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对规范性文件的备案审查是保证宪法和法律法规等统一性的重要制度安排。长期以来，对备案审查的对象和范围、审查标准、审查方式、处理方式等有很多探讨，促使这一工作不断寻找差距、补足短板，逐步改进和完善。2019年12月16日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，该办法回应了学术界多年来对于备案审查制度的讨论，总结经验、正视不足、主动变革，为备案审查工作提供了重要的制度依据，是备案审查工作的重要阶段性成果。回顾法规、规章、司法解释等规范性文件的备案审查制度建设，展望下一步工作，还有若干问题值得深入探讨。
一、概念的梳理
1.备案与审查的概念问题
备案，从其字面含义上来讲，是报告登记、提供文案材料，供主管部门留存，以备考查，在程序上是与审查分开的。比如在《地方组织法》中，规定“县级以上的地方各级人大常委会决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案。根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名， 决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”。这里的备案并没有审查的要求。从法规规章备案的字面含义来看，备案与审查也是分开的。比如《立法法》第九十八条关于备案的规定，与第九十九条关于审查的规定是分开表述的。但是从现在对法规规章的备案实际情况来看，备案与审查直接相连，备案就意味着接受审查。备案与审查紧密相连的直接规定始于1990年国务院颁布的《法规规章备案规定》，其中第六条要求，报送国务院备案的法规、规章，由国务院法制局负责就下列几个主要方面进行审查：（一）地方性法规是否同法律、行政法规相抵触;（二）规章是否同法律、行政法规相违背;（三）地方性法规与部门规章之间、规章相互之间是否矛盾;（四）规章的制定是否符合法定程序及规范化要求。
2000年3月全国人民代表大会通过的《中华人民共和国立法法》将备案审查范围扩充至“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”。
2001年12月国务院修订的《法规规章备案条例》延续了备案即需审查的原则，该条例第十条规定，国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就是否超越权限、下位法是否违反上位法的规定等五个方面进行审查。
2006年8月全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，直接重复了這一备案审查范围。
但是，2000年的《立法法》在审查方式上只规定了依申请审查，第九十条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
到了2015年《立法法》修改时，增加了人大常委会主动审查的条款，第九十九条第三款规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”。这就明确了人大主动审查的职权。
另外应该指出的是，审查可以分为事前审查和事后审查，也就是法律法规、规章等生效前的审查和生效后的审查。根据《立法法》第六十八条规定，行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构（2018年机构改革后为司法部）进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。这里的审查即为事前审查，因为根据《行政法规制定程序条例》第二十九条规定，行政法规一般应当自公布之日起30日后施行，但是涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。施行意味着已经生效，而后，该条例第三十条又规定，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。这里的备案之后接受的审查即为事后审查。这也进一步说明备案与审查是两个不同的程序，只是在特定的情况下，将它们联系在一起。同样的道理也适用于地方性法规、部门规章以及地方政府规章在制定过程中的事前审查和备案审查两种不同的审查。
2.规范性文件的涵义
规范性文件的概念范围可以分为广义和狭义两种，广义的包含法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章等立法性文件（或称法源性文件）和规章以下的决议、决定、命令等非立法性文件（或称非法源性文件），狭义的规范性文件一般指规章以下的决议、决定、命令等非立法性文件。但是又不能包括司法解释、党内规范性文件和军队的规范性文件，因此，在不同的语境中，规范性文件有不同的指称。之所以较难给规范性文件下定义是因为它的外延难以限定，“规范性”一词不具有排他性，无论立法性文件还是非立法性文件都具有规范性，只是二者制定机关、法律地位和效力不同。因此，在使用过程中往往需要根据具体的目的、讨论范围，加上前置定语进行具体限定。比如，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中在规范性文件前加上“行政”的限定词，指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的，且在一定期限内反复适用的公文。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中限定该规定所调整的规范性文件，是指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。但也排除了领导讲话、工作总结、请示、报告、会议活动通知、会议纪要等不需要备案审查的文件。《监督法》第五章“规范性文件备案审查”部分对规范性文件概念上采取广义范围，认可立法性文件属于规范性文件，但是就其调整规则上又将其让渡给《立法法》，也就是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，直接依照立法法的规定进行。而对属于非立法性文件的县级以上人大常委会作出的决议、决定，以及本级人民政府的决定、命令的备案审查进行了具体规定。并对最高人民法院、最高人民检察院司法解释的备案审查也作出规定，这显然是在广义上使用规范性文件的概念。 二、目前规范性文件备案审查体系
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。习近平讲话指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。2015 年中央办公厅出台工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠[1]。自从2017年以来，全国人大常委会法制工作委员会每年向全国人大常委会就备案审查工作作报告。
根据2019年的报告，目前我国已经形成了由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的备案审查机制即：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章、下一级地方人大及其常委会决议决定、本级地方政府规范性文件进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查;中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查，对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正[2]。
为了适应备案审查工作的需要，全国人大常委会制定了《法规、司法解释备案审查工作办法》，并于2019年12月16日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议上通过。同时废止了2005年修订通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。新的备案审查工作办法除了将原来两项备审规定中的范围合并之外，新增了监察法规作为备审对象，并明确规定了“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。
