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摘要本文从一个行政复议案件出发,对行政权力运行过程中两个重要方面——授权与控权进行解读,分别归纳二者在现今政治体制下的作用,进而推演出其二者的平衡模式——坐标平衡。坐标平衡理论旨在谋求一种授权与控权的动态和谐的平衡,既保障行政主体获得足够的行政权力维护正常的行政运转,又严格限制权力的滥用,以保障公民的基本权利。本文就此理论进行分析。
关键词控权 授权 平衡
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-003-02
案件发生在广西自治区百色地区。当地市中心附近有一大型露天集贸市场,多年来,一直是当地群众产生生活必需品来源地。随着当地人口逐年增多,市场规模也随着不断扩大,占据了居民区绿化地和道路等区域,并且清晨伴有送货卡车进过,已经严重影响当地居民正常休息生活。在当地居民的反映下,当地政府决定将市场整体迁入附近一农贸大厅,并要求每人多交30%的管理费。此举遭到了多数市场业主的抵制。截止农贸大厅开业之际,只有少数业主进入大厅经营,大多数业主仍然驻留在原地经营。鉴于此种情况,当地政府责成行政执法大队对驻留在原地的业主进行强制搬迁,对拒不搬迁的业主处以200至500的罚款。在执法过程,执法队员与业主发生了剧烈冲突。部分由于认为提高管理费不合理而拒绝搬入大厅经营的业主受到了执法人员最高金额的处罚。在处罚决定公布后,双方矛盾进一步升级,最终,部分受到处罚的业主就处罚金的合理性对行政执法大队提请行政复议。其他部分业主就强制搬迁和未经听证随意提高管理费用对该地区城市规划部门提请行政复议。
案件的产生源于很普通的社会冲突。政府职能部门基于公众的提请和自己的职权,履行某一法定职责,在履行职责过程中侵害到部分公民的权益,公民就此通过法定渠道进行救济,借以维护自身权益。究其根本则是,社会公共利益与个人或少数群体利益的冲突,其核心在于行政机关行政权的有效调控。我们暂且放下案件的处理结果和孰是孰非不提,仅从案件所体现的行政法学原理来解析本案。在案件中,当地政府职能部门基于国家权力机关授予的权力,为维护公共利益,整顿市场,保障当地居民正常休息生活,从而为某一行政行为,强制当地市场业主退路进厅;市场业主基于自身权益考虑,通过法律授予的权利和提供的途径,申请行政复议等手段,限制和控制行政权力的行使,维护自身的既得利益。简单的案件,时有发生,具有一定的典型性,但是它却可以折射出行政法基础理论中最重要的两个方面,即授权与控权的对立统一。
一、行政授权——行政权运行的起点与实现方式
行政授权是行政权力行使的一个重要内容,通过授权,以权力的所有和使用有限分离的方式,可以实现行政资源、人力资源、财力资源、物力资源等资源的有效配置,从而达到合理用权、提高行政效率,促进政府职能的顺利实现。
行政授权在我国具有重要意义。从历史上看,我国经历了长期的封建统治时期,这漫长的历史过程也在人们心中形成了一种“公权力依赖”心理。社会上绝大部分的事情都由国家公务机关确认,调解和处理。当遇到自身权利受损的情况下,人们习惯性的会去找寻公权力的救济,因此,行政机关的权力授予与分配关系着整个社会的稳定与人民正常生活秩序。从经济角度看,我国正处于社会主义初级阶段,经济基础是公有制,在人民生活水平尚处于不发达的时期,国家对经济运行的调控和管理是保证我国经济又快又好发展,人民逐步步入小康社会的重要保障。从我国的结构形式上看,我国属于单一制中偏中央集权型类型。这种单一制类型是基于“分工性”地方分权而形成的。中央将部分权利交予地方政府,即授权,以保证政令的贯彻执行,维护整个国家的政治生活和谐与稳定。
