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党的十八大报告提出加强和创新社会管理，加快形成科学有效的社会管理体制，《国民经济和社会发展十二五规划纲要》也提出要提高社会管理能力。这些纲领性文件对社会管理的整体性与回应性提出了要求。
整体性可以界定为排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情境中的行动主体能协同行动，联合使用稀缺资源，为目标受众提供无缝隙而非碎片化的服务。回应性一般指的是，“当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度和准确性。除了效率、效能之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等，以及将‘公共物品’公平分配给所有公民的问题”[1]。不管是出于整体性还是回应性的考虑，其目的就是要搭建一个政府与社会能进行良性互动的关系框架，其目标就是要维护社会的公平与正义，实现社会利益最大化。
政府社会管理的困境：碎片化与滞后性
现实情况是，顶层设计并没有在政府社会管理中得以践行，相反，出现了与社会管理的整体性与回应性价值诉求相抵触的局面：政府社会管理的碎片化与响应的滞后性。
政府社会管理的碎片化主要体现为，第一，认知逻辑上的偏差与整体思考的碎片化。政府按照分级管理、属地管理、分类管理等原则对社会进行管理，这种管理原则在一定程度上起到了积极作用，但是也带来了比如各地政府和部门之间各自为政、推诿扯皮、责任不明，管理效率低下等问题。各地政府与部门依循碎片化的属地管理等原则与自身的利益考虑，在立法时存在较为严重的部门主义，部分社会管理法律制度之间存在不协调、不一致，甚至存在矛盾和冲突。现今的社会日益复杂化与动态化，社会管理需要不同地区、不同部门通力合作才能完成，这就涉及到利益如何分配的问题。由于尚未形成统一、科学、协调、合理的利益分配机制以及碎片化的法律规范，使得各行动主体在参与过程中，考虑到自己的利益分配与参与付出之间不均衡，而未能充分发挥其固有的功效。
第二，资源分布缺乏整合与权力配置过于集中。在政府内部，社会管理的各种资源呈散状分布，缺乏整合力度。就部门层面上讲，由于社会管理事务的复杂性和广泛性，往往涉及多个部门。在这种情况下，如何在不同部门合理分配资源，是一个突出的现实问题。从地方层面上讲，社会管理的属地管理原则等使得社会管理出现缺乏统筹安排、无法协调一致的问题。在政府与社会层面上，政府正由管制型向服务型过渡，政府还没有完全向社会放权，尚未学会如何同第三部门共同致力于提供更完善的公共服务。
第三，政策制定与执行的碎片化。在认知与资源分布的碎片化作用下，政府社会管理的政策制定与执行也存在碎片化问题。在社会管理中，各级政府及各组成部门往往将注意力集中于本级政府或本部门内部，缺乏开放与合作的思想，导致了社会管理中的地方主义与部门主义，严重影响政策的衔接与执行中的完整性和统一性。“山头主义”的存在，信息的封闭与“私有”就有了存在的可能性。作为重要资源的信息对于管理意义重大，但是出于自身利益的考虑，各级政府会选择刻意去隐瞒特定信息，各部门也出于对各自部门利益的考虑而对利益相关人封闭信息，于是在社会管理中很难形成统一的政策体系与政策过程。
政府社会管理响应的滞后性则体现在，第一，目标群体需求回应的滞后性。“回应性”要求政府对处于变化当中的社会环境能做出及时适当的反应，把握目标群体的不同需求信息。而科层制的官僚组织体制将社会公众的多样性、多层次的需求视为单一性的，主张以一种“科学、标准、统一”的模式来进行处理。庞大而又臃肿的官僚层级导致政府行动僵化、反应滞后、效率低下、政策失灵，片面强调行政程序规则的重要性而忽视了公众的多样化需要，这使得政府的供给结构失衡，提供的社会管理服务与产品既不能满足公众的需要，又造成供给的过剩。
第二，响应了程序公正而难以保障实体公正。从法律上讲，公正包括实体公正和程序公正。从社会主义本质而言，实体公正就是要求政府保证社会资源得到公正的分配，需要提高政府对社会需求的回应性，简化社会管理程序与增强管理原则的弹性，注重政府和社会之间的交流互动，重视社会对政府社会管理提出的建议与批评。然而，现今行政组织注重层级结构，强调对程序原则的遵守。这样的规定可以让政府政策的制定保持合理性与科学性，减少政策偏差。但由于它的分级控制常强调制度规则而忽略灵活性，公民的利益诉求难以完全保证。官僚组织系统维护了程序正义的形式，却牺牲了实体公正。
