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2014年中央一号文件指出，“完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权发展多种形式规模经营。鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络”。现代农业的发展特征是土地集约化、资源多元化、产业园区化、产品商品化。土地是要素中的要素，必须要更进一步激活，才能发挥出更大的、更为持久的内在潜力和发展动力。如何在坚持农村土地家庭联产承包责任制的基础上，通过农村土地承包经营权流转，实现土地资源的合理优化配置，促进产业发展和农民增收，是一个亟待探索解决的问题。为此，我们农业、政研室、试验办等单位干部组成调研组，对全县农村土地流转情况进行了深入调研。
1 我县农村土地流转现状
全县辖7镇、1个街道办，200个行政村，1106个村民小组，农业人口10.6万，农户数2.37万户，外出农户11434户、41160人，占农户和农业人口的48.25%、38.83%，农村劳动力61347人，其中外出劳动力27169人，占44.29%。总土地面积3781平方公里，农耕地47.6万亩，全县有苹果面积22万亩，蔬菜2.3万亩，大棚4117座，弓棚8419座，2015年农民人均纯收入10973元。近年来，随着农村经济发展和农业产业结构调整，县委、县政府引导群众按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地开展了农村土地承包经营权流转。目前，我县土地流转以以租代转、代耕代种为主。流转形式主要有转包、出租、互换、入股、代耕代种等；流转期限以中短期流转较普遍，苹果种植15—25年，大棚蔬菜3—8年，玉米、马铃薯、谷子等农作物2—3年，苗木和养殖业3—8年；流转价格总体较低，川地300—600元，梯田50—200元，坡地40—100元；流转对象大多都属于文化层次较高的技术娴熟人员，都有经营与管理经验；流转土地主要用于发展大棚蔬菜、山地苹果、种植农作物、育苗和养殖；流转程序有口头协商，有合同流转。目前，全县农村土地流转面积7.96万亩，占农耕地面积的16.72%。口头协商流转5.02万亩，合同流转2.94万亩，主要是口头协商流转（也称炕头协议、代耕代种）。通过转包方式流转4.57万亩，占流转总面积的57.41%；通过出租方式流转3.29万亩，占流转总面积的41.33%，互换等其他流转1000亩，占流转总面积的1.26%。
从调查的总体情况看，我县农村土地流转工作虽然起步较晚、进度较慢、面积较小，但也对加速县域工业化、信息化、城镇化和农业现代化发挥了一定的作用。
2 农村土地流转取得的成效
2.1 土地流转促进了农业产业规模经营。围绕我县农业产业“253222”（20万亩果、50万头猪、30万只羊、20万只鸡、2万亩菜、20万亩粮）发展目标，加大土地流转引导力度，推进农业产业规模化经营。如金丁镇胡新庄社区2011年以来流转土地3000多亩，建成蔬菜大棚2050座、弓棚1080座，发展现代农业园区。顺宁镇保娃沟门社区流转土地870亩，建成大棚208座、弓棚800座。如杏河镇阳渠行政村郝家沟村小组2013年24户242亩山地苹果园出租给大学生村官高磊，建成高标准苹果园，边咀农民李启军承包本村和中庄村果树315亩，真真成为新型的家庭农场经营模式，靠果业致富。旦八镇何家洼行政村西沟村小组有27户，128人，有耕地704亩，果树面积就有601亩，有15户都举家外出，果树没人管理，在镇村的引导下，14户农民将124亩2008年栽植的果园流转出租给宜川英旺乡的韩仁祖，每亩200元流转20年，一次性付清，今年3月签订了流转合同。安塞个体经营户韩伟常年外出务工做生意，他看到包果园能长期稳定挣钱的商机，流转了永宁镇高洼村363亩果园，流转25年，每亩58元，一年一付。再如金丁镇谢湾村村民78果园流转给宜川人喜宏，每亩80元期限22年，前5年付一半，15年前全部付清。谢湾村在村组干部的引领下，果园管理整体比较好，有一块2007年的80亩示范园，由于管理到位，果树长势好，外地人120万元要流转村民都不愿意，这个例子充分说明了，只要农民有信心，投入到位，技术到位，没有管不好的园子。
