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【摘要】实现城乡的统筹发展是新农村建设的重要内容,其首要前提是要构建一系列制度基础。为此,要构建城乡一体的户籍管理制度、社会保障制度、劳动就业制度、土地市场、公共财政制度等,使各项制度联动并进,为城乡良性互动构建良好的制度环境。
【关键词】城乡关系 统筹发展 制度基础
随着国家实施新农村建设这一重要战略措施,我国的城乡关系开始迈入良性互动的新时期,实现城乡的统筹发展是新农村建设的题中应有之义。实现城乡统筹发展的着眼点在于制度的建设,总体的改革思路是在完善“少取”政策的基础上,加大“多予”和“放活”的力度。
城乡一体的户籍管理制度
我国现行的户籍管理制度人为地将居民划分为农村和城市户口,城乡居民因户口类别的不同而享受不同的政治、经济、社会权利,“农民”被严重身份化。农民如果向城市迁移,在非户口所在地要得到与当地居民同等的待遇,必须付出高昂的成本。这一现状严重地影响我国城镇化的步伐,大量进城打工的农民,虽常年居住在城市,但由于户口的原因,不能成为真正意义上的城市居民。
要实现城乡的统筹发展,必须建立城乡一体的户籍管理制度,使城乡居民享有同等的迁徙权。这是构建城乡良性互动的发展机制、缩小城乡差距的必要措施,也是实现城乡之间人口自由合理流动,加速我国城镇化的前提。同时,户籍管理制度关系到人口的流动、迁徙等全局性的问题,必须由国家审时度势,做出决策。其改革制度取向,一是淡化国家政策的城市取向,使户籍与其所附着的各种福利待遇逐步分离,平等对待城乡居民原本应享有的权利和义务。二是逐步放宽对农村居民迁往城市的限制,给流动人口更多的迁徙自由权。可以先从小城镇进行试点,最终扩大到城市。三是建立新的户籍登记管理制度,以居住地、固定住所和稳定收入为依据划分城乡户口,逐步实现城乡一体的户籍管理制度。
城乡一体的社会保障制度
我国城镇的社会保障体系已经基本完善,就全国范围来讲,社会保障制度的受益群体基本是城镇人口,广大农村人口能享受到的社会保障范围很小,大多依靠的是土地的保障,全国9亿多农村人口中,7亿多未能享受到基本的社会保障。虽有大量的进城务工农民常年在城镇就业和居住,但他们并未被纳入到城镇社会保障对象之中。
总体来讲,城镇居民享有的社会保障水平远远高于农村居民。但基于城乡在经济、社会条件的差距,试图快速实行城乡一体的社会保障制度是不现实、不可行的。较妥善的路径是分头并进,一是加强对农村卫生服务的建设,尤其是财政的支持力度。以农村预防、保健健康教育、卫生监督和卫生监测为支持重点,缩小城乡卫生服务差距。财政资金用于农村卫生服务网络建设的投向应该做出调整,应以乡村两级为主,明确政府在乡级卫生机构建设中的财政支出范围,尤其是在经济欠发达地区,由于县乡两级缺乏财政支柱,必须加大上级对乡镇卫生院的资金供给,以提高其公共服务水平。加强村级卫生机构的建设,提高农民对基本卫生服务的可得性。二是大力发展农村社会养老保障事业。由于我国农村老年人口的比重较高,构建农村社会养老体系是一个渐进过程。我国作为一个发展中国家,农村老龄人口数量庞大,短时间内国家难以包揽农民的养老保障,必须依靠农民自身及村集体,这也是发展农村社会养老保障事业的基本途径。因此,应实行家庭养老保障与社会养老保障相结合。要考虑到各地农村社会经济发展的不同,构建农村社会养老保障体系应允许存在一些差异性,避免一刀切。针对不同地区的实际情况,应使筹资标准和保障标准互相适应,考虑当地农村的负担能力。此外,还要全面建立农村低保制度,解决贫困人口的问题。三是逐步实行城乡并轨,可以在条件具备的地区先行试点,逐步推进城乡统一的社会保障制度。以试点地区作为过渡环节,为统一并轨创造经验。此外,还应积极地把进城务工的农民纳入城镇社会保障的范围。
