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【摘要】在分权体制下，由于地方政府的政绩目标和官员晋升等因素影响，地方政府之间竞争日趋激烈，地方政府治理行为对地方国有企业投资决策产生较大的影响。地方国有企业投资决策除了考虑资产保值增值之外，在特定情况下还要考虑地方政府治理的政治绩效实现，这种考虑很可能会对单纯的企业盈利目标产生负面影响，从而导致地方国有企业存在非效率投资行为。笔者拟就地方政府的外部治理中某些行政手段对地方国有企业非效率投资行为的影响进行探讨，并提出政策建议。
【关键词】地方政府控制；地方国有企业；非效率投资
一、引言
非效率投资是指未来不会产生现金流入，对企业未来价值产生损害的投资行为。地方国有企业在逐步走向市场化时始终面临来自两方面的激励和约束：一方面是在进入市场时受到来自市场的激励和约束，另一方面又要受到来自地方政府行政的激励和约束，这种双重激励和约束往往使得地方国有企业投资决策陷入两难境地，而地方政府行政激励和约束往往会强于市场激励和约束。因而地方国有企业的投资决策可能会取向于地方政府治理目标优先，追求社会效益最大化，而非企业自身经济效益最大化，从经济效益角度来讲，地方国有企业许多投资可能是非效率的。另外，随着行政与财政分权式改革的实施，充分调动了地方政府发展地域经济的积极性，但也加大了地方政府之间的政治绩效竞争和政府官员晋升的压力，促使地方政府最大限度利用其所控制的一切资源，加大投资，以保证当地的GDP和财政收入高速增长。
在此种背景下，地方政府会利用其对地方国有企业控制的地位，对国有企业投资行为进行干预，这些干预一方面有利于国有企业的价值增长，但也有一些动机是出于满足税收、财政收入以及GDP增长等政绩目标的政治动机，而这种较多地考虑规模效应，對投资盈利能力考虑则相对较少的激励动机，很容易导致地方国有企业非效率投资行为的发生。地方政府主要通过以下三个途径对地方国有企业投资行为施加影响。
二、通过控制权或股东地位施加影响
地方政府作为地方国有企业的所有权的代理人，通过所有权和管理权的公司治理机制对国有企业投资行为进行影响。随着国有企业的现代企业制度的建立，国有企业的公司治理机制也逐步完善。作为国有股权的代理人，地方政府有权参与到地方国有企业的管理层，按照公司治理原则积极参与地方国有企业经营、投资活动决策。此时地方政府的角色具有多重性，一方面作为地方国有企业股东，具有经济人的特点，希望国有企业不断追求利润最大化，为股东谋福利；另一方面，作为地方公共管理者及行政责任人，地方政府又希望地方国有企业能够为地方社会公共管理服务，以实现政治绩效考核。
因此，在地方国有企业公司治理中，地方政府作为经营管理者拥有管理决策权，而作为外部行政管理者，地方政府有拥有外部监督权，当两者相互发生冲突时，地方政府可能会出于政治考虑，经营管理者让步与行政管理权来影响地方国有企业经营与投资决策。
三、通过地方政府政策制定与执行来施加影响
地方政府通过制定政策机制和资源配置权利对地方国有企业投资行为施加影响。由于地方政府是区域行政管理者，它既是地方政策制定者，又是中央政策和地方政策的执行者，它可以利用政策来引导资源配置。在“抓大放小”政策的影响下，使许多地方国有企业认识到，可以通过提高企业自身规模做大企业，以获取规模效益，同时还可以留住国有企业身份和地位。在存在外部民营企业和外资企业更强的竞争时，国有企业可以凭借与政府关系获取政策或者政府其他渠道扶持，获取高额垄断利润或政策性补贴，增强与其他企业抗衡能力，并且随着国有企业规模扩大，可以逐步成为地方政府发展经济主要支柱，又可以从地方政府手中获取预算软约束。
因此，地方国有企业为了获取更多的资源，与其它企业如民营企业和外资企业乃至在国有企业之间进行争夺资源竞争。地方政府则可以充分利用这种竞争影响国有企业的投资行为，以实现自身治理目标。
地方政府利用资源配置影响国有企业行为具体可以表现在行政审批、转让土地、提供基础设施等方面。其中，最重要的表现在帮助企业融资和提供税收政策支持。如在融资扶持上，由于银行系统已脱离地方政府控制，地方政府就出资设立信托公司、投资建设公司，以财政资金吸引银行资金投资给企业；设立担保公司，直接为企业融资担保；直接扶持本地企业上市融资，展开企业上市竞赛；设立开发区，将土地审批或转让给企业，以便于用作银行贷款担保。
