对相关政策给予合理解释。
关键词：房地产；政策分析；模型；方法
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2010)01-0118-07
一、问题的提出
1998年以来，大陆房地产政策频出，业界或学界人士对房地产政策的分析，常常聚焦于政策内容中的经济因素，对社会心理和政治因素重视不够或刻意忽略，所得结论也就有失偏颇，甚至误导民众，因为“政治和经济因素都是决定公共政策的重要因素，应该放在一起进行研究”；对较长时间段的政策分析，可以找出“一个较大数目的有意义的预测和假定”，以便不再局限于某个方面来预测政策的发展和走向。美国学者卡罗尔，韦斯(Carol Weiss)指出：“需要用10年或更长的一段时间才能完成一个：从制定一执行一重新制定’的循环，才能获得一个关于成功和失败的较为合理而精确的描述，才能意识到行动者采用的不同策略的价值”；对较长时段政策的宏观分析，还可以在国内学界普遍接受的政策分析模型之外引入新的分析方法和模型，提高政策分析的理论水平，把握房地产政策的演变脉络和发展趋势，发挥政策分析的正向影响力。本文对较长时间段的房地产政策进行分析，其旨趣正在于以上述及的几个方面。
二、十年来重要房地产政策的演变
1997年亚洲金融危机之后，中国经济出现内需不足。这时，中国的房地产市场刚刚初具规模，城镇居民购房支付能力有所提高，而“空置商品房仍将困扰着房地产市场”，刺激住房消费、促进房地产业发展就成为推动国民经济增长的重要战略之一，而住房实物分配则成为当时房地产市场发展的最大障碍。1998年7月3号，发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，这一通知的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求，同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国已实行了近40年的住房实物分配制度退出历史舞台。因此，国发[1998]23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。在政策的连续性上，国发[1998]23号文并没有完全否定住房的福利性质，如：要求政府、集体、个人各自承担一部分，建设经济适用房等，但在实际操作中“经济为主，民生为辅。”随着房价的持续走高，为抑制房地产过热，并规避金融风险，2003年6月，中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(121号文件)，规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，适当提高首付款比例，加强房地产信贷，不再执行优惠住房利率规定。但是，在“非典”后促进经济增长为“第一要务”以及房地产开发商联合反对宏观调控的共同作用下，2003年8月，国务院发布了由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)，逆转了旨在调控房地产过热的央行121号文件，”并对国发[1998]23号文进行了修订，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，“采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”，同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。18号文件的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。事实上，18号文件还反映出中国人民银行与建设部之间对问题的判断乃至利益的分歧。这样，“国务院错过了房地产调控的最佳时机”，没有能够给过热的房地产降温。房地产政策也就此成为真正的产业政策，缺乏社会属性。
随着房地产业的发展，诸多问题不断暴露出来，其中，房地产价格上涨仍是一个突出问题。针对一些具体问题，国务院采取措施，试图予以解决。2004年政府出台政策规定加强土地市场的调控力度，提高拿地“门槛”，严禁非法压低地价招商，征收房产税，上调存款准备金率。2005年政策进一步深入，3月26日，国务院办公厅针对房价上涨过快的现象下发《关于切实稳定住房价格的通知》，提出八点要求，力图平抑房价。紧接着在4月27日，政府把解决房地产投资规模和价格上升幅度过大的问题作为加强宏观调控的突出任务。5月11日，国务院办公厅发出通知，转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》，把控制房价作为调控的主要目标，同时认为“地方政府主导了近阶段的房地产价格，地方政府要负起房价上涨的责任”。
2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施(“国六条”)，包括住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等方面措施。5月29日，国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号)，业内称为九部委“十五条”，这是对“国六条”进一步细化，而且在套型面积、小户型所占比率、新房首付款等方面做出了量化规定。试图从信贷、经济适用房建设、增加小户型住房、扩大住房的有效供给等方面平抑高房价。7月u日，建设部联合其他五部委下发《关于规范房地产市场外资准人和管理的意见》的171号文件，被业内称为“外资限炒令”，加强了对外商投资企业房地产开发经营和境外机构与个人购房的管理。8月1日，国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，规范对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化。