城乡一体的劳动就业制度
近年来,大量的农村剩余劳动力流向城镇。据统计,目前我国在城镇务工的农民工约为4亿。如此庞大的群体,在城镇并不能获得足够的就业空间,大量无技术的农民工只能从事重体力劳动或城镇居民不愿意承担的脏、累、险的工作。总体上来讲,农民工在城镇就业依然面临诸多的限制和歧视,更谈不上享受与城镇居民同等的福利待遇和社会保障。如此庞大的群体,在城镇中如果长期处于边缘地位,必将带来城市秩序的紊乱。这既是对进城务工农民极大的不公,也是对劳动力资源极大的浪费。
实现城乡的统筹发展,必须把城乡劳动力资源作为一个整体进行开发,建立城乡统一、公平、有序的劳动力就业市场。首先,规范农民进城就业的各种制度,取消各种对农民就业的歧视性政策,保障农民工的合法权益,扫清农民进城务工的制度障碍,为农村剩余劳动力向城镇的合理流动创造良好的制度环境。其次,构建完善的劳动力就业市场。规范、完善的劳动力就业市场是保障农民工合法权益的长效机制,也是其制度平台。规范的劳动力就业制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度、保护劳动者的劳动立法、工会发挥作用的方式和程度等。有关部门要尽快制定有关农民工工资支付的法律法规,构建并完善农民工劳动合同管理制度。工会作为劳动者的组织,应发挥其应有的保障劳动者合法权益的功能。提高农民工的组织化程度,以组织的力量来保障农民工的权益。最后,应该构建惠及农民工的城市基本公共服务制度。在城市管理方面,有关部门应把进城农民工作为城市居民的一部分,纳入统一到管理和服务体系中。在事关农民工切身利益的住房、义务教育、公共卫生等方面,考虑他们的实际需求。针对农民工构成复杂这一现状,采取低水平、广覆盖的方针,多形式、分步骤地把农民工纳入统一的社会保障体系。
城乡一体的土地市场
我国现有的土地面积不足19亿亩,且每年还以1000万亩的速度递减,农村的土地制度与城市的土地制度仍然存在着二元性,农民对土地的权利一直处于弱势。由于相关的社会保障制度的缺失,土地依然是农民赖以生存的基础。农民一旦失去土地,必将产生大量的社会问题。全国的失地农民至少有4000万左右。由于农村土地使用权管理及市场发育的不完善,土地使用权合理转让存在诸多的障碍,农民无法摆脱对土地的依附。在土地征用过程中,侵犯农民土地合法权益的现象依然大量存在。
构建城乡一体化的土地管理制度,应该逐步整合城乡土地市场与土地管理制度。一是要以法律的形式明确界定农民的土地权益,在赋予农民更大的土地自由交易权的基础上,给他们提供以承包权作抵押的机会。通过抵押承包权实现与土地权利相连的经济权利,进而实现城乡土地同等的权利。法律也应提供更多的灵活性,我国《物权法》对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格,农村宅基地的转让至少应该对所有农民开发,而不仅仅是同一村集体的农民。二是完善土地流转制度。设立专项基金,鼓励规模化经营。探索多种形式的土地流转,可以允许农村集体的建设用地进入市场交易,促使农村劳动力向城镇转移。构建土地流转的长效保障机制,解决土地流转后农民的权益保障。三是规范土地征用制度。提供对失地农民的补偿标准,增强补偿的公平性,改善征地的程序。完善补偿计算方法,使其更公平,为社会所接受。对征用土地的用途进行限制,缩小强制性征地范围。在保证国家计划用地基础上,把更多的非农建设用地交由农村集体开发,让农村土地作为资本直接参与工业化、城镇化,让农民分享土地增值的效益。
