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摘 要 随着宁波市江北区的不断发展，流动人口俨然成为焦点问题。在“二元”矛盾的不断加深的今天，构建合理的居住证制度已成为当务之急。目前，江北区仍面临财政、管理模式、流动人口数量等多方面问题。本文就江北区构建居住证制度所面临的问题进行分析，提出解决方案。
关键词 居住证制度 管理模式 “二元”矛盾
作者简介：尹泓明，宁波大学法学院2013级本科在读。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.308
一、江北区流动人口管理现状和存在的问题
（一）宁波市流动人口管理制度的历史沿承
随着传统的计划经济向市场经济转变，以户籍制度为代表的社会管理体制与社会发展相脱节，变革的滞后而导致“分离”出来一个特殊社会群体。截止2014年底，宁波市江北区流动人口达24万余人，并且这一数字仍呈现增长态势，城市管理体制难以完全调和劳动力自由流动与户籍制度等“社会屏蔽”之间的矛盾。①②以宁波市江北区为例，流动人口管理方式主要经历了以下几个阶段：
1.上行下效阶段（20世纪70年末至90年代初）：
改革开放之初， 流动人口管理主要还是保留了计划经济时代留下的传统管理思路， 宁波市江北区流动人口管理效仿全国大多数地区，由治安管理部门主要开展管理工作，由于缺乏明确的管理目标和管理计划，形成了“户籍属地”管理方式下的防范型管理模式。
2.严格管理阶段（20世纪九十年代初至今）：
20世纪90年代以来，大量民工开始涌入城市，宁波市作为一个沿海港口城市，轻工业的飞速发展提供了更多的就业岗位，形成了“民工潮”。然而由于缺乏对“民工潮”的物质准备与思想准备，先前僵化的管理模式，加上国有企业改革始大量冗员下岗，宁波市江北区作为老三区，出现城乡就业矛盾加剧、资源紧缺、基础设施不足等诸多社会矛盾及社会问题。因此，该段时期区政府对城市人口机械增长和“农转非”的态度依旧是“严格控制，严格管理”的思路。
（二）当前宁波市江北区流动人口管理的问题
1.政府管理理念落后：
目前，江北区政府积极探索新的管理模式，虽然取得了一定成果，但是由于管理理念的落后导致管理机制的滞后，江东区政府流动人口与管理仍然存在一定问题。一是管理与服务机制建设理念不强，导致管理机构协调性差，人就信息采集和共享机制不完善，服务意识明显滞后，服务管理主体形式过于单一，缺乏公众参与。二是行政化趋势明显，基层组织定位不准，社区教育缺失，社区流动人就管理机构设置不合理、权责不一致、法规制度不健全、运行机制不流畅等。
2.流动人口基数大难以统计：
24万余人的流动人口分布于我区的7个街道和慈城区，具有合法劳动的人口共有20万人，虽然我区流动人口登记率高达85%，但由于流动人口的从业方式灵活，流动性大、居住分散，加之流动人口配合做证意识不强，存在规避做证的现象，掌握流动人口实际情况的难度十分巨大。
二、江北区构建居住证制度所面临问题
（一）政府资金有限，财政压力大
近年来，江北区政府不断加大对流动人口的财政支持力度，在全国率先进行起对低收入流动人口和少数民族子女的义务教育补偿政策。但由于外来流动人口数量不断增长，给政府财政带来极大压力。2014年江北区全区一般公共预算支出完成383275万元，教育经费66221万元，完成年度预算的96.6%。住房保障支出7992万元，完成年度预算的99.2%。面对每年急剧增长的流动人口，教育与服务设施与流动人口福利首先受到极大的冲击。
（二）综合化管理程度低
现阶段，江北区缺乏统一、权威的流动人口综合服务管理机构，势必会造成政府行政效率低下，导致人力、物力资源的浪费。增加了管理与协调方面的成本，同时也产生一些部门工作人员在流动人口工作上的推脱责任的现象。综合管理程度低下表现在以下方面：
1.各部门分块管理，碎片化严重：
碎片化管理分为纵向与横向两个部分。纵向碎片化即不同层级之间的“分块”，江北区下辖甬江、庄桥、洪塘、中马、白沙、文教、孔浦七个街道和慈城镇，各街道（镇）下又有多个社区（村）。横向碎片化即统一层级间各个部门之间的“分块”。公安、民政、计生、卫生、人力资源等部门都对流动人口有管理的职责，但是各个部门的独立办公，自扫门前雪，在一定程度上降低了政府的办事效率。
