良好治理越来越多地取决于公共行政“人”的行动,治理的本质就是应对那些存在潜在冲突的公共价值间的紧张关系.如今公共治理已进入“棘手”问题丛生的“乌卡”时代(VUCA),其易变性、不确定性、复杂性和模糊性,使政府价值层面“应该做什么”和路径层面“怎么做”的问题都面临困境.公共部门创造公共价值的使命在后新公共管理时代被广泛认可,公共价值管理似乎为解决复杂问题提供了可能,但前提是对两种“公共价值”予以区分.作为使命和目标的公共价值虽然突破了技术理性的窠臼,但指向的是可期待或可测量的结果,而应对棘手问题的关键是在动态行动过程中持续地寻找解决方案.公共行政人在难以复制的多元价值冲突场景中如何选择,是结果导向的公共价值无法回答的.因此,以公共价值的思维解决“乌卡”问题,应基于从管理目标导向的公共价值(Public Value)到行动共识导向的公共价值(Public Values)的视角转换.本着更忠实于概念本身的表达和易于理解的出发点,本文将两者分别称为单数公共价值和复数公共价值.