而行政法上合理的授权模式又是怎样的呢?首先,应该树立正确的权力来源观念。国家行政机关权力的授予与行使虽然不用直接征询国家一般民众,但权力主体应明确,其权力的根本来源在于人民的赋予,其再次授权亦应对民众负责,受人民监督。其次,行政授权体制应系统化、法制化,因为没有法制就没有公共秩序,就没有公共权力的正确行使,也就没有公共权力的正确授予,也就没有公共利益的有效保障机制。最后,建立行政授权法,对现行各地方行政授权规范,细则甚至是习惯进行甄别、整理、最后参照各地区,各层级不同规定将授权规定体系化才能最大程度保障授权的合理与合法。
二、行政控权——行政法的核心与行政权运行的保障
行政法上的行政控权是指行政法监督控制政府,防止政府滥用行政权力。中国行政法中的控权不同于西方的“行政法就是天生的控权法”。中国几千年的官本位思想,使得行政相对人的权利长久以来一直处于次要地位,自身权利常常被行政权力所侵犯。新中国成立后,我国行政相对人部分权利得到了有效的保障,但还远未构成控权。直到近二三十年,随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等法律的相继出台,我国行政控权领域才得以发展。我国行政控权主要分为三个部分。
(一)行政权运行控制
行政权在运行过程中,有着法律明确的规定,有制度规范。行政机关行使任何一项权力,都不是随意的,而是有一定的规范,要遵守一定法律程序,因而行政程序本身就是对行政权力的控制。在程序运行过程中,权力的行使得到了有效制约。行政程序法中规定的法定、公正、相对人参与和效率等原则都是这一控制的重要体现。例如,当事人的“知情权”,从公开的要求看,行政活动的过程应当对当事人、利益关系人及社会公开进行,并保障他们有参加的机会;当事人的“听证权”,事前通知的目的在于使当事人有自我防御的机会,而“听证权”则保证了当事人可以利用这个机会进行有效地辩解、质证,从而有效的保护自己合法权益不受侵害。另外还有“回避制度”、“告知制度”等都是从程序上对行政权加以限制,防止其恣意行使。
(二)行政权力的有效监督
“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”。所以任何不受监控的权力都是与民主政治相悖的产物。行政权力是人民赋予的,就理应由人民来监督。我国行政权力监督主要指作出行政行为的行政机关的上级机关,有权监督机关及行政相对人和其他公民就行政主体所做的行政行为的合法性和合理性进行的监督。行政权的有效监督是保障行政权正确、合理、有效进行的重要保证,为此,我国行政法建立了一套规则,对行政权力的取得、运用加以监督,这类规则也是行政法的重要组成部分,如各行政机关设置的投诉机构,听证与复议程序等都在一定程度上对行政权力的运行实施了监督。
(三)司法审查与救济
由法院通过独立的审判权来对行政予以控制,是权力分工与制约的政治体制体现,也是现代法治精神的体现。法院可以在不受任何团体、机关和个人干涉下依职权对行政行为进行审查,作出维持或变更行政行为的裁决或判决,并用司法的强制性要求行政机关对裁决或判决予以履行。从而避免了其他行政权力的不合理介入,保证了公平、公正以及高效性。司法以独立的姿态介入行政权力运行体制,作为监督、规制权力运行的最后一道防线对于处于相对弱势地位的行政相对人一个不可或缺的保障,充分维护了行政相对人的合法权益。我国《行政诉讼法》的颁布,就是人民法院独立行使行政监督和进行司法救济的重要标志。
三、授权—控权行政坐标平衡
通过上文的分析我们不难看出,授权与控权构成了现代行政法体系两个重要的方面。二者的协调与平衡,对我国行政体系与运作的影响将巨大而又深渊。授权与控权的平衡即我们通常所说的行政法坐标平衡理论最早是由我国行政法知名学者熊文钊教授提出的。这一理论的提出,突破了行政学界以往的平衡理论,较以往理论涵盖面更广并更具有实践性。