城乡一体的公共财政制度
公共财政是市场经济条件下,国家采取的主要财政模式是政府提供公共产品和服务,满足国家公共需要的经济行为。我国的公共财政制度由于二元分割的城乡结构,长期以来没能有效地覆盖农村地区,农民没有享受到工业化和城市化带来的结果,尤其是后农业税时期,乡镇基层政权由于缺乏财政支持,难以有所作为,开始悬浮起来,农村公共物品的提供面临前所未有的困境。
借助新农村建设的契机,应逐步完善公共财政体制,分区域、分阶段,集中财力优先安排农民最急需、公共性强的公共品和服务。一是加强农村基础设施建设,增强农村公共建设投资力度,优先解决水、电、路等事关农民切身利益的事情,逐年增加中央财政预算内投资,改变农村基础设施主要依靠农民投资投劳的方法,把中小型基础设施逐步纳入各级政府基本建设投资范围。二是提高财政支农的比重,开拓农业发展资金的筹集渠道。要尽快制定农业投入法,修改和完善农业法、预算法,明确各级政府财政支农的责任,努力增加预算内支农的资金比重。要确保国家新增财力向农业倾斜,每年国家的新增财政都要拿出更大的份额用于农业的发展,积极开拓农业发展资金的筹集渠道。三是健全政府对农业的支持保护体系。加大对农业基础设施投入,包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。支持农业结构调整,发展有竞争优势的农产品,发展畜牧业和林果业,促进农产品加工转化增值,积极发展小城镇和乡镇企业。四是完善农村公共服务体系。我国的农户大部分经营规模小,农产品成本高,单靠政府的价格支持和补贴限制极大。政府应完善社会化服务体系,搞好产前、产中、产后服务。加大对农村义务教育投资的力度,逐步实现农村义务教育的免费,提高公共经费的保障水平,将义务教育全面纳入公共财政保障范围。(作者单位:西南科技大学政治学院)
【关键词】城乡关系 统筹发展 制度基础
随着国家实施新农村建设这一重要战略措施,我国的城乡关系开始迈入良性互动的新时期,实现城乡的统筹发展是新农村建设的题中应有之义。实现城乡统筹发展的着眼点在于制度的建设,总体的改革思路是在完善“少取”政策的基础上,加大“多予”和“放活”的力度。
城乡一体的户籍管理制度
我国现行的户籍管理制度人为地将居民划分为农村和城市户口,城乡居民因户口类别的不同而享受不同的政治、经济、社会权利,“农民”被严重身份化。农民如果向城市迁移,在非户口所在地要得到与当地居民同等的待遇,必须付出高昂的成本。这一现状严重地影响我国城镇化的步伐,大量进城打工的农民,虽常年居住在城市,但由于户口的原因,不能成为真正意义上的城市居民。
要实现城乡的统筹发展,必须建立城乡一体的户籍管理制度,使城乡居民享有同等的迁徙权。这是构建城乡良性互动的发展机制、缩小城乡差距的必要措施,也是实现城乡之间人口自由合理流动,加速我国城镇化的前提。同时,户籍管理制度关系到人口的流动、迁徙等全局性的问题,必须由国家审时度势,做出决策。其改革制度取向,一是淡化国家政策的城市取向,使户籍与其所附着的各种福利待遇逐步分离,平等对待城乡居民原本应享有的权利和义务。二是逐步放宽对农村居民迁往城市的限制,给流动人口更多的迁徙自由权。可以先从小城镇进行试点,最终扩大到城市。三是建立新的户籍登记管理制度,以居住地、固定住所和稳定收入为依据划分城乡户口,逐步实现城乡一体的户籍管理制度。
城乡一体的社会保障制度