2007年房地产政策主要有以下几个方面：
1 落实从紧的货币政策，开征土地增值税
一年内六次加息，十次上调存款准备金率，以“防止经济增长由偏快转为过热”，抑制房地产价格过快上涨是题中之义。规定转让房地产并取得收入的单位和个人，应当缴纳土地增值税，税率为30％－60％不等，意在抑制炒房与转卖房地产，抑制土地囤积，加快土地开发。
2 住房调控由“主调市场”转向“主调保障” 2007年8月7日发布《国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》，即“24号文”。该文开宗明义：“住房问题是重要的民生问题”，以住房保障措施为主要议题，要求解决好城市低收人家庭住房困难。该文件被认为是对“房改”的总结，是住房新模式的转折点，不久，建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和国家统计局等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，并将于12月1日起正式实施。至此，房地产政策回归了1998年的社会属性。
3 限制房地产投机
2007年9月27日，中国人民银行、中国银监会联合下发了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》(359号文)，限制二套房贷，以抑制因房地产投机而推高房地产价格，重申2003年121号文件精神。并从12月1日起实行发改委和商务部联合颁布的《外商投资产业指导目录(2007年修订)》，将房地产行业的投机行为全部列入“限制”行列。
4 抑制房地产盲目扩张
2007年10月10日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，从土地政策方面引导房地产市场的规范化发展，并抬高进入门槛，使开发商拿地需量力而行，并减少过度和恶性竞争，抑制过热的房地产业。
总体上看，2007年房地产政策既要抑制房价，也着力查处违规行为；既在宏观层面也在微观层面进行调控，落实具体措施；中央各部委统一行动，既表明了调控的决心，也减少政策信号的不统一；调整政治意识形态，把科学、和谐的发展观贯彻到住房制度和政策之中，使房地产政策再次具有了社会属性。在大多数人被高房价排斥在购房之外，在住房民生艰难、民怨积聚的时候，这样的政策调控非常必要。“问题永远不会都在于系统范围内考虑，偶尔宏观政治力量也会干预。”2007的房地产调控已经在经济之外寻求政治解决方案。
2008年1月7日，中央再出重拳——国务院办公厅下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，规定：“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用……土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费。”几年来，中央政府集中了相当的精力抑制房价，但经济手段效果甚微，还出现对抗性价格上涨，行政和政治手段就成为必要的选择，“当一个政策到宏观政治制度的串行处理之际，它便处于改变问题界定并处于受到媒体和更多公众高度注视的环境之中。”由于高度的社会关注，维护中央权威是一种必然的政治选择，明确坚定的政策目标和坚定的调控态度是这一政策要达到的首要目的。这一政策的可行性有待探讨，但其威慑作用是巨大的，对投机和囤积土地是重大打击。
2008年在落实已有的房地产调控政策的同时，继续施行从紧的货币政策，加强银行体系流动性管理。6月7日央行宣布上调存款类金融机构人民币存款准备金率1个百分点至17.5％。这是自2007年以来的第15次，2008年起的第5次宣布上调准备金率。8月24日，北京奧运会闭幕。奥运会期间金融和房地产政策相对平稳。就在美国雷曼兄弟宣布破产保护后不久，中国人民银行9月15日突然宣布将于本月16日下调一年期人民币贷款基准利率0.27个百分点，存款利率保持不变；同时从9月25日起下调中小金融机构存款准备金率1个百分点。这是央行自2004年10月29日以来首次下调贷款基准利率，也是央行9年以来首次下调存款准备金率，发出了从紧货币政策放松的信号。基于房地产业对于国民经济建设的重要性，自2008年11月份以后的40多天的时间内，我国政府先后出台了一系列的“救市”措施。尤其是12月17日国务院召开常务会议，研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施，营业税扩大减免范围、提供房地产并购重组金融服务、三年解决990万户低收入和棚户区居民住房、允许住房公积金闲置资金用于经济适用房建设、加大部分开发项目的信贷支持、以及取消城市房地产税等救市和刺激经济的政策纷纷出台。
三、房地产政策分析模型与方法