坐标平衡理论是一个双向平衡理论,一方面强调行政权威,授予政府极大的行政权力;另一方面,监督控制政府,防止政府滥用行政权力,这两方面应达到协调与统一。当然,这种协调不是简单的对等,而是行政权力在必要限度内发挥作用,公民权利在有保障的情况下行使,双方均能发挥最大效用,获得最大利益的和谐局面,也体现了公平与效率的对应性。同时,这种平衡也不是一成不变的,它会随着社会的变迁的与发展而进行自身的调节,这主要取决于社会群体的普遍认知。例如当社会公众普遍认为行政权严重侵害了公民权利,这一平衡的中心轴即可以在不影响正常的政治生活的前提下进行调整,从而保证平衡中心的稳定。这一中心就是良好的现代行政法秩序。良好的现代行政法秩序是一种行政运行有法律依据,公民权利有法律保证,司法监督保障有力的状态,究其根本,则是服务与与国家的根本利益。关于这一中心的确定怎可以采用实证分析法,尤其是其中的社会调查法,在采取某一行政措施前多进行调查,掌握群众内心要求;行政行为作出后再次调查,以获得群众反馈,进而确定行政行为是否得当。若前述案件中当地行政部门能及时了解情况,案件也许就不会发生。
坐标平衡理论基于中国的发展历史和社会现状,具有中国特色,其调整内容的全面协调性也正符合我国科学发展观的要义。其行政指导和反思功能对行政法进步更具有指引意义。
注释:
①③周家名,曾庆双.行政授权法制化分析.兰州学刊.2005(3).
②熊文钊.大国地方——中国中央与地方关系宪政研究.北京大学出版社.2005(8).7-8.
④应松年,马怀德.当代行政法的源流.2006(11).167-168.
⑤齐宝辉,郭宏,许晓辉.试论行政法的控权功能.2004(10).
⑥⑦熊文钊.现代行政法原理.法律出版社.2000(9).132-134.
参考文献:
[1]宋功德.行政法的均衡之约.北京大学出版社.2004.
[2]张文显.法理学(第二版).高等教育出版社.2003.
[3]沈岿.平衡论:一种行政法的认知模式.北京大学出版社.1999.
[4]刘诚.平衡论解构.上海师范大学学报.2004.
[5]张慧中,姜建华.从“控权论”看我国行政法、行政诉讼法的完善.泰山大学学报.2005.
关键词控权 授权 平衡
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-003-02
案件发生在广西自治区百色地区。当地市中心附近有一大型露天集贸市场,多年来,一直是当地群众产生生活必需品来源地。随着当地人口逐年增多,市场规模也随着不断扩大,占据了居民区绿化地和道路等区域,并且清晨伴有送货卡车进过,已经严重影响当地居民正常休息生活。在当地居民的反映下,当地政府决定将市场整体迁入附近一农贸大厅,并要求每人多交30%的管理费。此举遭到了多数市场业主的抵制。截止农贸大厅开业之际,只有少数业主进入大厅经营,大多数业主仍然驻留在原地经营。鉴于此种情况,当地政府责成行政执法大队对驻留在原地的业主进行强制搬迁,对拒不搬迁的业主处以200至500的罚款。在执法过程,执法队员与业主发生了剧烈冲突。部分由于认为提高管理费不合理而拒绝搬入大厅经营的业主受到了执法人员最高金额的处罚。在处罚决定公布后,双方矛盾进一步升级,最终,部分受到处罚的业主就处罚金的合理性对行政执法大队提请行政复议。其他部分业主就强制搬迁和未经听证随意提高管理费用对该地区城市规划部门提请行政复议。
