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[摘要]我国部门预算从编制到执行，已全部纳入国家审计的范围。本文从审计署公告的部门预算审计发现的问题入手，分析了部门预算编制出现问题的成因，并提出了推行绩效预算、健全部门预算管理制度、强化预算责任考评等解决措施。
[关键词]部门预算；编制；质量；对策
部门预算编制是财政支出管理的一项重要措施，是我国政府预算制度改革中的一项重大举措。近年来，部门预算编制一年比一年科学、规范和具体。贯彻实施《预算法》取得了明显成效。但是，在部门预算执行过程中，也暴露出一些亟待解决的问题。本文以国家审计署公告的2004年至2007年部门预算审计结果的数据为样本，从中找出问题。并结合实际提出提高部门预算编制质量的具体措施。
一、部门预算编制存在的问题
近年来，国家加大了对部门预算的审计力度，部门预算从编制到执行，已全部纳入国家审计的范围。从国家审计署审计公告来看，部门预算的编制质量在逐年提高，但也存在一些共性的问题没有得到有效地改善。现以教育部及水利部为例，从2004年至2007年，审计署审计查出的问题。表现为以下几点：
一是预算编制不完整，导致预算资金年初编制未能具体落实到使用单位和项目中。从审计公告中发现2004年至2007年每年均有预算资金年初未细化到具体单位的情况，不但资金数额较大，且呈逐年上升趋势。其中教育部2004年至2007年未落实预算具体单位和项目的数额是“教育振兴行动计划”项目分别为30亿元、25.92亿元、45亿元、55亿元；“大、中、小学修购”项目分别为12.6亿元、12.6亿元，124亿元、1460亿元；“宣传文化发展专项资金”分别为1.71亿元、1.82亿元、1.82亿元、1.82亿元。
二是预算编制不准确。造成预算内资金大量结余。该种请况出现在2005年至2007年的审计公告中，其中2007年教育部中小学国家级教材审查及优秀教学成果评奖项目年初资金结余529.54万元，当年财政拨款300万元，支出72.87万元，当年结余227.13万元，年末累计结余756.67万元，相当于当年财政拨款的2.52倍。2006年全国学生资助管理中心助学贷款利息补助预算编制不准确，形成财政资金结余1.68亿元。2005年末，教育部未定期核对享受政府特殊津贴人员的变化情况，也未及时上报人事部，形成长期多报多领“政府特殊津贴”累计结存561.55万元。
三是预算执行不到位，造成预算内资金大量闲置。这种情况突出表现在教育部2006年和2007年预算执行审计公告中，其金额分别为914.9万元和2070万元。其中主要是由于预算项目当年未实施或预算执行进度缓慢，造成的项目建设资金闲置。
四是预算外资金数额巨大，长期游离于部门预算体系之外。在审计署公告的教育部部门审计结果看，从2005年起连续三年未纳入预算管理的金额分别为11694万元、1.68亿元、1.92亿元。预算外资金数额巨大，并逐年上升。
五是乱收费及调整预算的现象仍然存在。从审计公告看，教育部及水利部在乱收费及预算调整上均有好转。2004年教育部一些所属单位未经批准自行收费1.54亿元，其中主要为各大学的考试费用收取。这一现象至2007年其数额仅为80.10万元，尽管数额下降，但在审计署公布的问题中仍然存在。
六是未经科研论证，随意追加预算的现象未根本好转。在审计署的部门预算审计公告中，两部门该种现象的金额尽管有所下降，但依然存在随意追加预算及调整预算的问题。其中教育部除2005年披露出随意追加预算资金2亿元和应缴未缴预算外收入4771.45万元之外，2006-2007年均未见到该现象的出现。
二、部门预算编制存在问题的成因分析
一是认识不足，导致低效预算的存在。在编制部门预算过程中，各部门是预算编制的主体，许多单位没能从观念上根本转变对部门预算的认识。认为预算的编制不过是做做表面文章，没有切实考虑本部门实际所需，年初部门预算编制中项目经费虽单独编制，但多数部门未单独归集项目支出，而是与日常公用经费中的会议费、购置费、业务费等相混淆。造成实际的项目支出难以归集，部门预算也失去了约束效力。其结果导致大量预算资金浪费或闲置，部门公共活动质量受到削弱。
二是部门预算编制者、使用者和评价者三体合一，导致预算编制的随意性加大。根据财政部2005年5月制定的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》的规定，由财政部负责制定统一的绩效考评规章制度；由中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即预算资金的使用者成为了本部门预算资金使用效果的考评组织与实施者。这种考评模式，使部门预算的编制者、使用者和评价者三体合一，严重影响了部门预算编制的客观性和有效性，导致部门预算编制过程与结果存在很大的随意性，甚至完全表面化，完全流干形式，使部门预算编制失去其应有的意义。