我国城镇的社会保障体系已经基本完善,就全国范围来讲,社会保障制度的受益群体基本是城镇人口,广大农村人口能享受到的社会保障范围很小,大多依靠的是土地的保障,全国9亿多农村人口中,7亿多未能享受到基本的社会保障。虽有大量的进城务工农民常年在城镇就业和居住,但他们并未被纳入到城镇社会保障对象之中。
总体来讲,城镇居民享有的社会保障水平远远高于农村居民。但基于城乡在经济、社会条件的差距,试图快速实行城乡一体的社会保障制度是不现实、不可行的。较妥善的路径是分头并进,一是加强对农村卫生服务的建设,尤其是财政的支持力度。以农村预防、保健健康教育、卫生监督和卫生监测为支持重点,缩小城乡卫生服务差距。财政资金用于农村卫生服务网络建设的投向应该做出调整,应以乡村两级为主,明确政府在乡级卫生机构建设中的财政支出范围,尤其是在经济欠发达地区,由于县乡两级缺乏财政支柱,必须加大上级对乡镇卫生院的资金供给,以提高其公共服务水平。加强村级卫生机构的建设,提高农民对基本卫生服务的可得性。二是大力发展农村社会养老保障事业。由于我国农村老年人口的比重较高,构建农村社会养老体系是一个渐进过程。我国作为一个发展中国家,农村老龄人口数量庞大,短时间内国家难以包揽农民的养老保障,必须依靠农民自身及村集体,这也是发展农村社会养老保障事业的基本途径。因此,应实行家庭养老保障与社会养老保障相结合。要考虑到各地农村社会经济发展的不同,构建农村社会养老保障体系应允许存在一些差异性,避免一刀切。针对不同地区的实际情况,应使筹资标准和保障标准互相适应,考虑当地农村的负担能力。此外,还要全面建立农村低保制度,解决贫困人口的问题。三是逐步实行城乡并轨,可以在条件具备的地区先行试点,逐步推进城乡统一的社会保障制度。以试点地区作为过渡环节,为统一并轨创造经验。此外,还应积极地把进城务工的农民纳入城镇社会保障的范围。
城乡一体的劳动就业制度
近年来,大量的农村剩余劳动力流向城镇。据统计,目前我国在城镇务工的农民工约为4亿。如此庞大的群体,在城镇并不能获得足够的就业空间,大量无技术的农民工只能从事重体力劳动或城镇居民不愿意承担的脏、累、险的工作。总体上来讲,农民工在城镇就业依然面临诸多的限制和歧视,更谈不上享受与城镇居民同等的福利待遇和社会保障。如此庞大的群体,在城镇中如果长期处于边缘地位,必将带来城市秩序的紊乱。这既是对进城务工农民极大的不公,也是对劳动力资源极大的浪费。
实现城乡的统筹发展,必须把城乡劳动力资源作为一个整体进行开发,建立城乡统一、公平、有序的劳动力就业市场。首先,规范农民进城就业的各种制度,取消各种对农民就业的歧视性政策,保障农民工的合法权益,扫清农民进城务工的制度障碍,为农村剩余劳动力向城镇的合理流动创造良好的制度环境。其次,构建完善的劳动力就业市场。规范、完善的劳动力就业市场是保障农民工合法权益的长效机制,也是其制度平台。规范的劳动力就业制度包括工资形成的市场机制和集体谈判制度、保护劳动者的劳动立法、工会发挥作用的方式和程度等。有关部门要尽快制定有关农民工工资支付的法律法规,构建并完善农民工劳动合同管理制度。工会作为劳动者的组织,应发挥其应有的保障劳动者合法权益的功能。提高农民工的组织化程度,以组织的力量来保障农民工的权益。最后,应该构建惠及农民工的城市基本公共服务制度。在城市管理方面,有关部门应把进城农民工作为城市居民的一部分,纳入统一到管理和服务体系中。在事关农民工切身利益的住房、义务教育、公共卫生等方面,考虑他们的实际需求。针对农民工构成复杂这一现状,采取低水平、广覆盖的方针,多形式、分步骤地把农民工纳入统一的社会保障体系。