2.各部门之间的协作管理机制落后：
在实际工作中，由于部门职权交叉以及部分部门職责不清，在对流动人口实施管理与提供服务的时候，往往依靠多个部门协作来完成。但是，面对流动人口管理工作的复杂性，各部门之间的协作并不成熟。部门间的协作由谁来牵头，其他办事部门怎么与之配合，协作的标准和依据是什么等一系列问题都尚未得到解决。
3.部门间缺乏信息交流与共享：
部门间畅通的信息交流与共享，是实现综合化管理的重要方面。公安、民政、人力资源、卫生、教育等于流动人口服务与管理相关的部门，更多重视信息的采集，而忽视不同部门间对所采集信息的交流与分析，这就导致各个部门存在信息孤岛现象。虽然各个部门都建立有自己的数据库，但是跨部门间的数据交流共享平台还未建立起来，各部门在信息交流时还需要跑到其他部门调用。
（三） 流动人口情况复杂多样
江北区流动人口基数庞大，增长迅速，江北区十年来共新增流动人口16.1万人，年均增加1.8万人。且构成复杂，从事行业多样化。目前为止，江北区共有流动人口24万余人，占现住人口的46.7%。从群体角度上看，流动人口有高学历或特殊型人才和来城务工型人员，来城务工人员占流入人口绝大多数。从行业构成来看，江北区在一产从业人员中，流动人口占37.5%；在二产从业人员中，流动人口占62.8%；在三产从业人员中，流动人口占46.2%。 三、对宁波市江北区实行流动人口居住证制度的建议
全面构建流动人口居住证制度对于宁波市江北区来说，将是一个全新的尝试与挑战。为了确保居住证制度能在江北区内有序开展与推行，要抓住居住证制度的必要环节，明确制度功能，既要明确此项制度在短期内实现目标，又要明确其长远发展方向。
（一）抓住必要环节，明确制度功能
一个城市根据其自身特点和规划要求，在流动人口管理方面都应该要做到应地制宜、因时制宜。宁波市江北区建立居住证管理模式是江北区根据自身特点和在不同时期流动人口状况而逐渐演进而来的。居住证作为流动人口管理工作的重要载体，应该在控制树立正确理念，统筹流动人口规模，合理布局流动人口，政府财政均衡分配方面发挥积极作用。具体分为以下几个方面：
1.牢固树立以人为本管理理念：
促进社会主义经济平稳快速发展，首先要做到以人为本，只有先做到人的全面协调可持续发展，才能最低程度上减少传统户籍制度下二元社会的排斥和对抗等不协调因素，这是构建社会主义和谐社会的重中之重。
2.合理统筹流动人口，做好入城“第一步”：
江北区推行居住证制度，在方便人口流动的基础上适当限制人口落户，这是一座城市难以解决的矛盾，建议由政府相关职能部门出台有关规章制度，按照各个街道的发展状况与自身需求，将各个街道分为若干等级，不同级别街道的综合承载力有所不同，随着街道综合承载力的提升晋升街道的等级，实现各个街道之间的互通，便于流动人口选择。
（二） 健全组织体系，创新管理模式
1.合理统筹人口管理：
强化区、街道（镇）、村（社区）三级垂直领导的人口管理服务网络，强化基础作用。即：区、街道（镇）、村（社区）层面成立流管办，街道（镇）和村（社区）层面成立流管站。统一由党委政府进行管理，设立专门机构统筹规划，各个部门分工负责，条块结合，强化我区人口管理服务网络。
2.增强协同力，促进政府、社会有机结合：
明确各个主体之间的职能定位。在我区政府相关职能部门工协作的基础上，让更多的街道（镇）、村（社区）等基层组织的自主性，共同构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理模式。
（三）优化管理运行程序，促进环节交流协调
宁波市江北区所实施的流动人口管理模式是根据本区特点和不同时期流动人口的情况不断改善完善而来的，虽然我区在流动人口管理和公共服务方面有明显突破，但是就全区整体性而言，还有待加强。
1.加大部门协调力度，增强部门协调性：
宁波市江北区流动人口管理涉及到十余个部门的共同协作，部门管理“碎片化”严重。因此，建立一个具有法律地位与行政权威的流动人口管理机构变得尤为重要。通过强有力的政治协调保障有利于集合各方面力量，从而达到攻坚克难的目的。