从目前情况来看， 规范性文件备案审查体系有以下几个方面。
1.备案审查主体，在国家层面有中共中央（针对党内法规）、全国人大常委会、国务院、中央军委（针对军事法规和规范性文件）;在地方层面有各级党委（针对党内法规）、各级人大常委会、县级以上各级人民政府。
2.备案审查对象和范围，根据“有件必备、有备必审、有错必纠”，凡是规范性文件的制定主体都是备案审查的对象，包括地方各级人大、各级“一府一委两院”制定和发布的规范性文件。其中，在学术界长期争议的地方法院、检察院在具体法律适用当中形成的规范性文件也列入审查范围之中。
3.从规范性文件备案流向上看，需备案审查的文件是从下级流向上级，同级“一府一委”两院流向同级人大常委会，乡（镇）级除外。
4.审查方式主要有三种：依职权主动审查、依申请审查和关联机构转来审查。有些文件中将集中专项审查列为一种方式，但实际上专项审查是主动审查的一种表现形式，并不能单独成为一种审查方式。
5.长期以来，备案审查的标准不统一、不明确是困扰备案审查工作的主要问题，2019年12月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》在很大程度上解决了这一问题，将审查标准做了四种分类，即合宪性审查、与党中央的重大决策部署相符性或者与国家的重大改革方向一致性审查、合法性审查、合理性（适当性）审查。
6.審查机制体制建设方面，除了相关主体和审查对象得到明确外，信息化平台建设也取得长足进展，很多地方人大与全国人大实现信息平台联通共享。在队伍建设方面，不少一线工作人员提出的人员配备问题、素质提升问题以及专家队伍建设问题也得到重视。
三、关于备案审查中的审查要求与审查建议问题
《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了依职权审查、依申请审查、移送审查等审查启动形式。特别是列专节规定了审查的标准，第三节第三十六条的“违背宪法规定、宪法原则或宪法精神”即合宪性审查，第三十七条的“与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致”，第三十八条的“违背法律规定”的八种表现形式，以及第三十九条的“明显不适当”的五种表现形式。其中第二十条直接使用了“合宪性审查”的概念，明确将党的十九大提出的“合宪性审查”落实到国家的法律性文件中，在我国宪法发展史上、在依法治国的进程中都有着重要意义。关于合理性审查，在制定该办法时曾经有不同的意见。有的意见认为，适当性不应作为全国人大常委会对行政法规、地方性法规和司法解释进行审查的标准，因为有可能超越人大职权，并且标准不易把握，但可以考虑作为工作监督的内容;也有意见认为，对法规、司法解释进行适当性审查是必要的，但是在处理上应当与合法性审查相区分，对存在合法性问题的，可以采用撤销方式进行纠正，对存在适当性问题的，可以采用告知、通知等方式纠正[3]。本《办法》最后采取了第二种意见。对“明显不适当”情况的阐明，体现了立法对行政和司法的主动导向性。特别是“因现实情况发生重大变化而不宜继续施行”等条款，突出地体现了灵活性和对社会发展的关注，是新时代中国特色社会主义法治理念的重要表现。但值得商榷的是，新《办法》有些规定在行文上也略显模糊。
1.《法规、司法解释备案审查工作办法》（2019年）对审查要求和审查建议的修改
《监督法》第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。而《立法法》第九十八条在对上述法规、规章的备案受理进行分别规定之后，又在第九十九条中对不同主体认为上述法规违反宪法和法律的意见提出方式上制定了规范，其中规定只有国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会这五大机关主体（纪检监察体制改革之后应该加上国家监委）可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。而除此以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时，只可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。 众所周知，要求与建议的法律含义是有很大不同的，“要求”是一种权力，是一种依职权行为，它引起的效果是被要求机关必须执行，在备案审查制度上所引起的效果是人大常委会工作机构应当启动审查程序，将几类机关针对某项法规提出的审查要求交由专门委员会进行审查。而建议则是一种非特定主体行为，建议权是普遍享有的，当然也是法律赋予的一种权利或资格，它不能必然引起对法规的审查。而是要对这些建议进行过滤，最后的决定权还在于过滤机关，具体到立法法中，也就是常委会工作机构——法制工作委员会来决定是否交给审查机构启动审查。
旧的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（2000年）第七条也作了相同规定[4]，尽管实际上我国人大无论审查要求还是审查建议都从未正式启动过审查程序。而新的《法规、司法解释备案审查工作办法》（2019）第二十一条规定：国家机关依照法律规定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查要求，由常委会办公厅接收、登记，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。第二十二条规定：国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民依照法律規定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查建议，由法制工作委员会接收、登记。这里删去了对提出主体身份的区分，也就是说仅以提出的是“要求”还是“建议”相区别，如果是 “要求”，那就由人大常委会办公厅代表人大常委会进行接收;如果是“建议”，无论提出主体是谁，因为并非依职权行为，则由法工委来接收。
这样操作起来或许会更便捷。但是，这是否属于对原法律进行了实质性改动呢？当初《立法法》为什么只规定上述五大机关享有提出审查要求的权力呢？2000年3月9日全国人民代表大会常务委员会法工委在第九届全国人民代表大会第三次会议上所作的关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明，以及2015年3月8日全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明均未就法规、规章等规范性文件提出审查要求的五个特殊主体进行说明。有人认为，“《立法法》所列举的五类主体与全国人大及其常委会的距离最近，是全国人大及其常委会统领整个国家机构体系的重要节点。国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人大直接产生，分别是行政、军事、审判和法律监督等各机构系统的最高机构，而省级人大常委会则是全国人大与地方人大的联络纽带”[5]。笔者分析，根据《立法法》《全国人大组织法》规定，在全国人大会议期间，全国人民代表大会主席团，全国人大常务委员会，全国人大各专委会，国务院，中央军事委员会，国家监察委员会，最高人民法院，最高人民检察院，一个代表团或三十名以上代表联名，可以向全国人民代表大会提出议案;在全国人大常委会会议期间，委员长会议，全国人大各专委会，国务院，中央军事委员会，国家监察委员会，最高人民法院，最高人民检察院或者十名以上常委会组成人员联名可以向全国人大常委会提出议案，《立法法》以及旧的《备案审查工作程序》（2000年）是否因为考虑到这些机关的特殊性，因此将它们向人大常委会提出审查意见称为“要求”，或者说，将权力下放给上述五大机关，由常委会办公厅报秘书长直接批转有关的专门委员会对法规进行审查。而除此之外的国家机关和社会团体、企事业组织以及公民（非以人大代表身份）不具有提出议案权利，因此只能提出建议，这些建议不一定可行，因此要先经过常委会工作机构组织人员研究，再决定是否纳入审查程序。这样就形成有可以提出议案的特殊类型机关提出“审查要求由人大常委会办公厅负责接收登记，而其他主体提出的建议由人大常委会的工作机构——法制工作委员会或其他相关工作机构负责接收”。
