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事业单位改革,一场牵动三千万人利益的改革大戏,在上演多年后,当前却陷入了困境。特别是公务员实行绩效工资两年有余后,建国以来一直与公务员享受同等待遇的事业单位人员的薪酬,却一直原地踏步,引起了业内业外各界人士的密切关注和热议。
事业单位是中国特有的社会组织,它是指国家为了公益目的,由国家机关主办或者由其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位作为中国一个庞大且复杂的社会部门,由无数的公共服务提供者组成,它们与核心政府部门并行,却又独立于诸如国有企业、国有金融机构、国家主办的社会团体等国家所有或举办的组织。我国《宪法》和《民法通则》都规定了事业单位是与企业、机关和社会团体并列的四大法人之一。国外虽有类似的社会组织,却没有合适的英文单词来描述中国的事业单位。
现在,事业单位已成为仅次于企业的第二大社会组织,广泛分布于政治、经济、文化和社会发展等各个领域,发展水平有了明显提高,其机构也日益庞杂。到2005年底,全国事业单位总计125万个,涉及教科文卫、农林水利、广播电视、新闻出版等多个领域,工作人员超过3035万人。不过,事业单位的主体还是那些典型的公共服务行业。据统计,教育、卫生和农技服务从业人员三项相加,占到事业单位人员的四分之三,其中教育系统人员即达到一半左右。事业单位遍布社会各行各业,在大大小小的政府之下,他们以各种各样的“重要性”、“必要性”、“合理性”的名义存在,消耗约三分之一的国家预算开支。
党的十一届三中全会后,中国开始探索有中国特色的社会主义道路,伴随着改革开放历史进程的深入,经济体制和社会管理体制的改革,以及社会主义市场经济体制的确立,事业单位也经历了诸如扩大自主权、政事分开、分类改革、法人治理结构建设等改革和管理创新的巨大变化。
事业单位的改革,几乎与公务员体制改革同步,但事业单位改革,最大的缺陷是始终没有取消事业单位的行政级别。唯有把取消行政级别作为突破口,事业单位改革才能顺利推进下去。
建国以来,不论何种类别的事业单位的从业人员,除了工人,往往都叫做国家干部,享受干部待遇。其行政人员都有一定的行政级别,像行政机关那样,享受行政待遇。我国历次政府机构的改革往往是简编不减人,这很大程度上是由事业单位与政府机关的关系密切造成的。在公务员体制改革后,事业单位一方面要消化行政机构改革多余的冗员,另一方面在待遇上一直与公务员攀比。结果是行政机构的编制虽然有所减少,但事业单位的人员和编制却相应增加了,国家的财政负担依然如故。事业单位的行政化,实际上只是有利于事业单位干部与政府单位进行人事交流,有利于政府对事业单位进行行政管理,却不利于事业单位的发展,也不利于国家行政职能的正常运作,反而妨碍政府职能转变,妨碍政府进一步精简增效,使事业单位改革陷入了困境。
因为一直保有行政级别,虽然扩大了事业单位的自主权,但事业单位“官本位”的思想一直没变。事业单位领导同时具有行政主官和事业法人的身份,因为没有建立相应的监管机制,事业单位原来所承担的公益性职能不断市场化,一味追求自身利益而忽视服务对象,忽视社会利益。最明显的是以往学校、医院等事业单位跟企业和向企业转制的事业单位看齐,以各种名目“创收”。在疲软的预算制度下,这类“创收”所得基本都由内部消化。一些主要提供社会公益性服务的事业单位已经过度“市场化”,“放权过度、约束不足”。一些事业单位实际已成为以盈利为目的的机构,与“社会公益”的初衷渐行渐远。这些缺陷所引起的弊端,使社会和公民个人承担了很大的代价,成为人们质疑的焦点。
2007年9月,在经过分类改革后,深圳事业单位成立由多方组成的理事会,供养方式从过去的“养人”改为“养事”,同时取消行政级别并推行职员职级制。打破以往的铁饭碗和行政级别层级,直面人浮于事、只领钱不干事、缺乏科学的管理决策等诸多问题,进入全面的深层领域改革。2009年5月,国务院批准了《深圳市综合配套改革总体方案》,深圳将不再确定事业单位主要负责人的行政级别待遇,而改为核定最高行政管理岗位等级。
深圳试水的成功,预示着要突破事业单位改革的瓶颈,在取得了扩大自主权、政事分开、分类改革、法人治理结构建设等阶段性改革成果之后,取消事业单位的行政级别,构建现代事业制度,已经成为新一轮事业单位改革的方向。