我国十年来的房地产政策，有循序渐进的完善，也有围绕目标的各种综合性政策的逐一推出，更有两个循环回归：一是2007年8月的24号文件回归国发[1998]23号文件房地产政策的社会属性；二是2007年359号文件回归2003年121号文件关于控制二套房贷等调控房价的政策。另外，还有两个快速逆转，一是2003年8月国发[2003]18号文件对2003年6月央行控制房贷的121号文件的逆转，这是一次房地产开发商联合有关管理部门联合出击的结果；二是2008年底对上半年政策的逆转，这是由突发事件引起的，意图挽救宏观经济颓势。中国房地产政策纷繁复杂、跌宕起伏，如何分析本身就成为一个问题。
公共决策中最著名的两种模型为理性模型和渐进模型，而美国学者阿米泰·诶次奥尼(Ami－tai Etzioni)、詹姆斯·马奇(James March)和约翰·奥尔森(Johan Olsn)则在以上两种模型之外提出了垃圾桶模型，意指非理性的、仪式化的、权宜之计的决策，决策主体往往目标不明，决策过程也是不明确、难以预测，决策目标和方法受偶然因素的影响。我国房地产政策一直处于探索阶段，众多的不满意也表明房地产政策尚未实现最优化，理性模型显然无法解释我国的房地产政策。就十年的政策演进来看，调控的基本制度不断完善、手段不断丰富、力度不断加强，有阶段渐进的特征。但是，我国房地产政策历经变迁，时有间断，且常有重大转折，新政策并不是“旧政策的变种”，就长时间段看，不符合渐进模型的特征。我国房地产政策主体多元，时有政策信号相互矛盾；权宜之计明显，缺乏长远规划；但在每个阶段，都有其政策图景，决策有思想指导和政策目标：或是在以“经济建设为中心”指导下，以房地产带动经济发展，搞“经济的政治”，加强政府合法性基础；或是在房地产价格过高引发社会积怨时积极调控，搞“政治的经济”；或是在房地产引发更为宏观的社会问题时，房地产问题就已经首先成为政治问题。总之，政治意识始终指导或影响房地产政策。因此，我国房地产政策虽有垃圾桶模型的某些特征，但并不就是偶然因素主导下的决策，垃圾桶模型同样不能分析我国的房地产政策，须另寻政策模型加以解释。
詹姆斯·L·特鲁等提出了“间断－平衡模型”，力图同时解释政策的稳定性和变迁性。詹姆斯·L·特鲁认为稳定性和变迁都是政策过程中的重要因素，已经有政策模型来解释，或者至少对变迁和稳定性两者之一进行成功的解释。但渐进主义的有限理性理论和偏好最大化的无限理性理论都不能解释停滞和剧烈变化两方面的现象。间断－平衡理论将政策放在政治制度和有限理性政策制定的一种双重基础之上，强调政策过程中 两个相互联系的元素：问题界定和议程设定。界定的问题不同和议程不同，则政策就可能大异其趣，渐进过程就会中止，政策出现间断。“间断一平衡理论把重点放在市民与公共官员的思想与活动之间的互动上——这一互动过程由注意力和制度来调节，以此来解释议程的设置。议程设置这一因变量是由这些自变量来解释的：利益获得、大众动员、媒体形象等。”因此，间断一平衡模型主要适用于民主社会或有相当的民主互动的社会。詹姆斯·L·特鲁等认为，间断一平衡模型包括平衡或几乎停滞时期，那时子系统主要处理一个问题；还包括不平衡时期，那时一个问题则被纳入宏观政治议题当中。当一个问题领域处于宏观政治议题时，客观环境的微小变化都可能引起政策的重大变化。一旦问题成为宏观政治议题，决策主体就会跳出原来的问题领域来确定政策议题，同时考虑多个问题的解决，“从决策的角度看，政策中大规模的间断，不是来源于偏好的改变，就是来源于注意力的改变。”有限理性决定了政策的渐进，而政治问题和政治意识形态的变化则往往是政策间断的直接原因。就根本原因来说：“小规模和大规模的政策变迁都来自于政策子系统和行动决策者之间的互动，这种互动能让稳定性和流动性或者是短暂平衡等模式相结合”。可以看出，间断一平衡模型，始终把政治作为重要因素加以考虑，
纵观中国的房地产政策过程，无论是搞“经济的政治”，还是“政治的经济”，房地产以及相关政策始终与政治关联，政治意识始终指导或影响房地产政策。当着重解决房地产政策之中的某一问题时，如房地产投资规模过大，或价格过高问题时，房地产政策就集中力量串行处理单一问题，政策处于平衡或停滞阶段，处于渐进的量的变化过程，根本特征没有变更。而房地产一旦超出产业经济问题而成为宏观政治问题，外界环境的些微变化也会促使房地产政策出现重大转折，因为这时要并行处理多个问题，如考虑就业、金融风险、拉动经济、社会稳定等多个问题，房地产自身存在的问题甚至会退居其次，这时房地产政策议题设置不同，政策目标和手段就会出现急剧变化。2008年底的因“救市”房地产而采取的政策逆转，首先把房地产当作政治问题，而非经济问题。由于高度的政治敏感，美国经济出现问题之后，国内立即反应，并迅速在房地产政策中反映出来。
偶发事件可能影响房地产调控手段和政策内容的转变与间断，但意识形态、政治情感以及对问题严重性的感知起到了重要的先导的作用——“政治或决策议程就是一个用人们在政治演讲中浓缩、沉淀下来的历史、传统、态度和信念构成的议程”，“政策图景是经验信息和感情要求的混合物”。在乎抑房价的过程中，经济手段的效率非常有限，而这种经济手段的根本改变不是因为其效率低，而主要是政治思想和情感转变的结果——只是在明确住房权是基本的人权和住房的民生属性之后，以及政府注意到住房民生艰难，重大政策转变才在2007年出现：强调要建立住房保障体系，并以此牵制高价商品房。应当明确的是，2008年下半年对上半年的政策逆转，根本原因是政策议题已经完全不同，这时的政策逆转是“政府选择要做或不做的事”已经不同。
总之，只有间断一平衡模型，才能很好地解释十多年来中国房地产政策的演变，探究政策演变的内在脉络。特别要强调的是：间断一平衡模型对政治因素的重视，与中国房地产政策过程非常吻合。不了解中国政治，就无法把握中国的房地产政策及其走向。中国的房地产政策，与政治需求、政治感知、政治情感及其变化紧密联系，也往往是这些政治的发展和变化才导致房地产政策出现重大转折。