2.整理各部门资源，做到统一协调管理：
从宁波市江北区现有的流动人口管理工作来看，流动人口管理仍是多个职能部门工作的一部分，对各个部门进行统一的整合明显是不合理的，对各个部门掌握的流动人口管理资源进行调配整合却是当下所急需的。
3.全面推进信息化管理，促进部门资源共享：
信息化作为如今社会发展的大趋势，我国把信息平台列为优先发展的领域，随着信息化、数字化的不断推进，宁波市江北区政府也在电子政务方面建立起了专业的信息系统，通过这一信息系统的整合，可以各个部门的信息资源进行合并共享，宁波市江北区流动人口管理具备信息化管理的条件。
（四） 增强程序的实际操作性，做到“接地气”
居住证制度已在上海、北京、深圳等多个地方实施，各地针对本地人口的情况，对持有居住证的流动人口设置了一系列可以逐步享受城市户籍人口所拥有的社会福利和保障，进一步的实现了公共资源平衡分配，让人权从户籍制度的束缚中逐渐解脱，使得公民的基本权利更好的得以落实。我区实施居住证制度应该充分学习其做法，真正的做到“接地气”。
1.合理进行管理分类：
在群体角度上，可以将申领对象分为高学历或特殊型人才，来城务工型人员，來我区进行工作、投资、创业但不改变户籍的人才，在区内有稳定工作和稳定住所的外来就业人员，就读于我区高校但未及时转移户口的大专院校学生等等，我区在对其管理规划上要做到“因类划分”，根据不同群体，进行针对性的公共服务。
2.公共服务采取阶梯式：
在儿童计划免疫、计划生育、子女义务教育、法律援助等国家规定的基础服务上可享受无偿服务。对其他型外来人口可给予不同的政策优惠，例如：对于区内引进的高学历或特殊型人才在住房、机动车注册、科技项目申请、职称评定等方面可适当放宽条件。
注释：
①傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考——以深圳市为例.中国人口科学.2008-10-01.
②李志凤.居住证制度实施的必要性与可行性.中国社会科学院研究生院硕士论文.2014-04-01.
参考文献：
[1]冯晓英.城市人口规模调控政策的回顾与反思——以北京市为例.人口研究.2005- 10-10.
[2]张瑞中.国流动人口管理与服务问题研究综述.山西大同大学学报（社会科学版）.2012-12-28.
关键词 居住证制度 管理模式 “二元”矛盾
作者简介：尹泓明，宁波大学法学院2013级本科在读。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.308
一、江北区流动人口管理现状和存在的问题
（一）宁波市流动人口管理制度的历史沿承
随着传统的计划经济向市场经济转变，以户籍制度为代表的社会管理体制与社会发展相脱节，变革的滞后而导致“分离”出来一个特殊社会群体。截止2014年底，宁波市江北区流动人口达24万余人，并且这一数字仍呈现增长态势，城市管理体制难以完全调和劳动力自由流动与户籍制度等“社会屏蔽”之间的矛盾。①②以宁波市江北区为例，流动人口管理方式主要经历了以下几个阶段：
1.上行下效阶段（20世纪70年末至90年代初）：
改革开放之初， 流动人口管理主要还是保留了计划经济时代留下的传统管理思路， 宁波市江北区流动人口管理效仿全国大多数地区，由治安管理部门主要开展管理工作，由于缺乏明确的管理目标和管理计划，形成了“户籍属地”管理方式下的防范型管理模式。
2.严格管理阶段（20世纪九十年代初至今）：
20世纪90年代以来，大量民工开始涌入城市，宁波市作为一个沿海港口城市，轻工业的飞速发展提供了更多的就业岗位，形成了“民工潮”。然而由于缺乏对“民工潮”的物质准备与思想准备，先前僵化的管理模式，加上国有企业改革始大量冗员下岗，宁波市江北区作为老三区，出现城乡就业矛盾加剧、资源紧缺、基础设施不足等诸多社会矛盾及社会问题。因此，该段时期区政府对城市人口机械增长和“农转非”的态度依旧是“严格控制，严格管理”的思路。
（二）当前宁波市江北区流动人口管理的问题
1.政府管理理念落后：