事实上,经历分类改革后,分化了原来行政机构性质和企业性质的事业单位,剩下的都是真正从事公益性社会服务的非营利性事业单位,它们与政府不应再有行政隶属关系,只应该有教育、科技、卫生、文化等领域或项目的委托关系,其机构和人员情况,与政府承担的义务和责任无关。政府只是按自身的需要与其签项目合同,办理委托,谁有能力就委托给谁。事业单位法人治理结构的建立,说明真正的事业单位不需要行政级别也能很好地发展。
因此,新一轮的改革中,事业单位的工资水平,应由事业单位根据自己的发展需要和本身的实力来确定,国家不应再普遍地规定所有事业单位的工资水平与相应的福利待遇。应建立事业单位董事会制度,事业单位的领导不再是上级委任,而是由董事会聘任的行政首长,只对董事会负责,不再对所隶属的行政单位负责。
取消事业单位行政级别,将彻底破除事业单位长期存在的“官本位”思想,确保各项事业的高质量发展。事业单位的公益性质,决定了其从业人员的主体必须是各种专业人士,而不是行政官员。以往长期存在的“官本位”思想,极大地束缚了专业人员专心钻研业务的积极性。取消行政级别后,将确保事业单位专业技术人员的集约化,加大这部分人在全体工作人员中所占的比例,保证其在事业单位中的主体地位,保持事业单位旺盛的创新能力。
同时,还应该取消国家所有制和民间所有制的区分,废除具有所有制歧视性的法律规定,修改法律,取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别,民办非企业单位和国有的事业单位不再作为两种法人,而是统称为事业法人。应该陆续取消各种限制民间资本和不具有国家干部身份的民间人员举办事业单位的障碍,使得民办的非企业单位具有与国家投资的事业单位一样的身份和地位,能够根据公平竞争原则,获得国家财政的补助和支持。公共事业单位的融资机制,也应该进一步向民间资本和民间人员开放。
取消事业单位行政级别、放开民间投资后,国家应制定、修改相关的法律制度,界定事业法人的职责和义务,对其实行严格的监管,确保纳税人所获得的公共利益最大化。
改革开放以来,事业单位的改革为构建中国特色现代事业制度奠定了牢固的基础,事业单位的绝大部分已经转变为事业法人,并建立了事业法人制度的基本框架。从法律意义上讲,政府与事业单位关系已经发生重要的改变。如果说,改革开放30多年来,我们已经初步建立起现代企业制度、现代政府制度,那么,取消事业单位行政级别,构建中国特色的现代事业制度,向社会和人民群众提供普遍、公平、安全、可持续的公益性公共服务,将是实现党和国家提出的公共服务均等化、构建和谐社会、促进人的全面发展、发展成果由人民共享的制度化保证。
作者单位:中国地质大学江城学院
(责编/张立新)
事业单位是中国特有的社会组织,它是指国家为了公益目的,由国家机关主办或者由其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位作为中国一个庞大且复杂的社会部门,由无数的公共服务提供者组成,它们与核心政府部门并行,却又独立于诸如国有企业、国有金融机构、国家主办的社会团体等国家所有或举办的组织。我国《宪法》和《民法通则》都规定了事业单位是与企业、机关和社会团体并列的四大法人之一。国外虽有类似的社会组织,却没有合适的英文单词来描述中国的事业单位。
现在,事业单位已成为仅次于企业的第二大社会组织,广泛分布于政治、经济、文化和社会发展等各个领域,发展水平有了明显提高,其机构也日益庞杂。到2005年底,全国事业单位总计125万个,涉及教科文卫、农林水利、广播电视、新闻出版等多个领域,工作人员超过3035万人。不过,事业单位的主体还是那些典型的公共服务行业。据统计,教育、卫生和农技服务从业人员三项相加,占到事业单位人员的四分之三,其中教育系统人员即达到一半左右。事业单位遍布社会各行各业,在大大小小的政府之下,他们以各种各样的“重要性”、“必要性”、“合理性”的名义存在,消耗约三分之一的国家预算开支。
党的十一届三中全会后,中国开始探索有中国特色的社会主义道路,伴随着改革开放历史进程的深入,经济体制和社会管理体制的改革,以及社会主义市场经济体制的确立,事业单位也经历了诸如扩大自主权、政事分开、分类改革、法人治理结构建设等改革和管理创新的巨大变化。
事业单位的改革,几乎与公务员体制改革同步,但事业单位改革,最大的缺陷是始终没有取消事业单位的行政级别。唯有把取消行政级别作为突破口,事业单位改革才能顺利推进下去。