“政策分析关心解释，而不是处方”。这种解释不追求数据上的精确，但要具有穿透力，实现“真实准确”。“政策分析就是创造的同义词，它可能被理论所激励，也被实践塑造。”由于中国国情独特，也由于中国房地产政策内容复杂流动，深入挖掘政策内涵需要恰当的视角和正确的方法，唯有此。才能达成政策分析的目标。在理性模型、渐进模型、利益模型、博弈模型、精英模型、垃圾桶模型、间断一平衡模型等政策模型分析之外，还应采取以下方法来透视房地产政策：
1 决策主体与组织制度和体制分析
“公共政策是一种政府官员和机构的权威性行动，用来满足被感知的国家需求。”民主集中制是中国政府的组织原则。具体决策过程我们或许无法知晓，但政治家的思想和国家意图通过中央政府向下传导，不管利益部门和地方政府是否愿意，最终都能够在政策中体现出来。本届政府对公平、民生与社会和谐的强调必然影响公共决策，房地产开发商对一己利益的贪婪追求必然受到抑制。现行的制度与体制还将影响着未来政策，形成一定程度的路径依赖。
2 回归政治经济学传统
当今西方主流经济学把经济学当作自然科学来研究，在先验的非现实的假设基础上进行逻辑推导，成为脱离“人”的数学分支学问，忽视了对社会关系的研究，想要解释现象但又不能抓住本质，最终也就既不能解释也不能预测事实。政治经济学的基本特征就是强调政治与经济之间的互动关系，从而获得对政治与经济全貌的理解。无论是房地产政策过程，还是房地产经济，其中都充斥着利益博弈、行为互动的策略性行为和较量，从来没有纯粹的市场经济，中国更是如此，不在政治与经济的互动中理解经济及其相关政策，就无法把握其本质和走向。
3 系统分析
系统分析强调政治系统的环境作用，它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释，认为公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反映。这一方法由于强调系统与环境之间的相互制约、相互统一，最终实现动态平衡，这就比较容易解释公共政策复杂的动态特性。系统分析，既要把政策放在历史环境的横截面上进行静态分析，也要把政策放在历史环境的纵截面上进行动态分析。对于房地产政策的成败与否尤其要放在流动的历史背景下进行考察。
4 意识形态与政治和社会心理分析
“政府所要解决的问题并不一定要有一个经济或是社会物质结构中的‘客观’基础。”斯通认为，政策制定的本质：观念之争。政策制定是一个持续不断的、围绕分类标准、分类边界和指导人们行为的信念的界定而斗争的过程。几次因经济危机的房地产政策调整，事后证明经济危机并不是想象的那么严重，政策的急剧调整，主要出于对政治稳定的担忧，当下社会主流意识形态和社会心理，会深刻影响公民对政府和房地产业的期待，也深深塑造着公民对政府和房地产业的价值判断，从而深刻地影响政策决策与执行，也影响政策的效果。同样是放松房贷，在2003年可以刺激房地产业升温和房价上涨，但在2008年对房地产业的认知水平已大为提高，房价下跌预期已经形成的情况下，就无法扭转房价下跌的趋势。
5 定量和定性分析相结合
政策分析评估，必须有量的分析，让数据说 话。但是，如果不能把握政策的本质内涵，数据就是一堆数字而已，无法对政策进行经验性的正确解读。理解政策的本质内涵，就要了解政策的伦理价值和政治态度，知道政策在鼓励什么，反对或禁止什么。同样是住房的福利保障政策，1998年的相关规定是制度路径依赖下的政策尾巴，而2007年的相关规定则是不断反思的结果，是新政的开始，并将在相当一段时期内得到延续，两个时期的住房福利保障政策内容大同小异，但本质内涵差异明显。因而，其走向与命运以及对未来的影响也就不可同日而语。当然，福利保障政策必须有量的和细节上的规定，必须有相当的投入，否则，其真实有效性就会受到质疑。
四、结 语
2008年的“救市”房地产，以及宽松的货币政策引发的楼市投机，导致2009年房价飞涨。高房价引发了全国性的讨论，高房价对经济、民生等的负面影响受到越来越多的批评。在此背景下，2009年12月14日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究完善促进房地产市场健康发展的政策措施，明确要求“遏制部分城市房价过快上涨的势头”。此次会议明确提出四项措施用于调控2010年房价，其中包括：一要增加普通商品住房的有效供给；二要继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房；三要加强市场监管；四要继续大规模推进保障性安居工程建设。2009年12月，已经着手修正2008年的房地产“救市政策”，陆续出台了抑制房地产投资投机的具体措施。温家宝总理在2009年12月27日接受新华社记者独家专访时坦言，已经注意到对住房等政策的争议与批评，表示要“遏制房价过快上涨”，2009年底的房地产政策的修订，不仅是对房地产泡沫的担忧，也是对民意的一种积极回应。由此，我们再次感受了房地产政策的政治意蕴。房地产在国家的政治、经济生活中扮演了重要的角色，也在国民日常生活中举足轻重，这就注定了相关政策的复杂性和高度的社会关注。房地产政策曲折多变，对房地产政策的分析，必须在理论和实践的双重启发下，紧密结合本国实际，寻求合理的解释。房地产政策是政治、经济、文化，乃至于社会心理等多重自变量的结果。任何单一原因的解释其实质都是理想化假设下忽视多元因素影响的简单化的虚拟推导。对于房地产政策的走向还要关注环境的不确定性。在不确定的环境下，对于多要素影响下的长时段的房地产政策，间断一平衡模型能给予较好的解释，对于房地产政策的解读，恰当的方法和多元视角是必须的。