目前，江北区政府积极探索新的管理模式，虽然取得了一定成果，但是由于管理理念的落后导致管理机制的滞后，江东区政府流动人口与管理仍然存在一定问题。一是管理与服务机制建设理念不强，导致管理机构协调性差，人就信息采集和共享机制不完善，服务意识明显滞后，服务管理主体形式过于单一，缺乏公众参与。二是行政化趋势明显，基层组织定位不准，社区教育缺失，社区流动人就管理机构设置不合理、权责不一致、法规制度不健全、运行机制不流畅等。
2.流动人口基数大难以统计：
24万余人的流动人口分布于我区的7个街道和慈城区，具有合法劳动的人口共有20万人，虽然我区流动人口登记率高达85%，但由于流动人口的从业方式灵活，流动性大、居住分散，加之流动人口配合做证意识不强，存在规避做证的现象，掌握流动人口实际情况的难度十分巨大。
二、江北区构建居住证制度所面临问题
（一）政府资金有限，财政压力大
近年来，江北区政府不断加大对流动人口的财政支持力度，在全国率先进行起对低收入流动人口和少数民族子女的义务教育补偿政策。但由于外来流动人口数量不断增长，给政府财政带来极大压力。2014年江北区全区一般公共预算支出完成383275万元，教育经费66221万元，完成年度预算的96.6%。住房保障支出7992万元，完成年度预算的99.2%。面对每年急剧增长的流动人口，教育与服务设施与流动人口福利首先受到极大的冲击。
（二）综合化管理程度低
现阶段，江北区缺乏统一、权威的流动人口综合服务管理机构，势必会造成政府行政效率低下，导致人力、物力资源的浪费。增加了管理与协调方面的成本，同时也产生一些部门工作人员在流动人口工作上的推脱责任的现象。综合管理程度低下表现在以下方面：
1.各部门分块管理，碎片化严重：
碎片化管理分为纵向与横向两个部分。纵向碎片化即不同层级之间的“分块”，江北区下辖甬江、庄桥、洪塘、中马、白沙、文教、孔浦七个街道和慈城镇，各街道（镇）下又有多个社区（村）。横向碎片化即统一层级间各个部门之间的“分块”。公安、民政、计生、卫生、人力资源等部门都对流动人口有管理的职责，但是各个部门的独立办公，自扫门前雪，在一定程度上降低了政府的办事效率。
2.各部门之间的协作管理机制落后：
在实际工作中，由于部门职权交叉以及部分部门職责不清，在对流动人口实施管理与提供服务的时候，往往依靠多个部门协作来完成。但是，面对流动人口管理工作的复杂性，各部门之间的协作并不成熟。部门间的协作由谁来牵头，其他办事部门怎么与之配合，协作的标准和依据是什么等一系列问题都尚未得到解决。
3.部门间缺乏信息交流与共享：
部门间畅通的信息交流与共享，是实现综合化管理的重要方面。公安、民政、人力资源、卫生、教育等于流动人口服务与管理相关的部门，更多重视信息的采集，而忽视不同部门间对所采集信息的交流与分析，这就导致各个部门存在信息孤岛现象。虽然各个部门都建立有自己的数据库，但是跨部门间的数据交流共享平台还未建立起来，各部门在信息交流时还需要跑到其他部门调用。
（三） 流动人口情况复杂多样
江北区流动人口基数庞大，增长迅速，江北区十年来共新增流动人口16.1万人，年均增加1.8万人。且构成复杂，从事行业多样化。目前为止，江北区共有流动人口24万余人，占现住人口的46.7%。从群体角度上看，流动人口有高学历或特殊型人才和来城务工型人员，来城务工人员占流入人口绝大多数。从行业构成来看，江北区在一产从业人员中，流动人口占37.5%；在二产从业人员中，流动人口占62.8%；在三产从业人员中，流动人口占46.2%。 三、对宁波市江北区实行流动人口居住证制度的建议
全面构建流动人口居住证制度对于宁波市江北区来说，将是一个全新的尝试与挑战。为了确保居住证制度能在江北区内有序开展与推行，要抓住居住证制度的必要环节，明确制度功能，既要明确此项制度在短期内实现目标，又要明确其长远发展方向。
（一）抓住必要环节，明确制度功能
一个城市根据其自身特点和规划要求，在流动人口管理方面都应该要做到应地制宜、因时制宜。宁波市江北区建立居住证管理模式是江北区根据自身特点和在不同时期流动人口状况而逐渐演进而来的。居住证作为流动人口管理工作的重要载体，应该在控制树立正确理念，统筹流动人口规模，合理布局流动人口，政府财政均衡分配方面发挥积极作用。具体分为以下几个方面：
1.牢固树立以人为本管理理念：