案件的产生源于很普通的社会冲突。政府职能部门基于公众的提请和自己的职权,履行某一法定职责,在履行职责过程中侵害到部分公民的权益,公民就此通过法定渠道进行救济,借以维护自身权益。究其根本则是,社会公共利益与个人或少数群体利益的冲突,其核心在于行政机关行政权的有效调控。我们暂且放下案件的处理结果和孰是孰非不提,仅从案件所体现的行政法学原理来解析本案。在案件中,当地政府职能部门基于国家权力机关授予的权力,为维护公共利益,整顿市场,保障当地居民正常休息生活,从而为某一行政行为,强制当地市场业主退路进厅;市场业主基于自身权益考虑,通过法律授予的权利和提供的途径,申请行政复议等手段,限制和控制行政权力的行使,维护自身的既得利益。简单的案件,时有发生,具有一定的典型性,但是它却可以折射出行政法基础理论中最重要的两个方面,即授权与控权的对立统一。
一、行政授权——行政权运行的起点与实现方式
行政授权是行政权力行使的一个重要内容,通过授权,以权力的所有和使用有限分离的方式,可以实现行政资源、人力资源、财力资源、物力资源等资源的有效配置,从而达到合理用权、提高行政效率,促进政府职能的顺利实现。
行政授权在我国具有重要意义。从历史上看,我国经历了长期的封建统治时期,这漫长的历史过程也在人们心中形成了一种“公权力依赖”心理。社会上绝大部分的事情都由国家公务机关确认,调解和处理。当遇到自身权利受损的情况下,人们习惯性的会去找寻公权力的救济,因此,行政机关的权力授予与分配关系着整个社会的稳定与人民正常生活秩序。从经济角度看,我国正处于社会主义初级阶段,经济基础是公有制,在人民生活水平尚处于不发达的时期,国家对经济运行的调控和管理是保证我国经济又快又好发展,人民逐步步入小康社会的重要保障。从我国的结构形式上看,我国属于单一制中偏中央集权型类型。这种单一制类型是基于“分工性”地方分权而形成的。中央将部分权利交予地方政府,即授权,以保证政令的贯彻执行,维护整个国家的政治生活和谐与稳定。
而行政法上合理的授权模式又是怎样的呢?首先,应该树立正确的权力来源观念。国家行政机关权力的授予与行使虽然不用直接征询国家一般民众,但权力主体应明确,其权力的根本来源在于人民的赋予,其再次授权亦应对民众负责,受人民监督。其次,行政授权体制应系统化、法制化,因为没有法制就没有公共秩序,就没有公共权力的正确行使,也就没有公共权力的正确授予,也就没有公共利益的有效保障机制。最后,建立行政授权法,对现行各地方行政授权规范,细则甚至是习惯进行甄别、整理、最后参照各地区,各层级不同规定将授权规定体系化才能最大程度保障授权的合理与合法。
二、行政控权——行政法的核心与行政权运行的保障
行政法上的行政控权是指行政法监督控制政府,防止政府滥用行政权力。中国行政法中的控权不同于西方的“行政法就是天生的控权法”。中国几千年的官本位思想,使得行政相对人的权利长久以来一直处于次要地位,自身权利常常被行政权力所侵犯。新中国成立后,我国行政相对人部分权利得到了有效的保障,但还远未构成控权。直到近二三十年,随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等法律的相继出台,我国行政控权领域才得以发展。我国行政控权主要分为三个部分。
(一)行政权运行控制
行政权在运行过程中,有着法律明确的规定,有制度规范。行政机关行使任何一项权力,都不是随意的,而是有一定的规范,要遵守一定法律程序,因而行政程序本身就是对行政权力的控制。在程序运行过程中,权力的行使得到了有效制约。行政程序法中规定的法定、公正、相对人参与和效率等原则都是这一控制的重要体现。例如,当事人的“知情权”,从公开的要求看,行政活动的过程应当对当事人、利益关系人及社会公开进行,并保障他们有参加的机会;当事人的“听证权”,事前通知的目的在于使当事人有自我防御的机会,而“听证权”则保证了当事人可以利用这个机会进行有效地辩解、质证,从而有效的保护自己合法权益不受侵害。另外还有“回避制度”、“告知制度”等都是从程序上对行政权加以限制,防止其恣意行使。
(二)行政权力的有效监督