政府社会管理问题症结：价值与行动缺陷
传统公共行政在价值观上追求的是效率，公共组织在运行过程中应该尽可能地追求高效率，这对于提高行政组织的社会回应性与赢得目标群体的认可是值得肯定的。但一味追求组织效率很可能牺牲社会对政府工作的参与。目前政府社会管理很大程度上片面追求效率，而忽略社会的参与，更重要的是忽视对正义、自由、平等等价值的回应度。价值的缺失体现为民主与参与不足，社会性与行政主体之间互动性不明显。
传统公共行政理论的价值困境包括，第一，官僚科层制理论效率与实际低效。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”[2]。然而，行政组织最终将成为一个训练有素的管理阶层，而该阶层随着时间的推移，将会逐渐丧失面对选民的责任。同时，“我们有着无与伦比的管理制度的历史传统，传统中的某些理念如组织中人格化关系和上下级的人身依附，与现代官僚制是格格不入的”[3]。尤其是乡土情节、人情面子观无疑会渗透到行政组织运行当中，造成官僚制的异化，降低其原本预想的运行效率。
第二，行政两分法的理论效率与实际低效。在近现代政治理念中，立法应当是专门的立法机关的职能，政府的职能主要是执行议会制定的法律。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。[4]”政治与行政两分法能起到避免党政交叉与抵销行政组织功效的作用，有利于行政组织提高执行政治决策的效率。然而，社会管理环境日益复杂化与社会事务与日剧增背景下，立法机关已经无法满足政府管理对立法的需求，行政扩张的局面也随之出现，行政组织也相应拥有政治决策权限。问题是被任命的行政官员只对自己的政治“主人”负责，政治官员则是民选产生，质言之，政府只是间接对人民负责。这种回应责任的方式，无疑使得政府回应度降低，民主的治理要求得不到满足。
社会管理过程中的非社会协同性则包括，第一，党政组织社会管理行为不协调。我国政府决策与执行的实际结构是党政结构与宪政结构相结合，并以党政结构为主导的二元结构。党委和政府并不是纯粹的“公共人”，而是由一个个具有理性逐利人特征的公务员和干部组成的客观共同体。政策实质上就是对社会利益的调整与再分配的过程，因而在政策执行过程中，如果出现利益分配不均衡现象，各主体都会运用其拥有的资源来牵制对方。由于党委在权力资源与权力势能等方面占有优势，必然会出现政府部门无法通过政策来履行职能；另一方面，行政系统内部各机构之间职能划分不清、责任不明是行政机构的通病，由此造成诸如机构膨胀、部门林立、推诿扯皮、效率低下等问题，且势必导致不同部门履行着相似的职能，不同机构围绕同一问题会制定出相互冲突的政策，同样在政策执行过程中会因利益矛盾而相互钳制，从而导致政策执行出现偏差。
第二，民主政治建设不成熟阻滞社会参与。公共政策的科学性在于在制定过程中能彰显出社会公众利益需求，在执行过程中能具有目标导向性实现政策目标。只有广大的社会公众参与到社会政策制定与执行中来，才能保证公共政策的科学性。社会广泛参与可以从不同视角为政策制定与执行提供大量及时有效的政策信息，并能集思广益，促进政策方案的优化与优选。由社会亲自参与制定与执行的政策能获得广泛的社会认可与支持，减少政策在执行中的阻力。总之，社会的参与可以提高政策的可行性，降低政策的执行成本，增加政策的社会收益与效用。传统的政策执行体制的特点是党政部门处于公共政策制定与执行的权力核心位置，其它的社会力量一直处在公共政策的执行体制边缘。尽管政府也在打造阳光政府、透明政府，但社会参与的渠道建设不配套，存在停留于概念层面的可能性。
提升整体性与回应性的进路分析
从宏观层面来说，对“政府提高社会管理的整体性与回应性”这一个宏大的社会课题进行研究，是一项要素众多、结构复杂、功能多样、涉及面广的系统工程。为了更好地完成这一系统工程，拟从整体性政府视阈构建整体型政府社会管理模式，这其中政府机构功能的“合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”、“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。