如果从法律效力的角度看，《监督法》《立法法》是全国人大制定的旧的上位法，而《法规、司法解释备案审查工作办法》是全国人大常委会内部的工作规定，是新的下位法，如果是发生了实质性改动，与原《立法法》的本意不一致，则其效力需要存疑。
《立法法》规定的上述五大机关有权提出“审查要求”，但是根据该法第九十九条第二款提出“审查建议”的主体是除上述五大机关之外的其他国家机关[6]，以及团体、组织、公民，前述“一府两院”等五大机关却被排除在外，也就是说五大机关提出的只能是法定的“要求”。现在新修改的《法规、司法解释备案审查工作办法》在主体上不做这样的区分，也就是说几大机关也可以提出审查建议，而除了几大机关之外的“其他机关”也可以提出“审查要求”。这一方面扩大了几大机关的权利范围，另一方面也扩充了“其他国家机关”提出“要求”的权利，属于对原《立法法》立法精神的扩大。作出这样的修改，或许跟 “审查要求”与“审查建议”实际上启动的情况有关，十二届全国人大以来，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，而收到有关国家机关提出的审查要求为零[7]。也就是说，“审查要求”的提出处于休眠状态。如果任何国家机关都可以提出审查要求，是不是就有可能打破学术界所说的各主体基于不质疑立法机关的谦抑立场而形成的“一团和气的共谋”呢？
2.各省人大常委会对规范性文件审查要求和审查建议的新规定
《监督法》规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，具体程序由省级人大常委会参照立法法相关规定进行设计。因此，各省人大相继出台本省的各级人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的条例，在这些条例当中，关于审查要求与审查建议的处理，与全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》思路并不完全一致，有的省保留了审查要求与审查建议有所区别的原则。比如《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年6月11日云南省第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）第十八条规定，县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院认为本级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件有本条例第三章第三节规定情形的（即依据该条例审查标准，违背党中央政策部署、违背法律法规、不适当情形等——作者注），可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求;州（市）、县（市、区）人民代表大会常务委员会认为上一级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件有本条例第三章第三节规定情形的（同上注），可以向上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。而其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件符合审查标准规定的违反党中央政策、法律法规及不适当情形的，则只可以提出审查建议。 同样，河北省也是作出了类似规定，《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订）第十七条规定，县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院认为同级人民代表大会常务委员会负责备案审查的规范性文件存在本条例第八条所列情形的（即审查标准规定情形），可以向其提出审查要求;设区的市、县（市、区）人民代表大会常务委员会认为上一级人民代表大会常务委员会负责备案审查的规范性文件存在本条例第八条所列情形的，可以向其提出审查要求。该条例第十八条规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件存在本条例第八条所列情形的（即审查标准规定情形），可以向负责备案审查的县级以上人民代表大会常务委员会提出审查建议。
《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年7月24日福建省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》 （2019年11月28日内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会議通过）采取了完全一致的做法。也就是说将“一府一委两院”作为特殊机关，有权提出审查要求，而其他机关、团体、公民只能提出审查建议。
也有的省份对审查要求和审查建议并未作出区分，比如《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（ 2020年7月31日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十七次会议修订） 第十六条规定，对本条例所列规范性文件，国家机关、社会团体、企业事业组织和公民可以向接收备案的人民代表大会常务委员会提出审查建议。接下来规定了对审查建议的形式审查、登记制度以及实质审查过滤机制（即不启动审查程序的情形）。而没有规定审查要求的事项。
可见，学界认为有着严格的学理区分“审查要求”和“审查建议”，全国人大常委会制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》（2020年）在提出主体上采取了扩张赋权、合并处理，而大部分地方人大对规范性文件审查要求和审查建议的提出主体上仍然是严格区别的，也有少数省的人大常委会采取的是模糊处理。这样的现象应如何理解和对待呢？或许有待有关部门进一步详细区分或权威解读。
四、关于乡级政府规范性文件备案审查的问题
如前所述，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》之后，各省根据该《办法》也于2020年后陆续修订了本省的《各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，根据“有件必备、有备必审、有错必纠” 的原则，将备案审查的对象扩大到县级以上政府、监委、法院、检察院。在纵向层级上，《立法法》规定的对行政法规、地方性法规、规章的备案审查，只规定到设区的市一级，对自治条例的备案审查只规定到自治县一级，而非自治地方的县、区、不设区的市的规范性文件的备案审查没有规定。各省人大常委会把备案审查的对象扩大到县级以上，但是，笔者注意到，各省的新条例当中关于同级人大常委会备案规定到县级以上，向上级人大常委会备案范围规定到乡人大决议、决定，成为一个普遍的做法。而并没有“乡级政府规范性文件报备乡级人大”的规定，比如自2020年9月1日起施行的《江西省行政规范性文件管理办法》第二十七条规定，包括乡政府在内的各级政府制定的行政规范性文件，应当自公布之日起15日内报送上一级人民政府备案;2015年3月1日起施行的《湖北省行政规范性文件管理办法》明确规定县级人民政府各部门、乡镇人民政府制定的规范性文件，报县级政府法制机构备案;四川省规定各级政府规范性文件应当自公布之日起15日内报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，但未就乡级人大主席团的性质作出说明。《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日修订）对乡级政府规范性文件采取空白方式，并未提及[8]。根据2016年12月制定的《河北省规范性文件管理办法》 第二十一条规定，规范性文件应当自公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定报送备案：（一）政府规范性文件报送上一级人民政府备案，径送上一级政府法制机构;（二）部门规范性文件报送本级人民政府备案，径送本级政府法制机构。也就是说乡级政府制定的规范性文件应报县级政府备案。具体由县级政府法制部门进行合法性审查。