促进社会主义经济平稳快速发展，首先要做到以人为本，只有先做到人的全面协调可持续发展，才能最低程度上减少传统户籍制度下二元社会的排斥和对抗等不协调因素，这是构建社会主义和谐社会的重中之重。
2.合理统筹流动人口，做好入城“第一步”：
江北区推行居住证制度，在方便人口流动的基础上适当限制人口落户，这是一座城市难以解决的矛盾，建议由政府相关职能部门出台有关规章制度，按照各个街道的发展状况与自身需求，将各个街道分为若干等级，不同级别街道的综合承载力有所不同，随着街道综合承载力的提升晋升街道的等级，实现各个街道之间的互通，便于流动人口选择。
（二） 健全组织体系，创新管理模式
1.合理统筹人口管理：
强化区、街道（镇）、村（社区）三级垂直领导的人口管理服务网络，强化基础作用。即：区、街道（镇）、村（社区）层面成立流管办，街道（镇）和村（社区）层面成立流管站。统一由党委政府进行管理，设立专门机构统筹规划，各个部门分工负责，条块结合，强化我区人口管理服务网络。
2.增强协同力，促进政府、社会有机结合：
明确各个主体之间的职能定位。在我区政府相关职能部门工协作的基础上，让更多的街道（镇）、村（社区）等基层组织的自主性，共同构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理模式。
（三）优化管理运行程序，促进环节交流协调
宁波市江北区所实施的流动人口管理模式是根据本区特点和不同时期流动人口的情况不断改善完善而来的，虽然我区在流动人口管理和公共服务方面有明显突破，但是就全区整体性而言，还有待加强。
1.加大部门协调力度，增强部门协调性：
宁波市江北区流动人口管理涉及到十余个部门的共同协作，部门管理“碎片化”严重。因此，建立一个具有法律地位与行政权威的流动人口管理机构变得尤为重要。通过强有力的政治协调保障有利于集合各方面力量，从而达到攻坚克难的目的。
2.整理各部门资源，做到统一协调管理：
从宁波市江北区现有的流动人口管理工作来看，流动人口管理仍是多个职能部门工作的一部分，对各个部门进行统一的整合明显是不合理的，对各个部门掌握的流动人口管理资源进行调配整合却是当下所急需的。
3.全面推进信息化管理，促进部门资源共享：
信息化作为如今社会发展的大趋势，我国把信息平台列为优先发展的领域，随着信息化、数字化的不断推进，宁波市江北区政府也在电子政务方面建立起了专业的信息系统，通过这一信息系统的整合，可以各个部门的信息资源进行合并共享，宁波市江北区流动人口管理具备信息化管理的条件。
（四） 增强程序的实际操作性，做到“接地气”
居住证制度已在上海、北京、深圳等多个地方实施，各地针对本地人口的情况，对持有居住证的流动人口设置了一系列可以逐步享受城市户籍人口所拥有的社会福利和保障，进一步的实现了公共资源平衡分配，让人权从户籍制度的束缚中逐渐解脱，使得公民的基本权利更好的得以落实。我区实施居住证制度应该充分学习其做法，真正的做到“接地气”。
1.合理进行管理分类：
在群体角度上，可以将申领对象分为高学历或特殊型人才，来城务工型人员，來我区进行工作、投资、创业但不改变户籍的人才，在区内有稳定工作和稳定住所的外来就业人员，就读于我区高校但未及时转移户口的大专院校学生等等，我区在对其管理规划上要做到“因类划分”，根据不同群体，进行针对性的公共服务。
2.公共服务采取阶梯式：
在儿童计划免疫、计划生育、子女义务教育、法律援助等国家规定的基础服务上可享受无偿服务。对其他型外来人口可给予不同的政策优惠，例如：对于区内引进的高学历或特殊型人才在住房、机动车注册、科技项目申请、职称评定等方面可适当放宽条件。
注释：
①傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考——以深圳市为例.中国人口科学.2008-10-01.
②李志凤.居住证制度实施的必要性与可行性.中国社会科学院研究生院硕士论文.2014-04-01.
参考文献：
[1]冯晓英.城市人口规模调控政策的回顾与反思——以北京市为例.人口研究.2005- 10-10.
[2]张瑞中.国流动人口管理与服务问题研究综述.山西大同大学学报（社会科学版）.2012-12-28.