2.2 土地流转推动了农业科技推广运用，提高了土地产出率。在流转土地的同时，加大农业技术培训和指导力度，使先进农业技术广泛运用于蔬菜、苹果、养殖等产业之中，切实提高了每亩土地单产的产出率。如金丁镇胡新庄社区居民胡新对，土地流转前种植玉米，年收入1200元，除去种子、农资投入400元左右，现金收入800元。而流转后每亩土地可建大棚1座，每棚毛收入3万余元，除去投资，每棚蔬菜利润可达2.3万元左右。流转后比流转前翻了20倍左右。再如新金丁赵石洼村流转川台地197亩，原来种植玉米、洋芋等农作物，平均每亩地收入现金1050元；2011年土地整体流转后，共建大棚130座（标准棚），棚均收入2.2万元，每亩土地实现现金收入13198元。
2.3 土地流转方便了基础设施集中配套。“十一五”以来我县在农村基础设施建设方面投入了大量的资金，农村生产生活条件和恶劣的生态环境得到了彻底改善，但农业产业的发展相对比较分散，虽然投入了不少资金，但收效微薄。通过土地流转，特别是在园区建设中，使农业产业集中布设、规模经营，在水、电、路、讯等基础设施建设上可一次建设长期利用，解决了农民最期盼最迫切需要解决的问题。
2.4 土地流转增加了城乡居民收入。通过农村土地流转，建设产业园区能解决城乡居民收入问题。杏河镇将农业产业布局和移民项目建设紧密结合，实施了杨渠郝家沟、沙渠杨家沟设施农业园区。金丁镇、顺宁镇采取政府引导，群众参与，统一规划建设，在胡新庄社区和保娃沟门社区发展棚栽业，为搬迁户解决了就业和增收问题。金丁镇胡新庄社区居民胡新国，承包经营大棚3棚，销售蔬菜收入9万元，人均仅大棚一项增加收入13200元。社区居民胡宗权2011年承包大棚13棚，销售收入28万元，除去投资收入11万元。再如杏河镇牛寨居民牛静昌外出务工，将梯田地15亩按每年每亩60元全部流转出去，加上务工工资，人均年現金收入10180元。顺宁保娃沟门张志民从8户农民手中流转土地21.7亩，承包期10年，每年每亩600元，投资104万元建设羊子育肥场。通过身边的增收范例，部分农民认识到了土地流转的好处，也使农村土地承包经营权正真成为农村居民的一项长期稳定的财产性收入。 3 我县农村土地流转面临的问题
3.1 农民对土地流转的积极性不高。进入九十年代以来，由于石油工业在县域内开发力度的不断加大，农民从中得到了比较丰厚的征占补偿，农民不愿流转土地。二是部分农民政策认识问题，认为流转了土地怕以后得不到土地；土地流转只是流转了经营权，承包权不变是农户的。三是近几年国家不断出台各项支农惠农政策，农民更加珍惜土地。四是农民认为目前的土地流转价格不高。
3.2 农村“4050”人员转移就业难，农民收入不够稳定。由于我县城镇化水平的不断提高，农村青壮年劳力大部分涌入城镇，或从事打工或进城供孩子上学。同时农民在非农产业就业不稳定，缺乏稳定的生活来源和社会保障，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要构成部分。
3.3 被流转土地规模较小，产业化程度较低。一是农户之间经济收入差异，利益目标不一致，难以形成连片流转。二是农业经营主体偏少偏弱，真正能够带动土地规模流转的农业经营主体较少。三是农业生产比较效益低。
3.4 受地域条件影响，土地流转工作进展不平衡。靠近城镇的川台地和交通便利的山地基本农田好流转，偏僻、交通闭塞的山岭地、拐沟村土地难以流转。
3.5 土地流转机制尚不健全。一方面，土地流转管理服务机制不完善。一些基层干部对土地流转考虑过多，怕引起新的矛盾纠纷，对土地流转重视不够、引导不力，服务相对滞后。另一方面，没有建立上下贯通、全面覆盖的土地流转市场服务体系。大部分土地流转尚处于自发状态，很难形成公平高效、信息完备的土地流转市场。