第一，重塑行政伦理，提升素质可行能力。行政组织的“公共人”假设具有一定的合理性，因为行政组织作为执行主体，具有为大众服务与促进社会公共利益的责任与义务。这个假设无疑为约束行政主体行为提供了一个较好的理论。然而，行政组织并不会因此摆脱理性逐利人的特性，“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关”[5]。“政府也是经济人，有着自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益相一致”[6] 。可见要想真正发挥政府能力，让政府真正为老百姓谋福利，在价值取向上一定要坚持公共利益的首要地位。这对行政组织提出了行政伦理的要求，要求对政府及其工作人员的行政行为进行行政伦理的规制。行政伦理的重要向度是“公共性”与“公共精神”，要求政府及其工作人员的行政行为必须具有社会精神，履行好社会职能与社会责任、社会权利与社会义务。
第二，整体思考，革新指导理论可行能力。整体型政府社会管理模式应在吸收新公共管理理论关于公共服务效率的有益做法基础上，重视社会管理的公平公正价值。在行动主体方面，整体型的政府社会管理模式强调公共部门之间应实行跨边界与跨层级的整合，还注重公共部门、第三部门、私营企业以及公民之间的整合行动，从而实现政府社会管理由碎片化走向整体化，提高政府社会管理的整体效益；在社会管理的完整性方面，整体型政府社会管理模式强调整体性治理，“着重从整体上应对社会问题，而不是将公共部门的财政困难或人身侵犯犯罪发生率等视为毫无关联的问题来处理”[7]。整体型政府社会管理模式强调要注重社会管理对象、管理目标与社会管理问题的完整性与相关性；在社会管理的回应度方面，整体型政府社会管理模式注重新公共管理理论关于提高公共服务效率的有益做法，使得对于目标群体的诉求具有较高的社会回应度，更重要的是它更加强调社会管理过程中的公平正义价值。
第三，重视“整体人”，完整回应社会需求可行能力。“整体性政府当关注‘整体人’而不仅仅是关注协调相关住房与环境问题”[8]。政府社会管理要进一步实现社会的完整性需求，作为管理者的政府应基于“整体人”的完整需求来设计政府机构与社会管理模式，而不是先将管理职能进行结构化然后在实践中再寻求协调的方法。对待跨职能问题，整体型政府社会管理模式强调通过政策协调的方式实现整体性的社会管理，政府就必须从开始就以整合性政策方案来设计。John P. Burn认为，“政策协调指的是两种以上的政策能够得以融合演进，并形成共同的目标。政策协调的目的是为了防止政策冲突。[9]”Nina P. Halpern从两个维度界定了政策协调的含义，不同政府部门政策制定过程中的协调与不同的政策建议演进融合成为一项共识。[10]
第四，整合行动，优化行动结构可行能力。整体型政府社会管理模式意味着公共部门必须以跨越边界与层级的整合方式来进行工作，以一种目标价值共享与整体行动的方式回应特定社会问题，而这种跨边界的行动涵盖横向与纵向整合两个维度。具体的措施包括“逆部门化、大部门治理、重新政府化、重新加强中央过程、重塑具有公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、以‘混合经济模式’为基础的共享服务以及简化网络等”[11]。
另一方面，整体型政府社会管理模式的一个突出特点是社会管理方式方面的创新，“即利用发展联合的知识与信息策略，增大公共服务中供给主体之间持续地进行知识与信息的交换和共享，构成协同工作方式，为公众提供联合服务（joinedup services）”[12]。这是整体型政府社会管理模式和新公共管理分散化、独立化的社会管理最主要的区别。整体型政府社会管理模式“不仅着重强调公共部门间跨边界与跨层级整合，而且还包括公共部门、营利机构与志愿协会之间的联合行动”[13]，“利用协同与整合的方式实现公民的无缝隙的服务，实现公共服务的正义与公平”[14]。 （作者系华中师范大学管理学院硕士研究生）
注释
[1] 郑明明，谢永阳.政府公共关系与回应性的价值契合[J].党政干部论坛，2009（2）：20-21.