三是部门预算支出缺乏科学合理的定额标准，形成了预算编制的偏差。各部门预算编制缺乏科学的定额标准体系，加大了预算资金控制与管理的难度。目前，部门预算编制中如业务招待类预算编制标准较低，实际支出普遍存在超标准现象；对会议、物业管理、办公楼装修等公用经费无统一的编制标准，此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，容易造成部门间差距较大及资金效益不高，形成预算编制与实际执行的偏离。
四是部门预算缺乏全面有效地调整和执行，导致预算实际追加调整过于频繁。部门预算的编制多采用自下而上和自上而下相结合的办法。一方面由于财政部门与其他部门的职能和分工不同，财政部门很难准确了解各部门全年所需的资金额度；另一方面各部门为了确保自己的资金使用，往往在年初编制预算时从自身利益出发过高预估某些项目。财政部门虽进行了一些削减，但有些项目的资金预算仍然高于实际需要，造成部门预算调整过大。
三、提高部门预算编制质量的对策
一是在我国积极推进绩效预算。绩效预算管理是一种绩效导向型的预算管理模式，最初被应用在国家预算管理中。世界银行专家沙利文认为：绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为标准、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。绩效预算管理本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，纳入绩效预算管理的资源使用需要立项、编制、审批、执行、监督、差异分析、考评等，绩效预算管理系统设立的目的是为了降低预算风险。从绩效预算本身的管理角度看，它是自我约束、自我管理的一种管理信息控制系统。 在部门预算的编制过程中，不仅要注重预算的编制，而且要注重预算的执行与对比；在预算管理中，不仅要对部门预算的执行结果进行审计公告及部门预算人大决算公告，而且要在绩效预算管理模式下，对预算目标实现的部门进行部门预算结果整体业绩评价，即在绩效预算网络下，部门预算全部资源都要纳入预算管理的监控中，有限的资源应重新组合分配，通过绩效预算使之能相互融合在一起，以便于更好地进行综合协调，减少资源闲置现象。
二是健全部门预算管理制度，实现预算管理的制度化和规范化。建立完善的管理制度。加强信息反馈和预算监控，规范预算管理的行为，是各级事业单位强化部门预算管理的保障。部门预算管理制度应对预算的目的、原则、内容、管理体制、组织机构、业务流程、预算指标、预算编制方法等做出明确规定，根据这些规定。制定预算编制、审批、执行、调整、监控、评价、考核等各个环节的具体工作规程，按照规程将整个部门预算纳入制度化、程序化、规范化的轨道，从而保证部门预算的有效运行。各级财政部门应采取预算执行月报或季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，对部门预算的执行在月度、季度和年度末开展预算执行情况的分析，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格预算资金拨付程序。同时应加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，在确保决算信息真实、可靠的同时，充分体现预算编制的严肃性。此外，还需要建立一个有效的信息反馈机制，按照预算内容的重要程度不同，反馈机制对预算目标进行定期跟踪、反馈、分析、控制，寻找预算执行中存在的问题，及时提出整改措施，既保证了激励机制和评价机制有效正常的运行，同时也有利于部门预算达到预期的目的，提高部门预算管理的质量。
三是健全部门预算监督和考核机制，实行部门预算的责任问责制
目前对部门预算的执行监控主要在审计部门和各级人大组织，各级部门预算的执行单位对部门预算的过程监控并不严格。甚至流于形式。对预算执行的好坏也没有对应的考核评价和奖惩制度，从而使部门预算的执行出现了“预算软约束”。为此，建议各级财政部门，首先应建立部门预算预警系统。各责任部门应设置预算执行台账，及时反映预算执行情况。当支出超出预算达到一定程度时，财政部门立即向预算执行单位提出警示。非特殊情况，支出不能突破预算。其次定期对预算执行过程进行符合性测试。台账用以反映进度和差异，而测试是揭示问题的原因，以便及时调整。最后实行部门预算考核制度，把预算编制、预算执行、预算分析等情况纳入各级预算单位责任业绩考核，使预算执行效果同预算责任人的奖惩挂钩。