4 做好我县农村土地流转的对策建议
4.1 明确原则、注重宣传，准确认识土地流转
结合国家关于农村土地承包經营权流转的法律法规，我县在土地流转过程中应坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包经营的基础上进行，坚持“政府引导、平等协商、农民自愿、依法有偿”原则，以优化配置土地空间资源、提高土地利用率、产出率，促进农业增效农民增收为目的，实行相对集中、规模经营。同时要充分利用我县开展的“千名干部下基层，两联三包抓扶贫”活动机遇，加强对农民群众教育引导。一是认真学习宣传《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》、《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》等农村政策法规，使干部群众树立土地流转、资源盘活、收益提高的新理念。二是充分利用县内各种媒体，大力宣传农民身边通过流转土地增收致富的典型，让农民了解流转、愿意流转、主动流转、放心流转。三是引导农民提高对农村土地的组织化程度认识，增强集中土地、运作土地的能力，促进农业向规模化生产、专业化经营的方向发展。
4.2 因地制宜、科学规划，稳步推开土地流转。紧紧围绕“兴果、扩菜、强畜、精粮”的产业发展总体思路，大力实施16条苹果产业带、6个棚栽业集中区、26个千只养羊场和24个千亩杂粮丰产方，高标准发展现代农业。一要科学规划农业板块，进一步弥补完善和优化农业产业远期发展规划，大力发展现代农业，实现“区域化布局、专业化生产、市场化运作”，提高农业产业收入。二要大力培植和扶持龙头企业、产业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型的农业经营主体，探索推广家庭农场经营模式，用前沿的理念、高端的技术、先进的经验、提升我县农业产业化程度，打造一流的川道设施农业、山地果业、适宜地带畜牧养殖业园区，促进传统农业向现代农业转型升级。三要以提高土地利用率为出发点，稳步推开土地流转。对布设产业带的土地先行流转；对撂荒地进行整合流转；对新整理的沟道、滩涂集体土地整块（片）流转。把我县丰富的山地梯田、半山坡地、沟道坝地资源利用起来。四是继续加强县乡果业、蔬菜、畜牧机构队伍建设，切实提高技术服务水平，为全县农业产业发展提供一流的种（养）殖、防疫、生产、包装、销售等项服务。五是鼓励县保险机构发展农业产业保单，提高抵御自然灾害的能力。六是要建设大型冷藏储备库。解决瓜果蔬菜的短期储藏问题。
4.3 规范程序、完善机制，切实抓好土地流转。一是加大对农村土地政策的贯彻执行力度，为土地流转提供法律、信息服务，做好协调工作。二是镇、村两级要积极引导，全过程参与土地流转工作环节，及时办理流转备案，并建立流转情况档案库，及时准确记载和报送农村土地承包经营权流转情况，对流转合同及有关文件、文本、资料等都要归档并妥善保管并配合流转双方签订流转合同。三是县农业、农经部门统一指导并制定流转合同样式，并建立土地流转数据档案库。四是建立以土地信托合作社为主要模式，转包、租赁、互换、转让、入股等方式并存的流转机制。成熟一块、流转一块、发展一片、造福一方。五是发展壮大与农业产业发展相配套的专业合作社，如蔬菜专业合作社、苹果专业合作社、养殖专业合作社、小杂粮专业合作社等，真正发挥产业合作组织作用，把农业产业的生产、销售等环节技术指导和信息服务推向市场。六是要形成既允许龙头企业、农业大户流转经营，也允许家庭农场、社会自然人流转经营的多种产业经营格局。