这里的衔接点有一个问题没有说明，县级以上人民政府制定或者以其办公厅（室）名义制定的规范性文件，应当报送同级人民代表大会常务委员会备案，而乡（民族乡、镇）政府制定的规范性文件却仅仅向上级政府备案。
从法律规定上来看，乡（镇、民族乡）级人大不设常委会，乡级人大主席团毕竟不是一级人大常委会，因此乡一级政府制定的规范性文件不向其备案并不违反法律规定。
有学者认为，根据《监督法》第二十九条、第三十条的条文[9]可以看出，人大监督决定和命令等政府规范性文件的制定主体已经被限定为县级以上人民政府。因此，乡一级人民政府不应成为报备规范性文件的制定主体[10]。而山西省人大常委会制定的《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》在定义规范性文件时，直接将最低级别的规范性文件限制在市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会、乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定;县级以上人民政府发布的决定、命令和以县级以上人民政府办公厅（室）文件发布的人民政府作出的办法、规定等。也就是说，排除了将乡级政府发布的抽象性行政行为作为规范性文件。
但是，笔者考虑，根据《地方组织法》第九条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（二）在职权范围内通过和发布决议”。这里的决议自然属于规范性文件，属于向上级人大常委会备案审查的范围。但是，该法条同时规定：“（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，该法第六十一条也规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。那么，这里指的决定和命令是不是属于规范性文件呢？按照相应文件当中限定的规范性文件的涵义，“规范性文件，是指本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件”[11]。实践当中，也有一些乡、镇政府发布过决定和命令。比如，上海市宝山区大场镇人民政府印发《大场镇安全生产专项整治三年行动实施方案》[12]，广西壮族自治区柳州市柳江区成团镇《成团镇烟花爆竹“打非”专项行动实施方案》[13]，这些决定和命令不能排除具有反复适用性且涉及不特定多数人，因此不能排除属于规范性文件的范围。 根据《地方组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。主席团在本级人民代表大会闭会期间，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。其实际上担当着常委会的部分职责。所以，乡级政府制定的规范性文件可否考虑在乡级人大主席团备案？
当然，如果考虑到法律专业性的因素，向县级政府法制办备案可能更专业一些，在实际执行上，各地乡级政府规范性文件也是向上级政府法制机构（司法行政部门）备案的。比如，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》，浙江省三门县《关于进一步规范各乡镇（街道）、县级各有关单位行政规范性文件管理的通知》中规定，各乡镇（街道）、县级各有关单位制定的行政规范性文件应当自发布之日起15日内报县司法局备案[14]。根据山东省《郯城县人民政府规范性文件管理规定》，县司法局要加强规范性文件合法性审查工作[15]。按照《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》，安徽省怀远县司法局积极承接规范性文件审查备案工作。内蒙古兴和县根据该自治区相关规定，也是由县司法局做好规范性文件备案审查工作[16]。河北省任丘市《北辛庄乡政府规范性文件“三统一”制度》规定，该乡制定的规范性文件，应报送（任丘）市政府法制办进行合法性审查[17]。可见乡（镇、民族乡）人大主席团被直接忽略了，那么能否实行向乡级人大主席团和上级政府双重备案呢？
总而言之，各省将乡级政府规范性文件纳入备案审查范围，从而使备审体系更加完善也是地方立法工作当中值得注意的问题。但是，从当前理论界的关注程度来看，探讨乡级政府规范性文件的文章寥寥无几，探讨乡人大建设的文章也多以工作报告为主，进行深度理论探讨或者提出建设性思路的文章并不多见。完善备案审查制度，首先应加强理论研究，与此同时，全国人大是否可以考虑对乡级政府规范性文件的备审工作给出一些具体的指导意见。
备案审查制度作为一种抽象性的合宪性和合法性审查，是根据中国自身政治制度和法律法规体系特点所做的一种具有鲜明中国特色的法律监督制度安排，它体现了中国的制度自信，体现了中国共产党执政为民的理念，这一制度经过不断丰富完善，必將发挥越来越重要的作用。
注释：
[1][7]全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀：《全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》， 2017年12月24日十二届全国人大常委会第三十一次会议。
[2]全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，2019年12月25日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议。
[3]《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定，聚焦规范性文件备案审查关键问题》，载《法制日报》2018年10月16日。
[4]国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，由常委会办公厅报秘书长批转有关的专门委员会对法规进行审查。上述机关之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构先行组织有关人员进行研究。需要审查的，由常委会办公厅报秘书长批准后，送有关的专门委员会对法规进行审查。
[5]王建学：《法规审查要求权的规范阐释及其历史契机》，载《法学家》2019年第3期。
[6]《立法法》上所指的其他国家机关应该包括除中央层面的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关和省级人大常委会以外的地方各级国家机关。
[8]参见《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日修订）第四条和第五条。
[9]《监督法》第二十九条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适用的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。第三十条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销。
[10]温辉：《规范性文件备案审查：原则、范围及标准》，载《中国检察官》2015年第1期。
[11]《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2015年）第二条第二款。
[12]上海市宝山区人民政府网，http：//xxgk.shbsq.gov.cn/article.html？infoid=c68a5877-96bb-4303-8ce3-28bce5
6e5bd4，访问时间为2020年9月15日。
[13]广西壮族自治区柳州市柳江区政府网，http：//www.liujiang.gov.cn/xxgk/jcxxgk/gfxwj/xzwj/202008/t20200805_1859636.html，访问时间为2020年9月15日。
[14]三门县人民政府网，http：//www.sanmen.gov.cn/art/2019/9/2/art_1629326_37419729.html，访问时间为2020年9月16日。
[15]山东省郯城县人民政府网，http：//www.tancheng.gov.cn/info/1307/122891.htm，访问时间为2020年9月16日。