由于我国税收管理权限集中于中央政府，地方无法直接给当地企业进行税收减免和优惠，所以，地方政府对地方企业税收扶持政策最简单方式就是“先征后返”，近年来，在许多地方还积极发展所谓“总部经济”，一方面出台政策，吸引企业总部搬迁至当地，以扩大本地税源；另一方面又通过财政补贴等方式返还给企业。有些地方甚至违规擅自批准缓税、减免税款、改变税率税基等。作为交换，地方企业也必须为地方政府提供各种各样的收益，如为当地GDP增长买单、为财政收入增长和充分就业提供支持，有些地方国有企业甚至为了地方政府某些政治目标实现做出必要的牺牲，如五粮液为了宜宾市发展，直接将其销售公司交由政府控制，使其股票市值难以提升。
许多地方国有企业上市无非是当地政府融资、政绩增长的一个工具或一个平台而已。地方政府与企业联盟为地方经济发展创造了良好的环境，促进了地方经济高速发展，但同时也应注意到，在地方政府影响下，地方企业经营效率也不断下降。
四、通过行政手段来施加影响
地方政府利用行政垄断权威地位，采用某些行政手段对地方国有企业投资行为进行影响。由于地方国有企业已经走向市场，建立具有独立自主的现代化企业制度，地方政府不便也不能直接干预国有企业行为，但有时需要地方国有企业在执行某些政策上发挥带头作用，此时，地方国有企业会利用行政权威地位，对国有企业行为施加影响。具体表现是地方政府为了实现某种治理目标，往往将其指令“泛政治化”，将某些治理任务明确为“政治任务”，要求地方国有企业全力配合。 地方政府行政手段影响另一种表现则是对地方国有企业管理者的行政任命，并且赋予一定的行政级别，这种政治激励也促使地方国有企业的决策行为往往是按照政治绩效需要作出的，从而影响了国有企业的投资效率。
总之，在地区间的政绩竞争和地方政府官员晋升激励等因素影响下，地方政府尽一切可能整合其所能控制和影响的经济和政治资源，来提高本地区经济发展水平，而这必须依赖于地方政府与其辖区内企业密切配合和合作，这种政企合作在本质上是一种“双赢”的利益交换关系：一方面地方政府为企业发展提供其所需要的资源和政策，另一方面企业也为地方政府提供了其所需要的政绩、税收、就业、GDP增长率等。因此，在当前经济发展形势下，地方政府治理行为对地方国有企业始终发挥着“帮助之手”和“掠夺之手”的作用，而这些作用有时是正面的，有时又是负面的，它将直接影响地方国有企业经营与投资效率。
五、政策建议
1．切实转变地方政府职能，促进地方政府外部治理在市场经济发展过程中发挥積极建设性作用。近些年来，地方政府治理发生了一系列变革，如在地方分权上，中央政府逐步上收了地方政府控制的许多权力，例如国税、银行、海关等，地方分支机构任、财、物均由中央负责。工商、质检、食品安全、药品监督、国土资源等均由省内垂直管理，与基层脱钩。且在煤炭、矿山、钢铁等资源经营方面也出现了“国进民退”现象。这一系列变革，可以讲是对传统地方分权纠偏，更加加强了政府对市场的干预，建议在这系列纠偏过程中，应当出台相应法规政策，适当地建立中央政府与地方政府之间的行政与财权的制衡机制，采取适当激励措施，纠正地方政府间不适当的竞争，促进各地方政府合理调整产业结构，改变以经济增长为目标的治理理念，适当引导国有企业投资方向，促进国有企业投资效率提高。
2．改变目前考核地方政府及其官员机制，扭转当前地方政府追求政绩竞争局面。比如是否可以考虑以地方教育水平高低、当地居民生活水平等指标作为地方政府考核重点，尤其是近些年来提出的绿色GDP值，制定政策，促进地方政府根据当地经济禀赋特征，充分发挥当地比较优势，按照比较优势发展地方产业，使竞争做到有序、合理，以提高地方国有企业投资效率。
3．从地方国有企业自身治理角度出发，在面临地方政府行政和市场双重激励与约束的情况下，地方国有企业应当从市场竞争角度出发，在满足社会效益同时，应当以追求经济效益为主，采取合理投资决策机制，以提高投资效率。
4．地方政府应当正确处理与地方国有企业的关系，尽量在市场机制前提下，对国有企业行为进行监督和指导，而不是过多地通过行政手段进行干预。使国有企业能够在市场中与民营企业、外资企业等其他企业公平竞争，与其他企业共同发展。
参 考 文 献
[1]汪平，孙士霞．自由现金流量、股权结果与我国上市公司过度投资问题研究[J]．当代财经．2009（4）
[2]郭庆旺，贾俊雪．地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定[J]．管理世界．2006（4）