责任编辑 陈晓东
关键词：房地产；政策分析；模型；方法
中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2010)01-0118-07
一、问题的提出
1998年以来，大陆房地产政策频出，业界或学界人士对房地产政策的分析，常常聚焦于政策内容中的经济因素，对社会心理和政治因素重视不够或刻意忽略，所得结论也就有失偏颇，甚至误导民众，因为“政治和经济因素都是决定公共政策的重要因素，应该放在一起进行研究”；对较长时间段的政策分析，可以找出“一个较大数目的有意义的预测和假定”，以便不再局限于某个方面来预测政策的发展和走向。美国学者卡罗尔，韦斯(Carol Weiss)指出：“需要用10年或更长的一段时间才能完成一个：从制定一执行一重新制定’的循环，才能获得一个关于成功和失败的较为合理而精确的描述，才能意识到行动者采用的不同策略的价值”；对较长时段政策的宏观分析，还可以在国内学界普遍接受的政策分析模型之外引入新的分析方法和模型，提高政策分析的理论水平，把握房地产政策的演变脉络和发展趋势，发挥政策分析的正向影响力。本文对较长时间段的房地产政策进行分析，其旨趣正在于以上述及的几个方面。
二、十年来重要房地产政策的演变
1997年亚洲金融危机之后，中国经济出现内需不足。这时，中国的房地产市场刚刚初具规模，城镇居民购房支付能力有所提高，而“空置商品房仍将困扰着房地产市场”，刺激住房消费、促进房地产业发展就成为推动国民经济增长的重要战略之一，而住房实物分配则成为当时房地产市场发展的最大障碍。1998年7月3号，发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，这一通知的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求，同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国已实行了近40年的住房实物分配制度退出历史舞台。因此，国发[1998]23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。在政策的连续性上，国发[1998]23号文并没有完全否定住房的福利性质，如：要求政府、集体、个人各自承担一部分，建设经济适用房等，但在实际操作中“经济为主，民生为辅。”随着房价的持续走高，为抑制房地产过热，并规避金融风险，2003年6月，中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(121号文件)，规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，适当提高首付款比例，加强房地产信贷，不再执行优惠住房利率规定。但是，在“非典”后促进经济增长为“第一要务”以及房地产开发商联合反对宏观调控的共同作用下，2003年8月，国务院发布了由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)，逆转了旨在调控房地产过热的央行121号文件，”并对国发[1998]23号文进行了修订，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，“采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例”，同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。18号文件的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。事实上，18号文件还反映出中国人民银行与建设部之间对问题的判断乃至利益的分歧。这样，“国务院错过了房地产调控的最佳时机”，没有能够给过热的房地产降温。房地产政策也就此成为真正的产业政策，缺乏社会属性。
随着房地产业的发展，诸多问题不断暴露出来，其中，房地产价格上涨仍是一个突出问题。针对一些具体问题，国务院采取措施，试图予以解决。2004年政府出台政策规定加强土地市场的调控力度，提高拿地“门槛”，严禁非法压低地价招商，征收房产税，上调存款准备金率。2005年政策进一步深入，3月26日，国务院办公厅针对房价上涨过快的现象下发《关于切实稳定住房价格的通知》，提出八点要求，力图平抑房价。紧接着在4月27日，政府把解决房地产投资规模和价格上升幅度过大的问题作为加强宏观调控的突出任务。5月11日，国务院办公厅发出通知，转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》，把控制房价作为调控的主要目标，同时认为“地方政府主导了近阶段的房地产价格，地方政府要负起房价上涨的责任”。
2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施(“国六条”)，包括住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等方面措施。5月29日，国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号)，业内称为九部委“十五条”，这是对“国六条”进一步细化，而且在套型面积、小户型所占比率、新房首付款等方面做出了量化规定。试图从信贷、经济适用房建设、增加小户型住房、扩大住房的有效供给等方面平抑高房价。7月u日，建设部联合其他五部委下发《关于规范房地产市场外资准人和管理的意见》的171号文件，被业内称为“外资限炒令”，加强了对外商投资企业房地产开发经营和境外机构与个人购房的管理。8月1日，国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，规范对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化。