[16]兴和县人民政府网，http：//www.xinghe.gov.cn/information/xinghe11633/msg2337958169200.html，访问时间为2020年9月16日。
[17]沧州市人民政府政务信息公开网，http：//zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp？infoId=463634l，访问时间为2020年9月16日。
（作者系河北省社会科学院法学所助理研究员，法学博士）
一、概念的梳理
1.备案与审查的概念问题
备案，从其字面含义上来讲，是报告登记、提供文案材料，供主管部门留存，以备考查，在程序上是与审查分开的。比如在《地方组织法》中，规定“县级以上的地方各级人大常委会决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案。根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名， 决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”。这里的备案并没有审查的要求。从法规规章备案的字面含义来看，备案与审查也是分开的。比如《立法法》第九十八条关于备案的规定，与第九十九条关于审查的规定是分开表述的。但是从现在对法规规章的备案实际情况来看，备案与审查直接相连，备案就意味着接受审查。备案与审查紧密相连的直接规定始于1990年国务院颁布的《法规规章备案规定》，其中第六条要求，报送国务院备案的法规、规章，由国务院法制局负责就下列几个主要方面进行审查：（一）地方性法规是否同法律、行政法规相抵触;（二）规章是否同法律、行政法规相违背;（三）地方性法规与部门规章之间、规章相互之间是否矛盾;（四）规章的制定是否符合法定程序及规范化要求。
2000年3月全国人民代表大会通过的《中华人民共和国立法法》将备案审查范围扩充至“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”。
2001年12月国务院修订的《法规规章备案条例》延续了备案即需审查的原则，该条例第十条规定，国务院法制机构对报送国务院备案的法规、规章，就是否超越权限、下位法是否违反上位法的规定等五个方面进行审查。
2006年8月全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，直接重复了這一备案审查范围。
但是，2000年的《立法法》在审查方式上只规定了依申请审查，第九十条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
到了2015年《立法法》修改时，增加了人大常委会主动审查的条款，第九十九条第三款规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”。这就明确了人大主动审查的职权。
另外应该指出的是，审查可以分为事前审查和事后审查，也就是法律法规、规章等生效前的审查和生效后的审查。根据《立法法》第六十八条规定，行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构（2018年机构改革后为司法部）进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。这里的审查即为事前审查，因为根据《行政法规制定程序条例》第二十九条规定，行政法规一般应当自公布之日起30日后施行，但是涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。施行意味着已经生效，而后，该条例第三十条又规定，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。这里的备案之后接受的审查即为事后审查。这也进一步说明备案与审查是两个不同的程序，只是在特定的情况下，将它们联系在一起。同样的道理也适用于地方性法规、部门规章以及地方政府规章在制定过程中的事前审查和备案审查两种不同的审查。
2.规范性文件的涵义
规范性文件的概念范围可以分为广义和狭义两种，广义的包含法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章等立法性文件（或称法源性文件）和规章以下的决议、决定、命令等非立法性文件（或称非法源性文件），狭义的规范性文件一般指规章以下的决议、决定、命令等非立法性文件。但是又不能包括司法解释、党内规范性文件和军队的规范性文件，因此，在不同的语境中，规范性文件有不同的指称。之所以较难给规范性文件下定义是因为它的外延难以限定，“规范性”一词不具有排他性，无论立法性文件还是非立法性文件都具有规范性，只是二者制定机关、法律地位和效力不同。因此，在使用过程中往往需要根据具体的目的、讨论范围，加上前置定语进行具体限定。比如，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中在规范性文件前加上“行政”的限定词，指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的，且在一定期限内反复适用的公文。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中限定该规定所调整的规范性文件，是指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。但也排除了领导讲话、工作总结、请示、报告、会议活动通知、会议纪要等不需要备案审查的文件。《监督法》第五章“规范性文件备案审查”部分对规范性文件概念上采取广义范围，认可立法性文件属于规范性文件，但是就其调整规则上又将其让渡给《立法法》，也就是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，直接依照立法法的规定进行。而对属于非立法性文件的县级以上人大常委会作出的决议、决定，以及本级人民政府的决定、命令的备案审查进行了具体规定。并对最高人民法院、最高人民检察院司法解释的备案审查也作出规定，这显然是在广义上使用规范性文件的概念。 二、目前规范性文件备案审查体系
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。习近平讲话指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。2015 年中央办公厅出台工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠[1]。自从2017年以来，全国人大常委会法制工作委员会每年向全国人大常委会就备案审查工作作报告。
根据2019年的报告，目前我国已经形成了由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的备案审查机制即：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章、下一级地方人大及其常委会决议决定、本级地方政府规范性文件进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查;中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查，对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正[2]。
为了适应备案审查工作的需要，全国人大常委会制定了《法规、司法解释备案审查工作办法》，并于2019年12月16日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第四十四次委员长会议上通过。同时废止了2005年修订通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。新的备案审查工作办法除了将原来两项备审规定中的范围合并之外，新增了监察法规作为备审对象，并明确规定了“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则。
从目前情况来看， 规范性文件备案审查体系有以下几个方面。