城乡一体的土地市场
我国现有的土地面积不足19亿亩,且每年还以1000万亩的速度递减,农村的土地制度与城市的土地制度仍然存在着二元性,农民对土地的权利一直处于弱势。由于相关的社会保障制度的缺失,土地依然是农民赖以生存的基础。农民一旦失去土地,必将产生大量的社会问题。全国的失地农民至少有4000万左右。由于农村土地使用权管理及市场发育的不完善,土地使用权合理转让存在诸多的障碍,农民无法摆脱对土地的依附。在土地征用过程中,侵犯农民土地合法权益的现象依然大量存在。
构建城乡一体化的土地管理制度,应该逐步整合城乡土地市场与土地管理制度。一是要以法律的形式明确界定农民的土地权益,在赋予农民更大的土地自由交易权的基础上,给他们提供以承包权作抵押的机会。通过抵押承包权实现与土地权利相连的经济权利,进而实现城乡土地同等的权利。法律也应提供更多的灵活性,我国《物权法》对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格,农村宅基地的转让至少应该对所有农民开发,而不仅仅是同一村集体的农民。二是完善土地流转制度。设立专项基金,鼓励规模化经营。探索多种形式的土地流转,可以允许农村集体的建设用地进入市场交易,促使农村劳动力向城镇转移。构建土地流转的长效保障机制,解决土地流转后农民的权益保障。三是规范土地征用制度。提供对失地农民的补偿标准,增强补偿的公平性,改善征地的程序。完善补偿计算方法,使其更公平,为社会所接受。对征用土地的用途进行限制,缩小强制性征地范围。在保证国家计划用地基础上,把更多的非农建设用地交由农村集体开发,让农村土地作为资本直接参与工业化、城镇化,让农民分享土地增值的效益。
城乡一体的公共财政制度
公共财政是市场经济条件下,国家采取的主要财政模式是政府提供公共产品和服务,满足国家公共需要的经济行为。我国的公共财政制度由于二元分割的城乡结构,长期以来没能有效地覆盖农村地区,农民没有享受到工业化和城市化带来的结果,尤其是后农业税时期,乡镇基层政权由于缺乏财政支持,难以有所作为,开始悬浮起来,农村公共物品的提供面临前所未有的困境。
借助新农村建设的契机,应逐步完善公共财政体制,分区域、分阶段,集中财力优先安排农民最急需、公共性强的公共品和服务。一是加强农村基础设施建设,增强农村公共建设投资力度,优先解决水、电、路等事关农民切身利益的事情,逐年增加中央财政预算内投资,改变农村基础设施主要依靠农民投资投劳的方法,把中小型基础设施逐步纳入各级政府基本建设投资范围。二是提高财政支农的比重,开拓农业发展资金的筹集渠道。要尽快制定农业投入法,修改和完善农业法、预算法,明确各级政府财政支农的责任,努力增加预算内支农的资金比重。要确保国家新增财力向农业倾斜,每年国家的新增财政都要拿出更大的份额用于农业的发展,积极开拓农业发展资金的筹集渠道。三是健全政府对农业的支持保护体系。加大对农业基础设施投入,包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。支持农业结构调整,发展有竞争优势的农产品,发展畜牧业和林果业,促进农产品加工转化增值,积极发展小城镇和乡镇企业。四是完善农村公共服务体系。我国的农户大部分经营规模小,农产品成本高,单靠政府的价格支持和补贴限制极大。政府应完善社会化服务体系,搞好产前、产中、产后服务。加大对农村义务教育投资的力度,逐步实现农村义务教育的免费,提高公共经费的保障水平,将义务教育全面纳入公共财政保障范围。(作者单位:西南科技大学政治学院)