4.4 政策激励、培育市场，正确引导土地流转。积极支持农村土地向社会各界、种植大户、农民合作社、家庭农村及农业企业等流转，领办、创办农业产业基地。同时政府出台激励政策加大对流转土地进行补贴，对于参与流转发展农业产业的大户（包括龙头企业）涉农金融机构给予适当的贷款扶持；土地流转合同公证费由县司法部门全部减免。同时还要建立完备的土地流转市场和服务体系。要在县、镇（中心社区、街道办）设立土地流转服务中心、建立土地流转信息网络，依照法律和有关规定提供流转中介服务。使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，为达成流转创造条件。
作者简介：曹耀忠，男，志丹县农业经营管理站，农艺师职称。
1 我县农村土地流转现状
全县辖7镇、1个街道办，200个行政村，1106个村民小组，农业人口10.6万，农户数2.37万户，外出农户11434户、41160人，占农户和农业人口的48.25%、38.83%，农村劳动力61347人，其中外出劳动力27169人，占44.29%。总土地面积3781平方公里，农耕地47.6万亩，全县有苹果面积22万亩，蔬菜2.3万亩，大棚4117座，弓棚8419座，2015年农民人均纯收入10973元。近年来，随着农村经济发展和农业产业结构调整，县委、县政府引导群众按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地开展了农村土地承包经营权流转。目前，我县土地流转以以租代转、代耕代种为主。流转形式主要有转包、出租、互换、入股、代耕代种等；流转期限以中短期流转较普遍，苹果种植15—25年，大棚蔬菜3—8年，玉米、马铃薯、谷子等农作物2—3年，苗木和养殖业3—8年；流转价格总体较低，川地300—600元，梯田50—200元，坡地40—100元；流转对象大多都属于文化层次较高的技术娴熟人员，都有经营与管理经验；流转土地主要用于发展大棚蔬菜、山地苹果、种植农作物、育苗和养殖；流转程序有口头协商，有合同流转。目前，全县农村土地流转面积7.96万亩，占农耕地面积的16.72%。口头协商流转5.02万亩，合同流转2.94万亩，主要是口头协商流转（也称炕头协议、代耕代种）。通过转包方式流转4.57万亩，占流转总面积的57.41%；通过出租方式流转3.29万亩，占流转总面积的41.33%，互换等其他流转1000亩，占流转总面积的1.26%。
从调查的总体情况看，我县农村土地流转工作虽然起步较晚、进度较慢、面积较小，但也对加速县域工业化、信息化、城镇化和农业现代化发挥了一定的作用。
2 农村土地流转取得的成效
2.1 土地流转促进了农业产业规模经营。围绕我县农业产业“253222”（20万亩果、50万头猪、30万只羊、20万只鸡、2万亩菜、20万亩粮）发展目标，加大土地流转引导力度，推进农业产业规模化经营。如金丁镇胡新庄社区2011年以来流转土地3000多亩，建成蔬菜大棚2050座、弓棚1080座，发展现代农业园区。顺宁镇保娃沟门社区流转土地870亩，建成大棚208座、弓棚800座。如杏河镇阳渠行政村郝家沟村小组2013年24户242亩山地苹果园出租给大学生村官高磊，建成高标准苹果园，边咀农民李启军承包本村和中庄村果树315亩，真真成为新型的家庭农场经营模式，靠果业致富。旦八镇何家洼行政村西沟村小组有27户，128人，有耕地704亩，果树面积就有601亩，有15户都举家外出，果树没人管理，在镇村的引导下，14户农民将124亩2008年栽植的果园流转出租给宜川英旺乡的韩仁祖，每亩200元流转20年，一次性付清，今年3月签订了流转合同。安塞个体经营户韩伟常年外出务工做生意，他看到包果园能长期稳定挣钱的商机，流转了永宁镇高洼村363亩果园，流转25年，每亩58元，一年一付。再如金丁镇谢湾村村民78果园流转给宜川人喜宏，每亩80元期限22年，前5年付一半，15年前全部付清。谢湾村在村组干部的引领下，果园管理整体比较好，有一块2007年的80亩示范园，由于管理到位，果树长势好，外地人120万元要流转村民都不愿意，这个例子充分说明了，只要农民有信心，投入到位，技术到位，没有管不好的园子。