1.备案审查主体，在国家层面有中共中央（针对党内法规）、全国人大常委会、国务院、中央军委（针对军事法规和规范性文件）;在地方层面有各级党委（针对党内法规）、各级人大常委会、县级以上各级人民政府。
2.备案审查对象和范围，根据“有件必备、有备必审、有错必纠”，凡是规范性文件的制定主体都是备案审查的对象，包括地方各级人大、各级“一府一委两院”制定和发布的规范性文件。其中，在学术界长期争议的地方法院、检察院在具体法律适用当中形成的规范性文件也列入审查范围之中。
3.从规范性文件备案流向上看，需备案审查的文件是从下级流向上级，同级“一府一委”两院流向同级人大常委会，乡（镇）级除外。
4.审查方式主要有三种：依职权主动审查、依申请审查和关联机构转来审查。有些文件中将集中专项审查列为一种方式，但实际上专项审查是主动审查的一种表现形式，并不能单独成为一种审查方式。
5.长期以来，备案审查的标准不统一、不明确是困扰备案审查工作的主要问题，2019年12月通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》在很大程度上解决了这一问题，将审查标准做了四种分类，即合宪性审查、与党中央的重大决策部署相符性或者与国家的重大改革方向一致性审查、合法性审查、合理性（适当性）审查。
6.審查机制体制建设方面，除了相关主体和审查对象得到明确外，信息化平台建设也取得长足进展，很多地方人大与全国人大实现信息平台联通共享。在队伍建设方面，不少一线工作人员提出的人员配备问题、素质提升问题以及专家队伍建设问题也得到重视。
三、关于备案审查中的审查要求与审查建议问题
《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了依职权审查、依申请审查、移送审查等审查启动形式。特别是列专节规定了审查的标准，第三节第三十六条的“违背宪法规定、宪法原则或宪法精神”即合宪性审查，第三十七条的“与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致”，第三十八条的“违背法律规定”的八种表现形式，以及第三十九条的“明显不适当”的五种表现形式。其中第二十条直接使用了“合宪性审查”的概念，明确将党的十九大提出的“合宪性审查”落实到国家的法律性文件中，在我国宪法发展史上、在依法治国的进程中都有着重要意义。关于合理性审查，在制定该办法时曾经有不同的意见。有的意见认为，适当性不应作为全国人大常委会对行政法规、地方性法规和司法解释进行审查的标准，因为有可能超越人大职权，并且标准不易把握，但可以考虑作为工作监督的内容;也有意见认为，对法规、司法解释进行适当性审查是必要的，但是在处理上应当与合法性审查相区分，对存在合法性问题的，可以采用撤销方式进行纠正，对存在适当性问题的，可以采用告知、通知等方式纠正[3]。本《办法》最后采取了第二种意见。对“明显不适当”情况的阐明，体现了立法对行政和司法的主动导向性。特别是“因现实情况发生重大变化而不宜继续施行”等条款，突出地体现了灵活性和对社会发展的关注，是新时代中国特色社会主义法治理念的重要表现。但值得商榷的是，新《办法》有些规定在行文上也略显模糊。
1.《法规、司法解释备案审查工作办法》（2019年）对审查要求和审查建议的修改
《监督法》第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。而《立法法》第九十八条在对上述法规、规章的备案受理进行分别规定之后，又在第九十九条中对不同主体认为上述法规违反宪法和法律的意见提出方式上制定了规范，其中规定只有国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会这五大机关主体（纪检监察体制改革之后应该加上国家监委）可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。而除此以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时，只可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。 众所周知，要求与建议的法律含义是有很大不同的，“要求”是一种权力，是一种依职权行为，它引起的效果是被要求机关必须执行，在备案审查制度上所引起的效果是人大常委会工作机构应当启动审查程序，将几类机关针对某项法规提出的审查要求交由专门委员会进行审查。而建议则是一种非特定主体行为，建议权是普遍享有的，当然也是法律赋予的一种权利或资格，它不能必然引起对法规的审查。而是要对这些建议进行过滤，最后的决定权还在于过滤机关，具体到立法法中，也就是常委会工作机构——法制工作委员会来决定是否交给审查机构启动审查。
旧的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》（2000年）第七条也作了相同规定[4]，尽管实际上我国人大无论审查要求还是审查建议都从未正式启动过审查程序。而新的《法规、司法解释备案审查工作办法》（2019）第二十一条规定：国家机关依照法律规定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查要求，由常委会办公厅接收、登记，报秘书长批转有关专门委员会会同法制工作委员会进行审查。第二十二条规定：国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民依照法律規定向全国人大常委会书面提出的对法规、司法解释的审查建议，由法制工作委员会接收、登记。这里删去了对提出主体身份的区分，也就是说仅以提出的是“要求”还是“建议”相区别，如果是 “要求”，那就由人大常委会办公厅代表人大常委会进行接收;如果是“建议”，无论提出主体是谁，因为并非依职权行为，则由法工委来接收。
这样操作起来或许会更便捷。但是，这是否属于对原法律进行了实质性改动呢？当初《立法法》为什么只规定上述五大机关享有提出审查要求的权力呢？2000年3月9日全国人民代表大会常务委员会法工委在第九届全国人民代表大会第三次会议上所作的关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明，以及2015年3月8日全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明均未就法规、规章等规范性文件提出审查要求的五个特殊主体进行说明。有人认为，“《立法法》所列举的五类主体与全国人大及其常委会的距离最近，是全国人大及其常委会统领整个国家机构体系的重要节点。国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人大直接产生，分别是行政、军事、审判和法律监督等各机构系统的最高机构，而省级人大常委会则是全国人大与地方人大的联络纽带”[5]。笔者分析，根据《立法法》《全国人大组织法》规定，在全国人大会议期间，全国人民代表大会主席团，全国人大常务委员会，全国人大各专委会，国务院，中央军事委员会，国家监察委员会，最高人民法院，最高人民检察院，一个代表团或三十名以上代表联名，可以向全国人民代表大会提出议案;在全国人大常委会会议期间，委员长会议，全国人大各专委会，国务院，中央军事委员会，国家监察委员会，最高人民法院，最高人民检察院或者十名以上常委会组成人员联名可以向全国人大常委会提出议案，《立法法》以及旧的《备案审查工作程序》（2000年）是否因为考虑到这些机关的特殊性，因此将它们向人大常委会提出审查意见称为“要求”，或者说，将权力下放给上述五大机关，由常委会办公厅报秘书长直接批转有关的专门委员会对法规进行审查。而除此之外的国家机关和社会团体、企事业组织以及公民（非以人大代表身份）不具有提出议案权利，因此只能提出建议，这些建议不一定可行，因此要先经过常委会工作机构组织人员研究，再决定是否纳入审查程序。这样就形成有可以提出议案的特殊类型机关提出“审查要求由人大常委会办公厅负责接收登记，而其他主体提出的建议由人大常委会的工作机构——法制工作委员会或其他相关工作机构负责接收”。
如果从法律效力的角度看，《监督法》《立法法》是全国人大制定的旧的上位法，而《法规、司法解释备案审查工作办法》是全国人大常委会内部的工作规定，是新的下位法，如果是发生了实质性改动，与原《立法法》的本意不一致，则其效力需要存疑。