2007年房地产政策主要有以下几个方面：
1 落实从紧的货币政策，开征土地增值税
一年内六次加息，十次上调存款准备金率，以“防止经济增长由偏快转为过热”，抑制房地产价格过快上涨是题中之义。规定转让房地产并取得收入的单位和个人，应当缴纳土地增值税，税率为30％－60％不等，意在抑制炒房与转卖房地产，抑制土地囤积，加快土地开发。
2 住房调控由“主调市场”转向“主调保障” 2007年8月7日发布《国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》，即“24号文”。该文开宗明义：“住房问题是重要的民生问题”，以住房保障措施为主要议题，要求解决好城市低收人家庭住房困难。该文件被认为是对“房改”的总结，是住房新模式的转折点，不久，建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和国家统计局等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，并将于12月1日起正式实施。至此，房地产政策回归了1998年的社会属性。
3 限制房地产投机
2007年9月27日，中国人民银行、中国银监会联合下发了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》(359号文)，限制二套房贷，以抑制因房地产投机而推高房地产价格，重申2003年121号文件精神。并从12月1日起实行发改委和商务部联合颁布的《外商投资产业指导目录(2007年修订)》，将房地产行业的投机行为全部列入“限制”行列。
4 抑制房地产盲目扩张
2007年10月10日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，从土地政策方面引导房地产市场的规范化发展，并抬高进入门槛，使开发商拿地需量力而行，并减少过度和恶性竞争，抑制过热的房地产业。
总体上看，2007年房地产政策既要抑制房价，也着力查处违规行为；既在宏观层面也在微观层面进行调控，落实具体措施；中央各部委统一行动，既表明了调控的决心，也减少政策信号的不统一；调整政治意识形态，把科学、和谐的发展观贯彻到住房制度和政策之中，使房地产政策再次具有了社会属性。在大多数人被高房价排斥在购房之外，在住房民生艰难、民怨积聚的时候，这样的政策调控非常必要。“问题永远不会都在于系统范围内考虑，偶尔宏观政治力量也会干预。”2007的房地产调控已经在经济之外寻求政治解决方案。
2008年1月7日，中央再出重拳——国务院办公厅下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，规定：“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用……土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费。”几年来，中央政府集中了相当的精力抑制房价，但经济手段效果甚微，还出现对抗性价格上涨，行政和政治手段就成为必要的选择，“当一个政策到宏观政治制度的串行处理之际，它便处于改变问题界定并处于受到媒体和更多公众高度注视的环境之中。”由于高度的社会关注，维护中央权威是一种必然的政治选择，明确坚定的政策目标和坚定的调控态度是这一政策要达到的首要目的。这一政策的可行性有待探讨，但其威慑作用是巨大的，对投机和囤积土地是重大打击。
2008年在落实已有的房地产调控政策的同时，继续施行从紧的货币政策，加强银行体系流动性管理。6月7日央行宣布上调存款类金融机构人民币存款准备金率1个百分点至17.5％。这是自2007年以来的第15次，2008年起的第5次宣布上调准备金率。8月24日，北京奧运会闭幕。奥运会期间金融和房地产政策相对平稳。就在美国雷曼兄弟宣布破产保护后不久，中国人民银行9月15日突然宣布将于本月16日下调一年期人民币贷款基准利率0.27个百分点，存款利率保持不变；同时从9月25日起下调中小金融机构存款准备金率1个百分点。这是央行自2004年10月29日以来首次下调贷款基准利率，也是央行9年以来首次下调存款准备金率，发出了从紧货币政策放松的信号。基于房地产业对于国民经济建设的重要性，自2008年11月份以后的40多天的时间内，我国政府先后出台了一系列的“救市”措施。尤其是12月17日国务院召开常务会议，研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施，营业税扩大减免范围、提供房地产并购重组金融服务、三年解决990万户低收入和棚户区居民住房、允许住房公积金闲置资金用于经济适用房建设、加大部分开发项目的信贷支持、以及取消城市房地产税等救市和刺激经济的政策纷纷出台。
三、房地产政策分析模型与方法
我国十年来的房地产政策，有循序渐进的完善，也有围绕目标的各种综合性政策的逐一推出，更有两个循环回归：一是2007年8月的24号文件回归国发[1998]23号文件房地产政策的社会属性；二是2007年359号文件回归2003年121号文件关于控制二套房贷等调控房价的政策。另外，还有两个快速逆转，一是2003年8月国发[2003]18号文件对2003年6月央行控制房贷的121号文件的逆转，这是一次房地产开发商联合有关管理部门联合出击的结果；二是2008年底对上半年政策的逆转，这是由突发事件引起的，意图挽救宏观经济颓势。中国房地产政策纷繁复杂、跌宕起伏，如何分析本身就成为一个问题。