[3]张功富，宋献中．我国上市公司投资：过渡还是不足？——基于沪深工业类上市公司非效率投资的实证度量[J]．会计研究．2009（5）
[4]姜付秀，张敏，陆正飞，张才东．管理者过度自信、企业扩张与财务困境[J]．经济研究．2009（1）
[5]辛清泉，郑国坚，杨德明．企业集团、政府控制与投资效率[J]．金融研究．2007（10）
【关键词】地方政府控制；地方国有企业；非效率投资
一、引言
非效率投资是指未来不会产生现金流入，对企业未来价值产生损害的投资行为。地方国有企业在逐步走向市场化时始终面临来自两方面的激励和约束：一方面是在进入市场时受到来自市场的激励和约束，另一方面又要受到来自地方政府行政的激励和约束，这种双重激励和约束往往使得地方国有企业投资决策陷入两难境地，而地方政府行政激励和约束往往会强于市场激励和约束。因而地方国有企业的投资决策可能会取向于地方政府治理目标优先，追求社会效益最大化，而非企业自身经济效益最大化，从经济效益角度来讲，地方国有企业许多投资可能是非效率的。另外，随着行政与财政分权式改革的实施，充分调动了地方政府发展地域经济的积极性，但也加大了地方政府之间的政治绩效竞争和政府官员晋升的压力，促使地方政府最大限度利用其所控制的一切资源，加大投资，以保证当地的GDP和财政收入高速增长。
在此种背景下，地方政府会利用其对地方国有企业控制的地位，对国有企业投资行为进行干预，这些干预一方面有利于国有企业的价值增长，但也有一些动机是出于满足税收、财政收入以及GDP增长等政绩目标的政治动机，而这种较多地考虑规模效应，對投资盈利能力考虑则相对较少的激励动机，很容易导致地方国有企业非效率投资行为的发生。地方政府主要通过以下三个途径对地方国有企业投资行为施加影响。
二、通过控制权或股东地位施加影响
地方政府作为地方国有企业的所有权的代理人，通过所有权和管理权的公司治理机制对国有企业投资行为进行影响。随着国有企业的现代企业制度的建立，国有企业的公司治理机制也逐步完善。作为国有股权的代理人，地方政府有权参与到地方国有企业的管理层，按照公司治理原则积极参与地方国有企业经营、投资活动决策。此时地方政府的角色具有多重性，一方面作为地方国有企业股东，具有经济人的特点，希望国有企业不断追求利润最大化，为股东谋福利；另一方面，作为地方公共管理者及行政责任人，地方政府又希望地方国有企业能够为地方社会公共管理服务，以实现政治绩效考核。
因此，在地方国有企业公司治理中，地方政府作为经营管理者拥有管理决策权，而作为外部行政管理者，地方政府有拥有外部监督权，当两者相互发生冲突时，地方政府可能会出于政治考虑，经营管理者让步与行政管理权来影响地方国有企业经营与投资决策。
三、通过地方政府政策制定与执行来施加影响
地方政府通过制定政策机制和资源配置权利对地方国有企业投资行为施加影响。由于地方政府是区域行政管理者，它既是地方政策制定者，又是中央政策和地方政策的执行者，它可以利用政策来引导资源配置。在“抓大放小”政策的影响下，使许多地方国有企业认识到，可以通过提高企业自身规模做大企业，以获取规模效益，同时还可以留住国有企业身份和地位。在存在外部民营企业和外资企业更强的竞争时，国有企业可以凭借与政府关系获取政策或者政府其他渠道扶持，获取高额垄断利润或政策性补贴，增强与其他企业抗衡能力，并且随着国有企业规模扩大，可以逐步成为地方政府发展经济主要支柱，又可以从地方政府手中获取预算软约束。
因此，地方国有企业为了获取更多的资源，与其它企业如民营企业和外资企业乃至在国有企业之间进行争夺资源竞争。地方政府则可以充分利用这种竞争影响国有企业的投资行为，以实现自身治理目标。
地方政府利用资源配置影响国有企业行为具体可以表现在行政审批、转让土地、提供基础设施等方面。其中，最重要的表现在帮助企业融资和提供税收政策支持。如在融资扶持上，由于银行系统已脱离地方政府控制，地方政府就出资设立信托公司、投资建设公司，以财政资金吸引银行资金投资给企业；设立担保公司，直接为企业融资担保；直接扶持本地企业上市融资，展开企业上市竞赛；设立开发区，将土地审批或转让给企业，以便于用作银行贷款担保。
由于我国税收管理权限集中于中央政府，地方无法直接给当地企业进行税收减免和优惠，所以，地方政府对地方企业税收扶持政策最简单方式就是“先征后返”，近年来，在许多地方还积极发展所谓“总部经济”，一方面出台政策，吸引企业总部搬迁至当地，以扩大本地税源；另一方面又通过财政补贴等方式返还给企业。有些地方甚至违规擅自批准缓税、减免税款、改变税率税基等。作为交换，地方企业也必须为地方政府提供各种各样的收益，如为当地GDP增长买单、为财政收入增长和充分就业提供支持，有些地方国有企业甚至为了地方政府某些政治目标实现做出必要的牺牲，如五粮液为了宜宾市发展，直接将其销售公司交由政府控制，使其股票市值难以提升。