《立法法》规定的上述五大机关有权提出“审查要求”，但是根据该法第九十九条第二款提出“审查建议”的主体是除上述五大机关之外的其他国家机关[6]，以及团体、组织、公民，前述“一府两院”等五大机关却被排除在外，也就是说五大机关提出的只能是法定的“要求”。现在新修改的《法规、司法解释备案审查工作办法》在主体上不做这样的区分，也就是说几大机关也可以提出审查建议，而除了几大机关之外的“其他机关”也可以提出“审查要求”。这一方面扩大了几大机关的权利范围，另一方面也扩充了“其他国家机关”提出“要求”的权利，属于对原《立法法》立法精神的扩大。作出这样的修改，或许跟 “审查要求”与“审查建议”实际上启动的情况有关，十二届全国人大以来，法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件，而收到有关国家机关提出的审查要求为零[7]。也就是说，“审查要求”的提出处于休眠状态。如果任何国家机关都可以提出审查要求，是不是就有可能打破学术界所说的各主体基于不质疑立法机关的谦抑立场而形成的“一团和气的共谋”呢？
2.各省人大常委会对规范性文件审查要求和审查建议的新规定
《监督法》规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，具体程序由省级人大常委会参照立法法相关规定进行设计。因此，各省人大相继出台本省的各级人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的条例，在这些条例当中，关于审查要求与审查建议的处理，与全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》思路并不完全一致，有的省保留了审查要求与审查建议有所区别的原则。比如《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年6月11日云南省第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）第十八条规定，县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院认为本级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件有本条例第三章第三节规定情形的（即依据该条例审查标准，违背党中央政策部署、违背法律法规、不适当情形等——作者注），可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求;州（市）、县（市、区）人民代表大会常务委员会认为上一级人民代表大会常务委员会接受备案的规范性文件有本条例第三章第三节规定情形的（同上注），可以向上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。而其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件符合审查标准规定的违反党中央政策、法律法规及不适当情形的，则只可以提出审查建议。 同样，河北省也是作出了类似规定，《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订）第十七条规定，县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院认为同级人民代表大会常务委员会负责备案审查的规范性文件存在本条例第八条所列情形的（即审查标准规定情形），可以向其提出审查要求;设区的市、县（市、区）人民代表大会常务委员会认为上一级人民代表大会常务委员会负责备案审查的规范性文件存在本条例第八条所列情形的，可以向其提出审查要求。该条例第十八条规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件存在本条例第八条所列情形的（即审查标准规定情形），可以向负责备案审查的县级以上人民代表大会常务委员会提出审查建议。
《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年7月24日福建省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》 （2019年11月28日内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会議通过）采取了完全一致的做法。也就是说将“一府一委两院”作为特殊机关，有权提出审查要求，而其他机关、团体、公民只能提出审查建议。
也有的省份对审查要求和审查建议并未作出区分，比如《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（ 2020年7月31日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十七次会议修订） 第十六条规定，对本条例所列规范性文件，国家机关、社会团体、企业事业组织和公民可以向接收备案的人民代表大会常务委员会提出审查建议。接下来规定了对审查建议的形式审查、登记制度以及实质审查过滤机制（即不启动审查程序的情形）。而没有规定审查要求的事项。
可见，学界认为有着严格的学理区分“审查要求”和“审查建议”，全国人大常委会制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》（2020年）在提出主体上采取了扩张赋权、合并处理，而大部分地方人大对规范性文件审查要求和审查建议的提出主体上仍然是严格区别的，也有少数省的人大常委会采取的是模糊处理。这样的现象应如何理解和对待呢？或许有待有关部门进一步详细区分或权威解读。
四、关于乡级政府规范性文件备案审查的问题
如前所述，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》之后，各省根据该《办法》也于2020年后陆续修订了本省的《各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，根据“有件必备、有备必审、有错必纠” 的原则，将备案审查的对象扩大到县级以上政府、监委、法院、检察院。在纵向层级上，《立法法》规定的对行政法规、地方性法规、规章的备案审查，只规定到设区的市一级，对自治条例的备案审查只规定到自治县一级，而非自治地方的县、区、不设区的市的规范性文件的备案审查没有规定。各省人大常委会把备案审查的对象扩大到县级以上，但是，笔者注意到，各省的新条例当中关于同级人大常委会备案规定到县级以上，向上级人大常委会备案范围规定到乡人大决议、决定，成为一个普遍的做法。而并没有“乡级政府规范性文件报备乡级人大”的规定，比如自2020年9月1日起施行的《江西省行政规范性文件管理办法》第二十七条规定，包括乡政府在内的各级政府制定的行政规范性文件，应当自公布之日起15日内报送上一级人民政府备案;2015年3月1日起施行的《湖北省行政规范性文件管理办法》明确规定县级人民政府各部门、乡镇人民政府制定的规范性文件，报县级政府法制机构备案;四川省规定各级政府规范性文件应当自公布之日起15日内报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，但未就乡级人大主席团的性质作出说明。《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日修订）对乡级政府规范性文件采取空白方式，并未提及[8]。根据2016年12月制定的《河北省规范性文件管理办法》 第二十一条规定，规范性文件应当自公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定报送备案：（一）政府规范性文件报送上一级人民政府备案，径送上一级政府法制机构;（二）部门规范性文件报送本级人民政府备案，径送本级政府法制机构。也就是说乡级政府制定的规范性文件应报县级政府备案。具体由县级政府法制部门进行合法性审查。
这里的衔接点有一个问题没有说明，县级以上人民政府制定或者以其办公厅（室）名义制定的规范性文件，应当报送同级人民代表大会常务委员会备案，而乡（民族乡、镇）政府制定的规范性文件却仅仅向上级政府备案。
从法律规定上来看，乡（镇、民族乡）级人大不设常委会，乡级人大主席团毕竟不是一级人大常委会，因此乡一级政府制定的规范性文件不向其备案并不违反法律规定。