公共决策中最著名的两种模型为理性模型和渐进模型，而美国学者阿米泰·诶次奥尼(Ami－tai Etzioni)、詹姆斯·马奇(James March)和约翰·奥尔森(Johan Olsn)则在以上两种模型之外提出了垃圾桶模型，意指非理性的、仪式化的、权宜之计的决策，决策主体往往目标不明，决策过程也是不明确、难以预测，决策目标和方法受偶然因素的影响。我国房地产政策一直处于探索阶段，众多的不满意也表明房地产政策尚未实现最优化，理性模型显然无法解释我国的房地产政策。就十年的政策演进来看，调控的基本制度不断完善、手段不断丰富、力度不断加强，有阶段渐进的特征。但是，我国房地产政策历经变迁，时有间断，且常有重大转折，新政策并不是“旧政策的变种”，就长时间段看，不符合渐进模型的特征。我国房地产政策主体多元，时有政策信号相互矛盾；权宜之计明显，缺乏长远规划；但在每个阶段，都有其政策图景，决策有思想指导和政策目标：或是在以“经济建设为中心”指导下，以房地产带动经济发展，搞“经济的政治”，加强政府合法性基础；或是在房地产价格过高引发社会积怨时积极调控，搞“政治的经济”；或是在房地产引发更为宏观的社会问题时，房地产问题就已经首先成为政治问题。总之，政治意识始终指导或影响房地产政策。因此，我国房地产政策虽有垃圾桶模型的某些特征，但并不就是偶然因素主导下的决策，垃圾桶模型同样不能分析我国的房地产政策，须另寻政策模型加以解释。
詹姆斯·L·特鲁等提出了“间断－平衡模型”，力图同时解释政策的稳定性和变迁性。詹姆斯·L·特鲁认为稳定性和变迁都是政策过程中的重要因素，已经有政策模型来解释，或者至少对变迁和稳定性两者之一进行成功的解释。但渐进主义的有限理性理论和偏好最大化的无限理性理论都不能解释停滞和剧烈变化两方面的现象。间断－平衡理论将政策放在政治制度和有限理性政策制定的一种双重基础之上，强调政策过程中 两个相互联系的元素：问题界定和议程设定。界定的问题不同和议程不同，则政策就可能大异其趣，渐进过程就会中止，政策出现间断。“间断一平衡理论把重点放在市民与公共官员的思想与活动之间的互动上——这一互动过程由注意力和制度来调节，以此来解释议程的设置。议程设置这一因变量是由这些自变量来解释的：利益获得、大众动员、媒体形象等。”因此，间断一平衡模型主要适用于民主社会或有相当的民主互动的社会。詹姆斯·L·特鲁等认为，间断一平衡模型包括平衡或几乎停滞时期，那时子系统主要处理一个问题；还包括不平衡时期，那时一个问题则被纳入宏观政治议题当中。当一个问题领域处于宏观政治议题时，客观环境的微小变化都可能引起政策的重大变化。一旦问题成为宏观政治议题，决策主体就会跳出原来的问题领域来确定政策议题，同时考虑多个问题的解决，“从决策的角度看，政策中大规模的间断，不是来源于偏好的改变，就是来源于注意力的改变。”有限理性决定了政策的渐进，而政治问题和政治意识形态的变化则往往是政策间断的直接原因。就根本原因来说：“小规模和大规模的政策变迁都来自于政策子系统和行动决策者之间的互动，这种互动能让稳定性和流动性或者是短暂平衡等模式相结合”。可以看出，间断一平衡模型，始终把政治作为重要因素加以考虑，
纵观中国的房地产政策过程，无论是搞“经济的政治”，还是“政治的经济”，房地产以及相关政策始终与政治关联，政治意识始终指导或影响房地产政策。当着重解决房地产政策之中的某一问题时，如房地产投资规模过大，或价格过高问题时，房地产政策就集中力量串行处理单一问题，政策处于平衡或停滞阶段，处于渐进的量的变化过程，根本特征没有变更。而房地产一旦超出产业经济问题而成为宏观政治问题，外界环境的些微变化也会促使房地产政策出现重大转折，因为这时要并行处理多个问题，如考虑就业、金融风险、拉动经济、社会稳定等多个问题，房地产自身存在的问题甚至会退居其次，这时房地产政策议题设置不同，政策目标和手段就会出现急剧变化。2008年底的因“救市”房地产而采取的政策逆转，首先把房地产当作政治问题，而非经济问题。由于高度的政治敏感，美国经济出现问题之后，国内立即反应，并迅速在房地产政策中反映出来。
偶发事件可能影响房地产调控手段和政策内容的转变与间断，但意识形态、政治情感以及对问题严重性的感知起到了重要的先导的作用——“政治或决策议程就是一个用人们在政治演讲中浓缩、沉淀下来的历史、传统、态度和信念构成的议程”，“政策图景是经验信息和感情要求的混合物”。在乎抑房价的过程中，经济手段的效率非常有限，而这种经济手段的根本改变不是因为其效率低，而主要是政治思想和情感转变的结果——只是在明确住房权是基本的人权和住房的民生属性之后，以及政府注意到住房民生艰难，重大政策转变才在2007年出现：强调要建立住房保障体系，并以此牵制高价商品房。应当明确的是，2008年下半年对上半年的政策逆转，根本原因是政策议题已经完全不同，这时的政策逆转是“政府选择要做或不做的事”已经不同。
总之，只有间断一平衡模型，才能很好地解释十多年来中国房地产政策的演变，探究政策演变的内在脉络。特别要强调的是：间断一平衡模型对政治因素的重视，与中国房地产政策过程非常吻合。不了解中国政治，就无法把握中国的房地产政策及其走向。中国的房地产政策，与政治需求、政治感知、政治情感及其变化紧密联系，也往往是这些政治的发展和变化才导致房地产政策出现重大转折。