建国以来,不论何种类别的事业单位的从业人员,除了工人,往往都叫做国家干部,享受干部待遇。其行政人员都有一定的行政级别,像行政机关那样,享受行政待遇。我国历次政府机构的改革往往是简编不减人,这很大程度上是由事业单位与政府机关的关系密切造成的。在公务员体制改革后,事业单位一方面要消化行政机构改革多余的冗员,另一方面在待遇上一直与公务员攀比。结果是行政机构的编制虽然有所减少,但事业单位的人员和编制却相应增加了,国家的财政负担依然如故。事业单位的行政化,实际上只是有利于事业单位干部与政府单位进行人事交流,有利于政府对事业单位进行行政管理,却不利于事业单位的发展,也不利于国家行政职能的正常运作,反而妨碍政府职能转变,妨碍政府进一步精简增效,使事业单位改革陷入了困境。
因为一直保有行政级别,虽然扩大了事业单位的自主权,但事业单位“官本位”的思想一直没变。事业单位领导同时具有行政主官和事业法人的身份,因为没有建立相应的监管机制,事业单位原来所承担的公益性职能不断市场化,一味追求自身利益而忽视服务对象,忽视社会利益。最明显的是以往学校、医院等事业单位跟企业和向企业转制的事业单位看齐,以各种名目“创收”。在疲软的预算制度下,这类“创收”所得基本都由内部消化。一些主要提供社会公益性服务的事业单位已经过度“市场化”,“放权过度、约束不足”。一些事业单位实际已成为以盈利为目的的机构,与“社会公益”的初衷渐行渐远。这些缺陷所引起的弊端,使社会和公民个人承担了很大的代价,成为人们质疑的焦点。
2007年9月,在经过分类改革后,深圳事业单位成立由多方组成的理事会,供养方式从过去的“养人”改为“养事”,同时取消行政级别并推行职员职级制。打破以往的铁饭碗和行政级别层级,直面人浮于事、只领钱不干事、缺乏科学的管理决策等诸多问题,进入全面的深层领域改革。2009年5月,国务院批准了《深圳市综合配套改革总体方案》,深圳将不再确定事业单位主要负责人的行政级别待遇,而改为核定最高行政管理岗位等级。
深圳试水的成功,预示着要突破事业单位改革的瓶颈,在取得了扩大自主权、政事分开、分类改革、法人治理结构建设等阶段性改革成果之后,取消事业单位的行政级别,构建现代事业制度,已经成为新一轮事业单位改革的方向。
事实上,经历分类改革后,分化了原来行政机构性质和企业性质的事业单位,剩下的都是真正从事公益性社会服务的非营利性事业单位,它们与政府不应再有行政隶属关系,只应该有教育、科技、卫生、文化等领域或项目的委托关系,其机构和人员情况,与政府承担的义务和责任无关。政府只是按自身的需要与其签项目合同,办理委托,谁有能力就委托给谁。事业单位法人治理结构的建立,说明真正的事业单位不需要行政级别也能很好地发展。
因此,新一轮的改革中,事业单位的工资水平,应由事业单位根据自己的发展需要和本身的实力来确定,国家不应再普遍地规定所有事业单位的工资水平与相应的福利待遇。应建立事业单位董事会制度,事业单位的领导不再是上级委任,而是由董事会聘任的行政首长,只对董事会负责,不再对所隶属的行政单位负责。
取消事业单位行政级别,将彻底破除事业单位长期存在的“官本位”思想,确保各项事业的高质量发展。事业单位的公益性质,决定了其从业人员的主体必须是各种专业人士,而不是行政官员。以往长期存在的“官本位”思想,极大地束缚了专业人员专心钻研业务的积极性。取消行政级别后,将确保事业单位专业技术人员的集约化,加大这部分人在全体工作人员中所占的比例,保证其在事业单位中的主体地位,保持事业单位旺盛的创新能力。
同时,还应该取消国家所有制和民间所有制的区分,废除具有所有制歧视性的法律规定,修改法律,取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别,民办非企业单位和国有的事业单位不再作为两种法人,而是统称为事业法人。应该陆续取消各种限制民间资本和不具有国家干部身份的民间人员举办事业单位的障碍,使得民办的非企业单位具有与国家投资的事业单位一样的身份和地位,能够根据公平竞争原则,获得国家财政的补助和支持。公共事业单位的融资机制,也应该进一步向民间资本和民间人员开放。
取消事业单位行政级别、放开民间投资后,国家应制定、修改相关的法律制度,界定事业法人的职责和义务,对其实行严格的监管,确保纳税人所获得的公共利益最大化。
改革开放以来,事业单位的改革为构建中国特色现代事业制度奠定了牢固的基础,事业单位的绝大部分已经转变为事业法人,并建立了事业法人制度的基本框架。从法律意义上讲,政府与事业单位关系已经发生重要的改变。如果说,改革开放30多年来,我们已经初步建立起现代企业制度、现代政府制度,那么,取消事业单位行政级别,构建中国特色的现代事业制度,向社会和人民群众提供普遍、公平、安全、可持续的公益性公共服务,将是实现党和国家提出的公共服务均等化、构建和谐社会、促进人的全面发展、发展成果由人民共享的制度化保证。
作者单位:中国地质大学江城学院
(责编/张立新)