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商业银行代为经收、代理国库、代理国库集中收付等业务，是国库业务的重要组成部分，是人民银行经理国库职能的延伸，其工作质量直接影响国库核算质量和预算收支的顺利执行。随着预算收支规模的扩大、财政国库管理体制改革的深入、国库业务的拓展以及财税库行横向联网等系统的推广运行，商业银行、信用社作为国库业务的代理机构，越来越多地参与到国家预算资金的收纳、拨付等环节当中，这对人民银行国库监管工作提出了更高的要求。
一、人民银行监管代理国库业务的难点分析
（一）国库监管制度有待进一步完善
一是现行的《国家金库条例》及其实施细则制定较早，缺乏国库监管依据、监管范围等方面的明确规定，并且目前《预算法》等与国库工作相关的法律正在修订之中，国库监管职能定位存在较大的不确定性。二是《金融违法行为处罚办法》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》作为国库监管工作的指导性文件，对人民银行规范金融机构代理国库业务起到了非常重要的作用，但由于颁布时间长，没有对商业银行代理国库集中支付、非税收入收缴、接入横向联网等新业务进行规范，已不能完全适应国库监督管理工作需要。三是国库集中支付代理业务监管制度尚不完善。自财政部、人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，各地制定了一系列配套办法，但各级财政对代理银行的要求和业务操作模式各不相同，且相应的配套办法仅对本级国库集中代理银行具有约束作用，对下级部门没有相应的约束力。
（二）监管手段有待进一步提高
近几年，随着会计核算电子化的不断发展，商业银行相继开发了税款经收、代收行政事业收费、代理财政国库集中支付等业务处理系统，实现了业务处理电子化；逐步改变传统分散型的银行会计核算组织模式，实现了数据体系向总行集中的核算模式，资金清算和账户管理模式趋于扁平化，加大了国库监管的难度。但目前国库监管手段仍较多沿袭临柜审核、定期现场检查等传统方法，对通过技术手段实现非现场、实时监督等方法的研究和应用较少；偏重于零星的、随机的监管信息的获取，缺乏完整、连续的监管信息收集分析；偏重个人经验、感性评价在监管中的作用发挥，较少规范流程、科学评价体系的运用。各项监管信息不能实现有效共享，电子化手段在监管工作中的运用极为有限，对于部分代理银行违规占压财政性资金、开设预算收入过渡户等违规行为，只有通过现场检查才能发现，监管效果难以保证。
（三）基层国库监管力量需进一步增强
目前，部分基层行国库监管力量明显不足，部分国库虽按《国库监管工作指引》规定设立专职监管员，但仅限于完成上级行安排的工作任务，无力根据实际情况开展国库监管，监管责任制未得到全面落实，尤其是外部监管的连续性和有效性很难保证，影响了国库监管水平的提高。另外，国库工作业务量大、单一的特点也使多数国库工作人员知识结构相对狭窄，并逐渐养成了重操作、轻管理的工作意识，在一定程度上制约了国库监管工作的开展。
二、加强国库业务代理机构监管的建议
（一）健全法规体系，依法行使国库监管职责
建议尽快修订完善《预算法》、《国家金库条例》等法律法规，明确国库监管的职责定位和国库单一账户的法律地位，强化国库监管的独立性和权威性，使国库部门对商业银行代理各项国库业务的监管真正做到有法可依。一是尽快将商业银行代理国库集中支付、经收非税收入等业务纳入国库监督管理范畴，从制度上规范商业银行代理国库业务处理和日常经营管理活动，为国库监管工作顺利开展提供制度保障。二是在《人民币银行结算账户管理办法》有关规定的基础上，明确财政、税务、海关等征收机关的银行账户开立和变更必须经过国库部门审核，便于国库部门及时、全面掌握各征收机关银行账户开立、变更情况，进而对预算收入过渡账户进行有针对性的检查和处理。
（二）建立健全现行代理国库业务监管机制
对商业银行代理国库业务从市场准入、日常经营活动以及市场退出进行全方位监督管理。一是加强市场准入管理。从开业审查、集中收付代理银行资格认定、代理支库和乡镇国库业务审批入手，建立对所有国库业务代理机构的市场准入制度。二是完善非现场监管手段。建立国库业务代理机构备案实施办法，将国库经收处、国库集中支付代理银行、代理国库等国库业务代理机构均纳入备案管理范畴，并对相关机构、人员、内控制度、科目使用、业务印章使用等情况进行定期和动态备案，为监督检查提供重要基础数据和基本情况。三是大力开展现场监督检查。针对商业银行业务变化快、各行核算模式不统一的现象，建议采取“统一安排、集中检查”的模式，集中对一家代理银行的所有代理网点开展检查。检查内容以国库经收业务为主，兼顾集中收付、国债发行管理、横向联网等其他代理业务。同时，可以考虑与财政、税务等相关部门沟通协调，开展联合检查。四是注重对代理银行的考核。国库部门结合现场检查和非现场监管资料，对其代理资格进行再审查和综合评定，日常考核情况按季度进行通报，年终进行总评，根据评价结果进行分级管理，引入竞争机制，从而调动代理银行的积极性。