[关键词]部门预算；编制；质量；对策
部门预算编制是财政支出管理的一项重要措施，是我国政府预算制度改革中的一项重大举措。近年来，部门预算编制一年比一年科学、规范和具体。贯彻实施《预算法》取得了明显成效。但是，在部门预算执行过程中，也暴露出一些亟待解决的问题。本文以国家审计署公告的2004年至2007年部门预算审计结果的数据为样本，从中找出问题。并结合实际提出提高部门预算编制质量的具体措施。
一、部门预算编制存在的问题
近年来，国家加大了对部门预算的审计力度，部门预算从编制到执行，已全部纳入国家审计的范围。从国家审计署审计公告来看，部门预算的编制质量在逐年提高，但也存在一些共性的问题没有得到有效地改善。现以教育部及水利部为例，从2004年至2007年，审计署审计查出的问题。表现为以下几点：
一是预算编制不完整，导致预算资金年初编制未能具体落实到使用单位和项目中。从审计公告中发现2004年至2007年每年均有预算资金年初未细化到具体单位的情况，不但资金数额较大，且呈逐年上升趋势。其中教育部2004年至2007年未落实预算具体单位和项目的数额是“教育振兴行动计划”项目分别为30亿元、25.92亿元、45亿元、55亿元；“大、中、小学修购”项目分别为12.6亿元、12.6亿元，124亿元、1460亿元；“宣传文化发展专项资金”分别为1.71亿元、1.82亿元、1.82亿元、1.82亿元。
二是预算编制不准确。造成预算内资金大量结余。该种请况出现在2005年至2007年的审计公告中，其中2007年教育部中小学国家级教材审查及优秀教学成果评奖项目年初资金结余529.54万元，当年财政拨款300万元，支出72.87万元，当年结余227.13万元，年末累计结余756.67万元，相当于当年财政拨款的2.52倍。2006年全国学生资助管理中心助学贷款利息补助预算编制不准确，形成财政资金结余1.68亿元。2005年末，教育部未定期核对享受政府特殊津贴人员的变化情况，也未及时上报人事部，形成长期多报多领“政府特殊津贴”累计结存561.55万元。
三是预算执行不到位，造成预算内资金大量闲置。这种情况突出表现在教育部2006年和2007年预算执行审计公告中，其金额分别为914.9万元和2070万元。其中主要是由于预算项目当年未实施或预算执行进度缓慢，造成的项目建设资金闲置。
四是预算外资金数额巨大，长期游离于部门预算体系之外。在审计署公告的教育部部门审计结果看，从2005年起连续三年未纳入预算管理的金额分别为11694万元、1.68亿元、1.92亿元。预算外资金数额巨大，并逐年上升。
五是乱收费及调整预算的现象仍然存在。从审计公告看，教育部及水利部在乱收费及预算调整上均有好转。2004年教育部一些所属单位未经批准自行收费1.54亿元，其中主要为各大学的考试费用收取。这一现象至2007年其数额仅为80.10万元，尽管数额下降，但在审计署公布的问题中仍然存在。
六是未经科研论证，随意追加预算的现象未根本好转。在审计署的部门预算审计公告中，两部门该种现象的金额尽管有所下降，但依然存在随意追加预算及调整预算的问题。其中教育部除2005年披露出随意追加预算资金2亿元和应缴未缴预算外收入4771.45万元之外，2006-2007年均未见到该现象的出现。
二、部门预算编制存在问题的成因分析
一是认识不足，导致低效预算的存在。在编制部门预算过程中，各部门是预算编制的主体，许多单位没能从观念上根本转变对部门预算的认识。认为预算的编制不过是做做表面文章，没有切实考虑本部门实际所需，年初部门预算编制中项目经费虽单独编制，但多数部门未单独归集项目支出，而是与日常公用经费中的会议费、购置费、业务费等相混淆。造成实际的项目支出难以归集，部门预算也失去了约束效力。其结果导致大量预算资金浪费或闲置，部门公共活动质量受到削弱。
二是部门预算编制者、使用者和评价者三体合一，导致预算编制的随意性加大。根据财政部2005年5月制定的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》的规定，由财政部负责制定统一的绩效考评规章制度；由中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即预算资金的使用者成为了本部门预算资金使用效果的考评组织与实施者。这种考评模式，使部门预算的编制者、使用者和评价者三体合一，严重影响了部门预算编制的客观性和有效性，导致部门预算编制过程与结果存在很大的随意性，甚至完全表面化，完全流干形式，使部门预算编制失去其应有的意义。