“政策分析关心解释，而不是处方”。这种解释不追求数据上的精确，但要具有穿透力，实现“真实准确”。“政策分析就是创造的同义词，它可能被理论所激励，也被实践塑造。”由于中国国情独特，也由于中国房地产政策内容复杂流动，深入挖掘政策内涵需要恰当的视角和正确的方法，唯有此。才能达成政策分析的目标。在理性模型、渐进模型、利益模型、博弈模型、精英模型、垃圾桶模型、间断一平衡模型等政策模型分析之外，还应采取以下方法来透视房地产政策：
1 决策主体与组织制度和体制分析
“公共政策是一种政府官员和机构的权威性行动，用来满足被感知的国家需求。”民主集中制是中国政府的组织原则。具体决策过程我们或许无法知晓，但政治家的思想和国家意图通过中央政府向下传导，不管利益部门和地方政府是否愿意，最终都能够在政策中体现出来。本届政府对公平、民生与社会和谐的强调必然影响公共决策，房地产开发商对一己利益的贪婪追求必然受到抑制。现行的制度与体制还将影响着未来政策，形成一定程度的路径依赖。
2 回归政治经济学传统
当今西方主流经济学把经济学当作自然科学来研究，在先验的非现实的假设基础上进行逻辑推导，成为脱离“人”的数学分支学问，忽视了对社会关系的研究，想要解释现象但又不能抓住本质，最终也就既不能解释也不能预测事实。政治经济学的基本特征就是强调政治与经济之间的互动关系，从而获得对政治与经济全貌的理解。无论是房地产政策过程，还是房地产经济，其中都充斥着利益博弈、行为互动的策略性行为和较量，从来没有纯粹的市场经济，中国更是如此，不在政治与经济的互动中理解经济及其相关政策，就无法把握其本质和走向。
3 系统分析
系统分析强调政治系统的环境作用，它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释，认为公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反映。这一方法由于强调系统与环境之间的相互制约、相互统一，最终实现动态平衡，这就比较容易解释公共政策复杂的动态特性。系统分析，既要把政策放在历史环境的横截面上进行静态分析，也要把政策放在历史环境的纵截面上进行动态分析。对于房地产政策的成败与否尤其要放在流动的历史背景下进行考察。
4 意识形态与政治和社会心理分析
“政府所要解决的问题并不一定要有一个经济或是社会物质结构中的‘客观’基础。”斯通认为，政策制定的本质：观念之争。政策制定是一个持续不断的、围绕分类标准、分类边界和指导人们行为的信念的界定而斗争的过程。几次因经济危机的房地产政策调整，事后证明经济危机并不是想象的那么严重，政策的急剧调整，主要出于对政治稳定的担忧，当下社会主流意识形态和社会心理，会深刻影响公民对政府和房地产业的期待，也深深塑造着公民对政府和房地产业的价值判断，从而深刻地影响政策决策与执行，也影响政策的效果。同样是放松房贷，在2003年可以刺激房地产业升温和房价上涨，但在2008年对房地产业的认知水平已大为提高，房价下跌预期已经形成的情况下，就无法扭转房价下跌的趋势。
5 定量和定性分析相结合
政策分析评估，必须有量的分析，让数据说 话。但是，如果不能把握政策的本质内涵，数据就是一堆数字而已，无法对政策进行经验性的正确解读。理解政策的本质内涵，就要了解政策的伦理价值和政治态度，知道政策在鼓励什么，反对或禁止什么。同样是住房的福利保障政策，1998年的相关规定是制度路径依赖下的政策尾巴，而2007年的相关规定则是不断反思的结果，是新政的开始，并将在相当一段时期内得到延续，两个时期的住房福利保障政策内容大同小异，但本质内涵差异明显。因而，其走向与命运以及对未来的影响也就不可同日而语。当然，福利保障政策必须有量的和细节上的规定，必须有相当的投入，否则，其真实有效性就会受到质疑。
四、结 语
2008年的“救市”房地产，以及宽松的货币政策引发的楼市投机，导致2009年房价飞涨。高房价引发了全国性的讨论，高房价对经济、民生等的负面影响受到越来越多的批评。在此背景下，2009年12月14日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究完善促进房地产市场健康发展的政策措施，明确要求“遏制部分城市房价过快上涨的势头”。此次会议明确提出四项措施用于调控2010年房价，其中包括：一要增加普通商品住房的有效供给；二要继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房；三要加强市场监管；四要继续大规模推进保障性安居工程建设。2009年12月，已经着手修正2008年的房地产“救市政策”，陆续出台了抑制房地产投资投机的具体措施。温家宝总理在2009年12月27日接受新华社记者独家专访时坦言，已经注意到对住房等政策的争议与批评，表示要“遏制房价过快上涨”，2009年底的房地产政策的修订，不仅是对房地产泡沫的担忧，也是对民意的一种积极回应。由此，我们再次感受了房地产政策的政治意蕴。房地产在国家的政治、经济生活中扮演了重要的角色，也在国民日常生活中举足轻重，这就注定了相关政策的复杂性和高度的社会关注。房地产政策曲折多变，对房地产政策的分析，必须在理论和实践的双重启发下，紧密结合本国实际，寻求合理的解释。房地产政策是政治、经济、文化，乃至于社会心理等多重自变量的结果。任何单一原因的解释其实质都是理想化假设下忽视多元因素影响的简单化的虚拟推导。对于房地产政策的走向还要关注环境的不确定性。在不确定的环境下，对于多要素影响下的长时段的房地产政策，间断一平衡模型能给予较好的解释，对于房地产政策的解读，恰当的方法和多元视角是必须的。
责任编辑 陈晓东