“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”。所以任何不受监控的权力都是与民主政治相悖的产物。行政权力是人民赋予的,就理应由人民来监督。我国行政权力监督主要指作出行政行为的行政机关的上级机关,有权监督机关及行政相对人和其他公民就行政主体所做的行政行为的合法性和合理性进行的监督。行政权的有效监督是保障行政权正确、合理、有效进行的重要保证,为此,我国行政法建立了一套规则,对行政权力的取得、运用加以监督,这类规则也是行政法的重要组成部分,如各行政机关设置的投诉机构,听证与复议程序等都在一定程度上对行政权力的运行实施了监督。
(三)司法审查与救济
由法院通过独立的审判权来对行政予以控制,是权力分工与制约的政治体制体现,也是现代法治精神的体现。法院可以在不受任何团体、机关和个人干涉下依职权对行政行为进行审查,作出维持或变更行政行为的裁决或判决,并用司法的强制性要求行政机关对裁决或判决予以履行。从而避免了其他行政权力的不合理介入,保证了公平、公正以及高效性。司法以独立的姿态介入行政权力运行体制,作为监督、规制权力运行的最后一道防线对于处于相对弱势地位的行政相对人一个不可或缺的保障,充分维护了行政相对人的合法权益。我国《行政诉讼法》的颁布,就是人民法院独立行使行政监督和进行司法救济的重要标志。
三、授权—控权行政坐标平衡
通过上文的分析我们不难看出,授权与控权构成了现代行政法体系两个重要的方面。二者的协调与平衡,对我国行政体系与运作的影响将巨大而又深渊。授权与控权的平衡即我们通常所说的行政法坐标平衡理论最早是由我国行政法知名学者熊文钊教授提出的。这一理论的提出,突破了行政学界以往的平衡理论,较以往理论涵盖面更广并更具有实践性。
坐标平衡理论是一个双向平衡理论,一方面强调行政权威,授予政府极大的行政权力;另一方面,监督控制政府,防止政府滥用行政权力,这两方面应达到协调与统一。当然,这种协调不是简单的对等,而是行政权力在必要限度内发挥作用,公民权利在有保障的情况下行使,双方均能发挥最大效用,获得最大利益的和谐局面,也体现了公平与效率的对应性。同时,这种平衡也不是一成不变的,它会随着社会的变迁的与发展而进行自身的调节,这主要取决于社会群体的普遍认知。例如当社会公众普遍认为行政权严重侵害了公民权利,这一平衡的中心轴即可以在不影响正常的政治生活的前提下进行调整,从而保证平衡中心的稳定。这一中心就是良好的现代行政法秩序。良好的现代行政法秩序是一种行政运行有法律依据,公民权利有法律保证,司法监督保障有力的状态,究其根本,则是服务与与国家的根本利益。关于这一中心的确定怎可以采用实证分析法,尤其是其中的社会调查法,在采取某一行政措施前多进行调查,掌握群众内心要求;行政行为作出后再次调查,以获得群众反馈,进而确定行政行为是否得当。若前述案件中当地行政部门能及时了解情况,案件也许就不会发生。
坐标平衡理论基于中国的发展历史和社会现状,具有中国特色,其调整内容的全面协调性也正符合我国科学发展观的要义。其行政指导和反思功能对行政法进步更具有指引意义。
注释:
①③周家名,曾庆双.行政授权法制化分析.兰州学刊.2005(3).
②熊文钊.大国地方——中国中央与地方关系宪政研究.北京大学出版社.2005(8).7-8.
④应松年,马怀德.当代行政法的源流.2006(11).167-168.
⑤齐宝辉,郭宏,许晓辉.试论行政法的控权功能.2004(10).
⑥⑦熊文钊.现代行政法原理.法律出版社.2000(9).132-134.
参考文献:
[1]宋功德.行政法的均衡之约.北京大学出版社.2004.
[2]张文显.法理学(第二版).高等教育出版社.2003.
[3]沈岿.平衡论:一种行政法的认知模式.北京大学出版社.1999.
[4]刘诚.平衡论解构.上海师范大学学报.2004.
[5]张慧中,姜建华.从“控权论”看我国行政法、行政诉讼法的完善.泰山大学学报.2005.