[2] [德]马克斯·韦伯.经济与社会（下） [C].北京：商务印书馆，1997： 296.
[3] 刘筱红.管理思想史[M].湖北人民出版社，2007：180.
[4] [美]伍德罗·威尔逊.行政之研究[J].国外政治学，1987（6）：30-35.
[5] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1956：82。
[6] 臧乃康.政府利益论[J].理论探讨，1999（1）：18-21.
[7] DunsireAndrew.HolisticGovernance [J].Public Policy and Administration，1990，1，：4-19.
[8] 孙志建.论整体性政府的制度化路径与本土化策略[J].广东行政学院学报，2009（9）：16-21.
[9] 王发读.整体性治理理论对我国干部人事制度改革的启示思考[J].湖北社会科学，2011（3）：33-37.
[10] Nina P.Halpern.Information Flows and Policy Coordina-tion in the ChineseBureaucracy.In Lieberthal and Lamptoned. Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，1992：125-146.
[11] [新西兰]理查德.诺曼.新西兰行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2006：52-58.
[12] Bath Priory. Towards a Common Framework-DeliveringJoined-up Services through BetterKnowledge and Infor-mationManagement.KM Review.Sep/Oct2005，Vo.l 8，Issue 4，33-33.
[13] PollittC. Joined-Up Government： A Survey[J]. PoliticalStudiesReview，2003，1（1），34-49.
[14] 张立荣.当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴[J].中国行政管理，2008（7）：110.
整体性可以界定为排除相互拒斥政策情境，促使同一政策情境中的行动主体能协同行动，联合使用稀缺资源，为目标受众提供无缝隙而非碎片化的服务。回应性一般指的是，“当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度和准确性。除了效率、效能之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等，以及将‘公共物品’公平分配给所有公民的问题”[1]。不管是出于整体性还是回应性的考虑，其目的就是要搭建一个政府与社会能进行良性互动的关系框架，其目标就是要维护社会的公平与正义，实现社会利益最大化。
政府社会管理的困境：碎片化与滞后性
现实情况是，顶层设计并没有在政府社会管理中得以践行，相反，出现了与社会管理的整体性与回应性价值诉求相抵触的局面：政府社会管理的碎片化与响应的滞后性。
政府社会管理的碎片化主要体现为，第一，认知逻辑上的偏差与整体思考的碎片化。政府按照分级管理、属地管理、分类管理等原则对社会进行管理，这种管理原则在一定程度上起到了积极作用，但是也带来了比如各地政府和部门之间各自为政、推诿扯皮、责任不明，管理效率低下等问题。各地政府与部门依循碎片化的属地管理等原则与自身的利益考虑，在立法时存在较为严重的部门主义，部分社会管理法律制度之间存在不协调、不一致，甚至存在矛盾和冲突。现今的社会日益复杂化与动态化，社会管理需要不同地区、不同部门通力合作才能完成，这就涉及到利益如何分配的问题。由于尚未形成统一、科学、协调、合理的利益分配机制以及碎片化的法律规范，使得各行动主体在参与过程中，考虑到自己的利益分配与参与付出之间不均衡，而未能充分发挥其固有的功效。