2.2 土地流转推动了农业科技推广运用，提高了土地产出率。在流转土地的同时，加大农业技术培训和指导力度，使先进农业技术广泛运用于蔬菜、苹果、养殖等产业之中，切实提高了每亩土地单产的产出率。如金丁镇胡新庄社区居民胡新对，土地流转前种植玉米，年收入1200元，除去种子、农资投入400元左右，现金收入800元。而流转后每亩土地可建大棚1座，每棚毛收入3万余元，除去投资，每棚蔬菜利润可达2.3万元左右。流转后比流转前翻了20倍左右。再如新金丁赵石洼村流转川台地197亩，原来种植玉米、洋芋等农作物，平均每亩地收入现金1050元；2011年土地整体流转后，共建大棚130座（标准棚），棚均收入2.2万元，每亩土地实现现金收入13198元。
2.3 土地流转方便了基础设施集中配套。“十一五”以来我县在农村基础设施建设方面投入了大量的资金，农村生产生活条件和恶劣的生态环境得到了彻底改善，但农业产业的发展相对比较分散，虽然投入了不少资金，但收效微薄。通过土地流转，特别是在园区建设中，使农业产业集中布设、规模经营，在水、电、路、讯等基础设施建设上可一次建设长期利用，解决了农民最期盼最迫切需要解决的问题。
2.4 土地流转增加了城乡居民收入。通过农村土地流转，建设产业园区能解决城乡居民收入问题。杏河镇将农业产业布局和移民项目建设紧密结合，实施了杨渠郝家沟、沙渠杨家沟设施农业园区。金丁镇、顺宁镇采取政府引导，群众参与，统一规划建设，在胡新庄社区和保娃沟门社区发展棚栽业，为搬迁户解决了就业和增收问题。金丁镇胡新庄社区居民胡新国，承包经营大棚3棚，销售蔬菜收入9万元，人均仅大棚一项增加收入13200元。社区居民胡宗权2011年承包大棚13棚，销售收入28万元，除去投资收入11万元。再如杏河镇牛寨居民牛静昌外出务工，将梯田地15亩按每年每亩60元全部流转出去，加上务工工资，人均年現金收入10180元。顺宁保娃沟门张志民从8户农民手中流转土地21.7亩，承包期10年，每年每亩600元，投资104万元建设羊子育肥场。通过身边的增收范例，部分农民认识到了土地流转的好处，也使农村土地承包经营权正真成为农村居民的一项长期稳定的财产性收入。 3 我县农村土地流转面临的问题
3.1 农民对土地流转的积极性不高。进入九十年代以来，由于石油工业在县域内开发力度的不断加大，农民从中得到了比较丰厚的征占补偿，农民不愿流转土地。二是部分农民政策认识问题，认为流转了土地怕以后得不到土地；土地流转只是流转了经营权，承包权不变是农户的。三是近几年国家不断出台各项支农惠农政策，农民更加珍惜土地。四是农民认为目前的土地流转价格不高。
3.2 农村“4050”人员转移就业难，农民收入不够稳定。由于我县城镇化水平的不断提高，农村青壮年劳力大部分涌入城镇，或从事打工或进城供孩子上学。同时农民在非农产业就业不稳定，缺乏稳定的生活来源和社会保障，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要构成部分。
3.3 被流转土地规模较小，产业化程度较低。一是农户之间经济收入差异，利益目标不一致，难以形成连片流转。二是农业经营主体偏少偏弱，真正能够带动土地规模流转的农业经营主体较少。三是农业生产比较效益低。
3.4 受地域条件影响，土地流转工作进展不平衡。靠近城镇的川台地和交通便利的山地基本农田好流转，偏僻、交通闭塞的山岭地、拐沟村土地难以流转。
3.5 土地流转机制尚不健全。一方面，土地流转管理服务机制不完善。一些基层干部对土地流转考虑过多，怕引起新的矛盾纠纷，对土地流转重视不够、引导不力，服务相对滞后。另一方面，没有建立上下贯通、全面覆盖的土地流转市场服务体系。大部分土地流转尚处于自发状态，很难形成公平高效、信息完备的土地流转市场。
4 做好我县农村土地流转的对策建议
4.1 明确原则、注重宣传，准确认识土地流转