有学者认为，根据《监督法》第二十九条、第三十条的条文[9]可以看出，人大监督决定和命令等政府规范性文件的制定主体已经被限定为县级以上人民政府。因此，乡一级人民政府不应成为报备规范性文件的制定主体[10]。而山西省人大常委会制定的《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》在定义规范性文件时，直接将最低级别的规范性文件限制在市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会、乡（镇）人民代表大会作出的决议、决定;县级以上人民政府发布的决定、命令和以县级以上人民政府办公厅（室）文件发布的人民政府作出的办法、规定等。也就是说，排除了将乡级政府发布的抽象性行政行为作为规范性文件。
但是，笔者考虑，根据《地方组织法》第九条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（二）在职权范围内通过和发布决议”。这里的决议自然属于规范性文件，属于向上级人大常委会备案审查的范围。但是，该法条同时规定：“（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，该法第六十一条也规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”。那么，这里指的决定和命令是不是属于规范性文件呢？按照相应文件当中限定的规范性文件的涵义，“规范性文件，是指本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件”[11]。实践当中，也有一些乡、镇政府发布过决定和命令。比如，上海市宝山区大场镇人民政府印发《大场镇安全生产专项整治三年行动实施方案》[12]，广西壮族自治区柳州市柳江区成团镇《成团镇烟花爆竹“打非”专项行动实施方案》[13]，这些决定和命令不能排除具有反复适用性且涉及不特定多数人，因此不能排除属于规范性文件的范围。 根据《地方组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。主席团在本级人民代表大会闭会期间，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。其实际上担当着常委会的部分职责。所以，乡级政府制定的规范性文件可否考虑在乡级人大主席团备案？
当然，如果考虑到法律专业性的因素，向县级政府法制办备案可能更专业一些，在实际执行上，各地乡级政府规范性文件也是向上级政府法制机构（司法行政部门）备案的。比如，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》，浙江省三门县《关于进一步规范各乡镇（街道）、县级各有关单位行政规范性文件管理的通知》中规定，各乡镇（街道）、县级各有关单位制定的行政规范性文件应当自发布之日起15日内报县司法局备案[14]。根据山东省《郯城县人民政府规范性文件管理规定》，县司法局要加强规范性文件合法性审查工作[15]。按照《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》，安徽省怀远县司法局积极承接规范性文件审查备案工作。内蒙古兴和县根据该自治区相关规定，也是由县司法局做好规范性文件备案审查工作[16]。河北省任丘市《北辛庄乡政府规范性文件“三统一”制度》规定，该乡制定的规范性文件，应报送（任丘）市政府法制办进行合法性审查[17]。可见乡（镇、民族乡）人大主席团被直接忽略了，那么能否实行向乡级人大主席团和上级政府双重备案呢？
总而言之，各省将乡级政府规范性文件纳入备案审查范围，从而使备审体系更加完善也是地方立法工作当中值得注意的问题。但是，从当前理论界的关注程度来看，探讨乡级政府规范性文件的文章寥寥无几，探讨乡人大建设的文章也多以工作报告为主，进行深度理论探讨或者提出建设性思路的文章并不多见。完善备案审查制度，首先应加强理论研究，与此同时，全国人大是否可以考虑对乡级政府规范性文件的备审工作给出一些具体的指导意见。
备案审查制度作为一种抽象性的合宪性和合法性审查，是根据中国自身政治制度和法律法规体系特点所做的一种具有鲜明中国特色的法律监督制度安排，它体现了中国的制度自信，体现了中国共产党执政为民的理念，这一制度经过不断丰富完善，必將发挥越来越重要的作用。
注释：
[1][7]全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀：《全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》， 2017年12月24日十二届全国人大常委会第三十一次会议。
[2]全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，2019年12月25日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议。
[3]《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定，聚焦规范性文件备案审查关键问题》，载《法制日报》2018年10月16日。
[4]国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查要求的，由常委会办公厅报秘书长批转有关的专门委员会对法规进行审查。上述机关之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构先行组织有关人员进行研究。需要审查的，由常委会办公厅报秘书长批准后，送有关的专门委员会对法规进行审查。
[5]王建学：《法规审查要求权的规范阐释及其历史契机》，载《法学家》2019年第3期。
[6]《立法法》上所指的其他国家机关应该包括除中央层面的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关和省级人大常委会以外的地方各级国家机关。
[8]参见《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2020年3月27日修订）第四条和第五条。
[9]《监督法》第二十九条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适用的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。第三十条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销。
[10]温辉：《规范性文件备案审查：原则、范围及标准》，载《中国检察官》2015年第1期。
[11]《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2015年）第二条第二款。
[12]上海市宝山区人民政府网，http：//xxgk.shbsq.gov.cn/article.html？infoid=c68a5877-96bb-4303-8ce3-28bce5
6e5bd4，访问时间为2020年9月15日。
[13]广西壮族自治区柳州市柳江区政府网，http：//www.liujiang.gov.cn/xxgk/jcxxgk/gfxwj/xzwj/202008/t20200805_1859636.html，访问时间为2020年9月15日。
[14]三门县人民政府网，http：//www.sanmen.gov.cn/art/2019/9/2/art_1629326_37419729.html，访问时间为2020年9月16日。
[15]山东省郯城县人民政府网，http：//www.tancheng.gov.cn/info/1307/122891.htm，访问时间为2020年9月16日。
[16]兴和县人民政府网，http：//www.xinghe.gov.cn/information/xinghe11633/msg2337958169200.html，访问时间为2020年9月16日。
[17]沧州市人民政府政务信息公开网，http：//zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp？infoId=463634l，访问时间为2020年9月16日。
（作者系河北省社会科学院法学所助理研究员，法学博士）