第二，资源分布缺乏整合与权力配置过于集中。在政府内部，社会管理的各种资源呈散状分布，缺乏整合力度。就部门层面上讲，由于社会管理事务的复杂性和广泛性，往往涉及多个部门。在这种情况下，如何在不同部门合理分配资源，是一个突出的现实问题。从地方层面上讲，社会管理的属地管理原则等使得社会管理出现缺乏统筹安排、无法协调一致的问题。在政府与社会层面上，政府正由管制型向服务型过渡，政府还没有完全向社会放权，尚未学会如何同第三部门共同致力于提供更完善的公共服务。
第三，政策制定与执行的碎片化。在认知与资源分布的碎片化作用下，政府社会管理的政策制定与执行也存在碎片化问题。在社会管理中，各级政府及各组成部门往往将注意力集中于本级政府或本部门内部，缺乏开放与合作的思想，导致了社会管理中的地方主义与部门主义，严重影响政策的衔接与执行中的完整性和统一性。“山头主义”的存在，信息的封闭与“私有”就有了存在的可能性。作为重要资源的信息对于管理意义重大，但是出于自身利益的考虑，各级政府会选择刻意去隐瞒特定信息，各部门也出于对各自部门利益的考虑而对利益相关人封闭信息，于是在社会管理中很难形成统一的政策体系与政策过程。
政府社会管理响应的滞后性则体现在，第一，目标群体需求回应的滞后性。“回应性”要求政府对处于变化当中的社会环境能做出及时适当的反应，把握目标群体的不同需求信息。而科层制的官僚组织体制将社会公众的多样性、多层次的需求视为单一性的，主张以一种“科学、标准、统一”的模式来进行处理。庞大而又臃肿的官僚层级导致政府行动僵化、反应滞后、效率低下、政策失灵，片面强调行政程序规则的重要性而忽视了公众的多样化需要，这使得政府的供给结构失衡，提供的社会管理服务与产品既不能满足公众的需要，又造成供给的过剩。
第二，响应了程序公正而难以保障实体公正。从法律上讲，公正包括实体公正和程序公正。从社会主义本质而言，实体公正就是要求政府保证社会资源得到公正的分配，需要提高政府对社会需求的回应性，简化社会管理程序与增强管理原则的弹性，注重政府和社会之间的交流互动，重视社会对政府社会管理提出的建议与批评。然而，现今行政组织注重层级结构，强调对程序原则的遵守。这样的规定可以让政府政策的制定保持合理性与科学性，减少政策偏差。但由于它的分级控制常强调制度规则而忽略灵活性，公民的利益诉求难以完全保证。官僚组织系统维护了程序正义的形式，却牺牲了实体公正。
政府社会管理问题症结：价值与行动缺陷
传统公共行政在价值观上追求的是效率，公共组织在运行过程中应该尽可能地追求高效率，这对于提高行政组织的社会回应性与赢得目标群体的认可是值得肯定的。但一味追求组织效率很可能牺牲社会对政府工作的参与。目前政府社会管理很大程度上片面追求效率，而忽略社会的参与，更重要的是忽视对正义、自由、平等等价值的回应度。价值的缺失体现为民主与参与不足，社会性与行政主体之间互动性不明显。
传统公共行政理论的价值困境包括，第一，官僚科层制理论效率与实际低效。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”[2]。然而，行政组织最终将成为一个训练有素的管理阶层，而该阶层随着时间的推移，将会逐渐丧失面对选民的责任。同时，“我们有着无与伦比的管理制度的历史传统，传统中的某些理念如组织中人格化关系和上下级的人身依附，与现代官僚制是格格不入的”[3]。尤其是乡土情节、人情面子观无疑会渗透到行政组织运行当中，造成官僚制的异化，降低其原本预想的运行效率。
第二，行政两分法的理论效率与实际低效。在近现代政治理念中，立法应当是专门的立法机关的职能，政府的职能主要是执行议会制定的法律。威尔逊在其开山之作《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。[4]”政治与行政两分法能起到避免党政交叉与抵销行政组织功效的作用，有利于行政组织提高执行政治决策的效率。然而，社会管理环境日益复杂化与社会事务与日剧增背景下，立法机关已经无法满足政府管理对立法的需求，行政扩张的局面也随之出现，行政组织也相应拥有政治决策权限。问题是被任命的行政官员只对自己的政治“主人”负责，政治官员则是民选产生，质言之，政府只是间接对人民负责。这种回应责任的方式，无疑使得政府回应度降低，民主的治理要求得不到满足。