三是部门预算支出缺乏科学合理的定额标准，形成了预算编制的偏差。各部门预算编制缺乏科学的定额标准体系，加大了预算资金控制与管理的难度。目前，部门预算编制中如业务招待类预算编制标准较低，实际支出普遍存在超标准现象；对会议、物业管理、办公楼装修等公用经费无统一的编制标准，此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，容易造成部门间差距较大及资金效益不高，形成预算编制与实际执行的偏离。
四是部门预算缺乏全面有效地调整和执行，导致预算实际追加调整过于频繁。部门预算的编制多采用自下而上和自上而下相结合的办法。一方面由于财政部门与其他部门的职能和分工不同，财政部门很难准确了解各部门全年所需的资金额度；另一方面各部门为了确保自己的资金使用，往往在年初编制预算时从自身利益出发过高预估某些项目。财政部门虽进行了一些削减，但有些项目的资金预算仍然高于实际需要，造成部门预算调整过大。
三、提高部门预算编制质量的对策
一是在我国积极推进绩效预算。绩效预算管理是一种绩效导向型的预算管理模式，最初被应用在国家预算管理中。世界银行专家沙利文认为：绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为标准、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。绩效预算管理本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，纳入绩效预算管理的资源使用需要立项、编制、审批、执行、监督、差异分析、考评等，绩效预算管理系统设立的目的是为了降低预算风险。从绩效预算本身的管理角度看，它是自我约束、自我管理的一种管理信息控制系统。 在部门预算的编制过程中，不仅要注重预算的编制，而且要注重预算的执行与对比；在预算管理中，不仅要对部门预算的执行结果进行审计公告及部门预算人大决算公告，而且要在绩效预算管理模式下，对预算目标实现的部门进行部门预算结果整体业绩评价，即在绩效预算网络下，部门预算全部资源都要纳入预算管理的监控中，有限的资源应重新组合分配，通过绩效预算使之能相互融合在一起，以便于更好地进行综合协调，减少资源闲置现象。
二是健全部门预算管理制度，实现预算管理的制度化和规范化。建立完善的管理制度。加强信息反馈和预算监控，规范预算管理的行为，是各级事业单位强化部门预算管理的保障。部门预算管理制度应对预算的目的、原则、内容、管理体制、组织机构、业务流程、预算指标、预算编制方法等做出明确规定，根据这些规定。制定预算编制、审批、执行、调整、监控、评价、考核等各个环节的具体工作规程，按照规程将整个部门预算纳入制度化、程序化、规范化的轨道，从而保证部门预算的有效运行。各级财政部门应采取预算执行月报或季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，对部门预算的执行在月度、季度和年度末开展预算执行情况的分析，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格预算资金拨付程序。同时应加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，在确保决算信息真实、可靠的同时，充分体现预算编制的严肃性。此外，还需要建立一个有效的信息反馈机制，按照预算内容的重要程度不同，反馈机制对预算目标进行定期跟踪、反馈、分析、控制，寻找预算执行中存在的问题，及时提出整改措施，既保证了激励机制和评价机制有效正常的运行，同时也有利于部门预算达到预期的目的，提高部门预算管理的质量。
三是健全部门预算监督和考核机制，实行部门预算的责任问责制
目前对部门预算的执行监控主要在审计部门和各级人大组织，各级部门预算的执行单位对部门预算的过程监控并不严格。甚至流于形式。对预算执行的好坏也没有对应的考核评价和奖惩制度，从而使部门预算的执行出现了“预算软约束”。为此，建议各级财政部门，首先应建立部门预算预警系统。各责任部门应设置预算执行台账，及时反映预算执行情况。当支出超出预算达到一定程度时，财政部门立即向预算执行单位提出警示。非特殊情况，支出不能突破预算。其次定期对预算执行过程进行符合性测试。台账用以反映进度和差异，而测试是揭示问题的原因，以便及时调整。最后实行部门预算考核制度，把预算编制、预算执行、预算分析等情况纳入各级预算单位责任业绩考核，使预算执行效果同预算责任人的奖惩挂钩。