结合国家关于农村土地承包經营权流转的法律法规，我县在土地流转过程中应坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包经营的基础上进行，坚持“政府引导、平等协商、农民自愿、依法有偿”原则，以优化配置土地空间资源、提高土地利用率、产出率，促进农业增效农民增收为目的，实行相对集中、规模经营。同时要充分利用我县开展的“千名干部下基层，两联三包抓扶贫”活动机遇，加强对农民群众教育引导。一是认真学习宣传《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》、《陕西省人民政府关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》等农村政策法规，使干部群众树立土地流转、资源盘活、收益提高的新理念。二是充分利用县内各种媒体，大力宣传农民身边通过流转土地增收致富的典型，让农民了解流转、愿意流转、主动流转、放心流转。三是引导农民提高对农村土地的组织化程度认识，增强集中土地、运作土地的能力，促进农业向规模化生产、专业化经营的方向发展。
4.2 因地制宜、科学规划，稳步推开土地流转。紧紧围绕“兴果、扩菜、强畜、精粮”的产业发展总体思路，大力实施16条苹果产业带、6个棚栽业集中区、26个千只养羊场和24个千亩杂粮丰产方，高标准发展现代农业。一要科学规划农业板块，进一步弥补完善和优化农业产业远期发展规划，大力发展现代农业，实现“区域化布局、专业化生产、市场化运作”，提高农业产业收入。二要大力培植和扶持龙头企业、产业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型的农业经营主体，探索推广家庭农场经营模式，用前沿的理念、高端的技术、先进的经验、提升我县农业产业化程度，打造一流的川道设施农业、山地果业、适宜地带畜牧养殖业园区，促进传统农业向现代农业转型升级。三要以提高土地利用率为出发点，稳步推开土地流转。对布设产业带的土地先行流转；对撂荒地进行整合流转；对新整理的沟道、滩涂集体土地整块（片）流转。把我县丰富的山地梯田、半山坡地、沟道坝地资源利用起来。四是继续加强县乡果业、蔬菜、畜牧机构队伍建设，切实提高技术服务水平，为全县农业产业发展提供一流的种（养）殖、防疫、生产、包装、销售等项服务。五是鼓励县保险机构发展农业产业保单，提高抵御自然灾害的能力。六是要建设大型冷藏储备库。解决瓜果蔬菜的短期储藏问题。
4.3 规范程序、完善机制，切实抓好土地流转。一是加大对农村土地政策的贯彻执行力度，为土地流转提供法律、信息服务，做好协调工作。二是镇、村两级要积极引导，全过程参与土地流转工作环节，及时办理流转备案，并建立流转情况档案库，及时准确记载和报送农村土地承包经营权流转情况，对流转合同及有关文件、文本、资料等都要归档并妥善保管并配合流转双方签订流转合同。三是县农业、农经部门统一指导并制定流转合同样式，并建立土地流转数据档案库。四是建立以土地信托合作社为主要模式，转包、租赁、互换、转让、入股等方式并存的流转机制。成熟一块、流转一块、发展一片、造福一方。五是发展壮大与农业产业发展相配套的专业合作社，如蔬菜专业合作社、苹果专业合作社、养殖专业合作社、小杂粮专业合作社等，真正发挥产业合作组织作用，把农业产业的生产、销售等环节技术指导和信息服务推向市场。六是要形成既允许龙头企业、农业大户流转经营，也允许家庭农场、社会自然人流转经营的多种产业经营格局。
4.4 政策激励、培育市场，正确引导土地流转。积极支持农村土地向社会各界、种植大户、农民合作社、家庭农村及农业企业等流转，领办、创办农业产业基地。同时政府出台激励政策加大对流转土地进行补贴，对于参与流转发展农业产业的大户（包括龙头企业）涉农金融机构给予适当的贷款扶持；土地流转合同公证费由县司法部门全部减免。同时还要建立完备的土地流转市场和服务体系。要在县、镇（中心社区、街道办）设立土地流转服务中心、建立土地流转信息网络，依照法律和有关规定提供流转中介服务。使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，为达成流转创造条件。
作者简介：曹耀忠，男，志丹县农业经营管理站，农艺师职称。