社会管理过程中的非社会协同性则包括，第一，党政组织社会管理行为不协调。我国政府决策与执行的实际结构是党政结构与宪政结构相结合，并以党政结构为主导的二元结构。党委和政府并不是纯粹的“公共人”，而是由一个个具有理性逐利人特征的公务员和干部组成的客观共同体。政策实质上就是对社会利益的调整与再分配的过程，因而在政策执行过程中，如果出现利益分配不均衡现象，各主体都会运用其拥有的资源来牵制对方。由于党委在权力资源与权力势能等方面占有优势，必然会出现政府部门无法通过政策来履行职能；另一方面，行政系统内部各机构之间职能划分不清、责任不明是行政机构的通病，由此造成诸如机构膨胀、部门林立、推诿扯皮、效率低下等问题，且势必导致不同部门履行着相似的职能，不同机构围绕同一问题会制定出相互冲突的政策，同样在政策执行过程中会因利益矛盾而相互钳制，从而导致政策执行出现偏差。
第二，民主政治建设不成熟阻滞社会参与。公共政策的科学性在于在制定过程中能彰显出社会公众利益需求，在执行过程中能具有目标导向性实现政策目标。只有广大的社会公众参与到社会政策制定与执行中来，才能保证公共政策的科学性。社会广泛参与可以从不同视角为政策制定与执行提供大量及时有效的政策信息，并能集思广益，促进政策方案的优化与优选。由社会亲自参与制定与执行的政策能获得广泛的社会认可与支持，减少政策在执行中的阻力。总之，社会的参与可以提高政策的可行性，降低政策的执行成本，增加政策的社会收益与效用。传统的政策执行体制的特点是党政部门处于公共政策制定与执行的权力核心位置，其它的社会力量一直处在公共政策的执行体制边缘。尽管政府也在打造阳光政府、透明政府，但社会参与的渠道建设不配套，存在停留于概念层面的可能性。
提升整体性与回应性的进路分析
从宏观层面来说，对“政府提高社会管理的整体性与回应性”这一个宏大的社会课题进行研究，是一项要素众多、结构复杂、功能多样、涉及面广的系统工程。为了更好地完成这一系统工程，拟从整体性政府视阈构建整体型政府社会管理模式，这其中政府机构功能的“合”是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”、“协调”则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。
第一，重塑行政伦理，提升素质可行能力。行政组织的“公共人”假设具有一定的合理性，因为行政组织作为执行主体，具有为大众服务与促进社会公共利益的责任与义务。这个假设无疑为约束行政主体行为提供了一个较好的理论。然而，行政组织并不会因此摆脱理性逐利人的特性，“人们奋斗所争取的一切，都是同他们的利益有关”[5]。“政府也是经济人，有着自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益相一致”[6] 。可见要想真正发挥政府能力，让政府真正为老百姓谋福利，在价值取向上一定要坚持公共利益的首要地位。这对行政组织提出了行政伦理的要求，要求对政府及其工作人员的行政行为进行行政伦理的规制。行政伦理的重要向度是“公共性”与“公共精神”，要求政府及其工作人员的行政行为必须具有社会精神，履行好社会职能与社会责任、社会权利与社会义务。
第二，整体思考，革新指导理论可行能力。整体型政府社会管理模式应在吸收新公共管理理论关于公共服务效率的有益做法基础上，重视社会管理的公平公正价值。在行动主体方面，整体型的政府社会管理模式强调公共部门之间应实行跨边界与跨层级的整合，还注重公共部门、第三部门、私营企业以及公民之间的整合行动，从而实现政府社会管理由碎片化走向整体化，提高政府社会管理的整体效益；在社会管理的完整性方面，整体型政府社会管理模式强调整体性治理，“着重从整体上应对社会问题，而不是将公共部门的财政困难或人身侵犯犯罪发生率等视为毫无关联的问题来处理”[7]。整体型政府社会管理模式强调要注重社会管理对象、管理目标与社会管理问题的完整性与相关性；在社会管理的回应度方面，整体型政府社会管理模式注重新公共管理理论关于提高公共服务效率的有益做法，使得对于目标群体的诉求具有较高的社会回应度，更重要的是它更加强调社会管理过程中的公平正义价值。