（三）探索国库监管电子化建设，提高国库监督实效
改进传统单一的手工监管方式，加强国库监管科技手段的创新，开发与国库会计核算系统运行相匹配的非现场监管信息系统，充分利用国库核算系统和财税库银横向联网系统、财政国库集中支付系统、财政非税收入管理系统等系统电子信息，实现对国库资金运行相关业务的动态监测与控制；充分利用日常管理和实地检查结果，开展对下级国库的风险分析和综合评价，加强对代理机构的业务监控，及时对国库风险点发出预警，提高国库监管的针对性和实效性。
（四）建立商业银行代理国库业务利益补偿机制
人民银行和财政部门充分协商，制定明确合理的代理国库业务费用标准和计费依据，建立商业代理国库业务利益补偿机制，向办理国库经收、代理国库集中支付、代理支库（乡镇国库）的商业银行支付一定的代办费用，用于弥补代理国库业务的成本支出，维护代理银行的合法权益，调动商业银行代理国库业务的积极性。
（五）加强业务培训和考核，提高代理银行经办人员的业务素质
一是借助管辖行的力量加强对各代理银行的业务管理，指导管辖行将代理国库业务纳入其业绩考核范围，以此调动商业银行合规办理各项代理国库业务的积极性，增强代理银行国库从业人员岗位责任感和风险防范意识，促进各项代理国库业务更加规范。二是人民银行国库部门明确代理银行国库从业人员应具备的条件，建立国库业务代理机构经办人员从业资格考试制度。代理银行新柜员上岗、交流时，必须先培训考试并取得岗位任职资格，避免因人员变动造成业务脱节。三是人民银行国库要定期组织业务培训、联席会议，普及国库业务相关制度规定、通报各商业银行代理国库业务情况、进一步规范各项代理国库业务操作流程、减少业务处理的盲目性和随意性、提高代理银行经办人员整体业务素质。
（六）加强国库队伍建设，提高监管人员素质
注重加强基层国库队伍建设，充实基层国库人员力量，稳定国库业务人员队伍，建立基层国库人员正向激励机制，调动基层国库人员的工作积极性。以提高国库人员综合素质和履行职责能力为重点，继续加大国库干部培训力度，结合业务实际需求，分层次、分专项组织开展培训，进一步提高国库监管人员的政策理论水平及专业技能。
（责任编辑 孙 军）
一、人民银行监管代理国库业务的难点分析
（一）国库监管制度有待进一步完善
一是现行的《国家金库条例》及其实施细则制定较早，缺乏国库监管依据、监管范围等方面的明确规定，并且目前《预算法》等与国库工作相关的法律正在修订之中，国库监管职能定位存在较大的不确定性。二是《金融违法行为处罚办法》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》作为国库监管工作的指导性文件，对人民银行规范金融机构代理国库业务起到了非常重要的作用，但由于颁布时间长，没有对商业银行代理国库集中支付、非税收入收缴、接入横向联网等新业务进行规范，已不能完全适应国库监督管理工作需要。三是国库集中支付代理业务监管制度尚不完善。自财政部、人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，各地制定了一系列配套办法，但各级财政对代理银行的要求和业务操作模式各不相同，且相应的配套办法仅对本级国库集中代理银行具有约束作用，对下级部门没有相应的约束力。
（二）监管手段有待进一步提高
近几年，随着会计核算电子化的不断发展，商业银行相继开发了税款经收、代收行政事业收费、代理财政国库集中支付等业务处理系统，实现了业务处理电子化；逐步改变传统分散型的银行会计核算组织模式，实现了数据体系向总行集中的核算模式，资金清算和账户管理模式趋于扁平化，加大了国库监管的难度。但目前国库监管手段仍较多沿袭临柜审核、定期现场检查等传统方法，对通过技术手段实现非现场、实时监督等方法的研究和应用较少；偏重于零星的、随机的监管信息的获取，缺乏完整、连续的监管信息收集分析；偏重个人经验、感性评价在监管中的作用发挥，较少规范流程、科学评价体系的运用。各项监管信息不能实现有效共享，电子化手段在监管工作中的运用极为有限，对于部分代理银行违规占压财政性资金、开设预算收入过渡户等违规行为，只有通过现场检查才能发现，监管效果难以保证。
（三）基层国库监管力量需进一步增强