许多地方国有企业上市无非是当地政府融资、政绩增长的一个工具或一个平台而已。地方政府与企业联盟为地方经济发展创造了良好的环境，促进了地方经济高速发展，但同时也应注意到，在地方政府影响下，地方企业经营效率也不断下降。
四、通过行政手段来施加影响
地方政府利用行政垄断权威地位，采用某些行政手段对地方国有企业投资行为进行影响。由于地方国有企业已经走向市场，建立具有独立自主的现代化企业制度，地方政府不便也不能直接干预国有企业行为，但有时需要地方国有企业在执行某些政策上发挥带头作用，此时，地方国有企业会利用行政权威地位，对国有企业行为施加影响。具体表现是地方政府为了实现某种治理目标，往往将其指令“泛政治化”，将某些治理任务明确为“政治任务”，要求地方国有企业全力配合。 地方政府行政手段影响另一种表现则是对地方国有企业管理者的行政任命，并且赋予一定的行政级别，这种政治激励也促使地方国有企业的决策行为往往是按照政治绩效需要作出的，从而影响了国有企业的投资效率。
总之，在地区间的政绩竞争和地方政府官员晋升激励等因素影响下，地方政府尽一切可能整合其所能控制和影响的经济和政治资源，来提高本地区经济发展水平，而这必须依赖于地方政府与其辖区内企业密切配合和合作，这种政企合作在本质上是一种“双赢”的利益交换关系：一方面地方政府为企业发展提供其所需要的资源和政策，另一方面企业也为地方政府提供了其所需要的政绩、税收、就业、GDP增长率等。因此，在当前经济发展形势下，地方政府治理行为对地方国有企业始终发挥着“帮助之手”和“掠夺之手”的作用，而这些作用有时是正面的，有时又是负面的，它将直接影响地方国有企业经营与投资效率。
五、政策建议
1．切实转变地方政府职能，促进地方政府外部治理在市场经济发展过程中发挥積极建设性作用。近些年来，地方政府治理发生了一系列变革，如在地方分权上，中央政府逐步上收了地方政府控制的许多权力，例如国税、银行、海关等，地方分支机构任、财、物均由中央负责。工商、质检、食品安全、药品监督、国土资源等均由省内垂直管理，与基层脱钩。且在煤炭、矿山、钢铁等资源经营方面也出现了“国进民退”现象。这一系列变革，可以讲是对传统地方分权纠偏，更加加强了政府对市场的干预，建议在这系列纠偏过程中，应当出台相应法规政策，适当地建立中央政府与地方政府之间的行政与财权的制衡机制，采取适当激励措施，纠正地方政府间不适当的竞争，促进各地方政府合理调整产业结构，改变以经济增长为目标的治理理念，适当引导国有企业投资方向，促进国有企业投资效率提高。
2．改变目前考核地方政府及其官员机制，扭转当前地方政府追求政绩竞争局面。比如是否可以考虑以地方教育水平高低、当地居民生活水平等指标作为地方政府考核重点，尤其是近些年来提出的绿色GDP值，制定政策，促进地方政府根据当地经济禀赋特征，充分发挥当地比较优势，按照比较优势发展地方产业，使竞争做到有序、合理，以提高地方国有企业投资效率。
3．从地方国有企业自身治理角度出发，在面临地方政府行政和市场双重激励与约束的情况下，地方国有企业应当从市场竞争角度出发，在满足社会效益同时，应当以追求经济效益为主，采取合理投资决策机制，以提高投资效率。
4．地方政府应当正确处理与地方国有企业的关系，尽量在市场机制前提下，对国有企业行为进行监督和指导，而不是过多地通过行政手段进行干预。使国有企业能够在市场中与民营企业、外资企业等其他企业公平竞争，与其他企业共同发展。
参 考 文 献
[1]汪平，孙士霞．自由现金流量、股权结果与我国上市公司过度投资问题研究[J]．当代财经．2009（4）
[2]郭庆旺，贾俊雪．地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定[J]．管理世界．2006（4）
[3]张功富，宋献中．我国上市公司投资：过渡还是不足？——基于沪深工业类上市公司非效率投资的实证度量[J]．会计研究．2009（5）
[4]姜付秀，张敏，陆正飞，张才东．管理者过度自信、企业扩张与财务困境[J]．经济研究．2009（1）
[5]辛清泉，郑国坚，杨德明．企业集团、政府控制与投资效率[J]．金融研究．2007（10）