第三，重视“整体人”，完整回应社会需求可行能力。“整体性政府当关注‘整体人’而不仅仅是关注协调相关住房与环境问题”[8]。政府社会管理要进一步实现社会的完整性需求，作为管理者的政府应基于“整体人”的完整需求来设计政府机构与社会管理模式，而不是先将管理职能进行结构化然后在实践中再寻求协调的方法。对待跨职能问题，整体型政府社会管理模式强调通过政策协调的方式实现整体性的社会管理，政府就必须从开始就以整合性政策方案来设计。John P. Burn认为，“政策协调指的是两种以上的政策能够得以融合演进，并形成共同的目标。政策协调的目的是为了防止政策冲突。[9]”Nina P. Halpern从两个维度界定了政策协调的含义，不同政府部门政策制定过程中的协调与不同的政策建议演进融合成为一项共识。[10]
第四，整合行动，优化行动结构可行能力。整体型政府社会管理模式意味着公共部门必须以跨越边界与层级的整合方式来进行工作，以一种目标价值共享与整体行动的方式回应特定社会问题，而这种跨边界的行动涵盖横向与纵向整合两个维度。具体的措施包括“逆部门化、大部门治理、重新政府化、重新加强中央过程、重塑具有公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、以‘混合经济模式’为基础的共享服务以及简化网络等”[11]。
另一方面，整体型政府社会管理模式的一个突出特点是社会管理方式方面的创新，“即利用发展联合的知识与信息策略，增大公共服务中供给主体之间持续地进行知识与信息的交换和共享，构成协同工作方式，为公众提供联合服务（joinedup services）”[12]。这是整体型政府社会管理模式和新公共管理分散化、独立化的社会管理最主要的区别。整体型政府社会管理模式“不仅着重强调公共部门间跨边界与跨层级整合，而且还包括公共部门、营利机构与志愿协会之间的联合行动”[13]，“利用协同与整合的方式实现公民的无缝隙的服务，实现公共服务的正义与公平”[14]。 （作者系华中师范大学管理学院硕士研究生）
注释
[1] 郑明明，谢永阳.政府公共关系与回应性的价值契合[J].党政干部论坛，2009（2）：20-21.
[2] [德]马克斯·韦伯.经济与社会（下） [C].北京：商务印书馆，1997： 296.
[3] 刘筱红.管理思想史[M].湖北人民出版社，2007：180.
[4] [美]伍德罗·威尔逊.行政之研究[J].国外政治学，1987（6）：30-35.
[5] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1956：82。
[6] 臧乃康.政府利益论[J].理论探讨，1999（1）：18-21.
[7] DunsireAndrew.HolisticGovernance [J].Public Policy and Administration，1990，1，：4-19.
[8] 孙志建.论整体性政府的制度化路径与本土化策略[J].广东行政学院学报，2009（9）：16-21.
[9] 王发读.整体性治理理论对我国干部人事制度改革的启示思考[J].湖北社会科学，2011（3）：33-37.
[10] Nina P.Halpern.Information Flows and Policy Coordina-tion in the ChineseBureaucracy.In Lieberthal and Lamptoned. Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China，1992：125-146.
[11] [新西兰]理查德.诺曼.新西兰行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2006：52-58.
[12] Bath Priory. Towards a Common Framework-DeliveringJoined-up Services through BetterKnowledge and Infor-mationManagement.KM Review.Sep/Oct2005，Vo.l 8，Issue 4，33-33.
[13] PollittC. Joined-Up Government： A Survey[J]. PoliticalStudiesReview，2003，1（1），34-49.
[14] 张立荣.当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴[J].中国行政管理，2008（7）：110.