目前，部分基层行国库监管力量明显不足，部分国库虽按《国库监管工作指引》规定设立专职监管员，但仅限于完成上级行安排的工作任务，无力根据实际情况开展国库监管，监管责任制未得到全面落实，尤其是外部监管的连续性和有效性很难保证，影响了国库监管水平的提高。另外，国库工作业务量大、单一的特点也使多数国库工作人员知识结构相对狭窄，并逐渐养成了重操作、轻管理的工作意识，在一定程度上制约了国库监管工作的开展。
二、加强国库业务代理机构监管的建议
（一）健全法规体系，依法行使国库监管职责
建议尽快修订完善《预算法》、《国家金库条例》等法律法规，明确国库监管的职责定位和国库单一账户的法律地位，强化国库监管的独立性和权威性，使国库部门对商业银行代理各项国库业务的监管真正做到有法可依。一是尽快将商业银行代理国库集中支付、经收非税收入等业务纳入国库监督管理范畴，从制度上规范商业银行代理国库业务处理和日常经营管理活动，为国库监管工作顺利开展提供制度保障。二是在《人民币银行结算账户管理办法》有关规定的基础上，明确财政、税务、海关等征收机关的银行账户开立和变更必须经过国库部门审核，便于国库部门及时、全面掌握各征收机关银行账户开立、变更情况，进而对预算收入过渡账户进行有针对性的检查和处理。
（二）建立健全现行代理国库业务监管机制
对商业银行代理国库业务从市场准入、日常经营活动以及市场退出进行全方位监督管理。一是加强市场准入管理。从开业审查、集中收付代理银行资格认定、代理支库和乡镇国库业务审批入手，建立对所有国库业务代理机构的市场准入制度。二是完善非现场监管手段。建立国库业务代理机构备案实施办法，将国库经收处、国库集中支付代理银行、代理国库等国库业务代理机构均纳入备案管理范畴，并对相关机构、人员、内控制度、科目使用、业务印章使用等情况进行定期和动态备案，为监督检查提供重要基础数据和基本情况。三是大力开展现场监督检查。针对商业银行业务变化快、各行核算模式不统一的现象，建议采取“统一安排、集中检查”的模式，集中对一家代理银行的所有代理网点开展检查。检查内容以国库经收业务为主，兼顾集中收付、国债发行管理、横向联网等其他代理业务。同时，可以考虑与财政、税务等相关部门沟通协调，开展联合检查。四是注重对代理银行的考核。国库部门结合现场检查和非现场监管资料，对其代理资格进行再审查和综合评定，日常考核情况按季度进行通报，年终进行总评，根据评价结果进行分级管理，引入竞争机制，从而调动代理银行的积极性。
（三）探索国库监管电子化建设，提高国库监督实效
改进传统单一的手工监管方式，加强国库监管科技手段的创新，开发与国库会计核算系统运行相匹配的非现场监管信息系统，充分利用国库核算系统和财税库银横向联网系统、财政国库集中支付系统、财政非税收入管理系统等系统电子信息，实现对国库资金运行相关业务的动态监测与控制；充分利用日常管理和实地检查结果，开展对下级国库的风险分析和综合评价，加强对代理机构的业务监控，及时对国库风险点发出预警，提高国库监管的针对性和实效性。
（四）建立商业银行代理国库业务利益补偿机制
人民银行和财政部门充分协商，制定明确合理的代理国库业务费用标准和计费依据，建立商业代理国库业务利益补偿机制，向办理国库经收、代理国库集中支付、代理支库（乡镇国库）的商业银行支付一定的代办费用，用于弥补代理国库业务的成本支出，维护代理银行的合法权益，调动商业银行代理国库业务的积极性。
（五）加强业务培训和考核，提高代理银行经办人员的业务素质
一是借助管辖行的力量加强对各代理银行的业务管理，指导管辖行将代理国库业务纳入其业绩考核范围，以此调动商业银行合规办理各项代理国库业务的积极性，增强代理银行国库从业人员岗位责任感和风险防范意识，促进各项代理国库业务更加规范。二是人民银行国库部门明确代理银行国库从业人员应具备的条件，建立国库业务代理机构经办人员从业资格考试制度。代理银行新柜员上岗、交流时，必须先培训考试并取得岗位任职资格，避免因人员变动造成业务脱节。三是人民银行国库要定期组织业务培训、联席会议，普及国库业务相关制度规定、通报各商业银行代理国库业务情况、进一步规范各项代理国库业务操作流程、减少业务处理的盲目性和随意性、提高代理银行经办人员整体业务素质。
（六）加强国库队伍建设，提高监管人员素质
注重加强基层国库队伍建设，充实基层国库人员力量，稳定国库业务人员队伍，建立基层国库人员正向激励机制，调动基层国库人员的工作积极性。以提高国库人员综合素质和履行职责能力为重点，继续加大国库干部培训力度，结合业务实际需求，分层次、分专项组织开展培训，进一步提高国库监管人员的政策理论水平及专业技能。
（责任编辑 孙 军）