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摘要：随着全面建成小康社会进程的不断加快，生态移民建设也在小康社会建设中得到长足发展。贵州作为全面建成小康社会任务最为艰巨的省份，生态环境脆弱、经济发展滞后是其当前发展最为突出的现实问题。因此，贵州在实施生态移民过程中，必须牢牢守住生态与发展两条底线，以“科学发展，后发赶超”为指引，结合贵州实际，积极融入经济发展新常态，在保护与发展中开展生态移民。本文以贵州毕节为例，对该地区近年来生态移民所取得的成效、出现的问题进行全面分析，进而提出制度建设、资金筹集等对策建议。
关键词：生态移民；成就；问题；对策
中图分类号：F123.6 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）02-0012-03
生态移民是指把生产生活在自然条件恶劣、不具备基本生存条件地区的人口搬迁到生存环境适宜地区所实施的一项人口迁移活动，[1]是人与自然和谐发展的结晶，对人口、经济、生态、社会可持续发展有着重大意义。这不仅有利于改善当地群众的生产生活条件，提高群众收入水平，而且有利于促进生态环境的恢复和改善。从目的和原因可将生态移民分为自发生态移民和政府主导生态移民。[2]政府主导的生态移民是指政府为了提高人民生活水平、保护和恢复生态环境而采取移民政策将自然保护区或生态恶化的人口迁移到适宜居住区的政府行为，[3]而各国所采用的生态移民方式大多都是以政府为主导的生态移民。
2012年，贵州响应国家号召，开始实施生态移民，自2012年贵州省全面实施生态移民工程以来，累计完成移民搬迁42万人，其中仅2014年，就完成移民搬迁17.2万人，投入资金达到37.11亿元。本文以贵州毕节为例，从当前贵州毕节实施生态移民效果的情况和存在的问题进行分析，为更好的实施生态移民提出建议。
一、贵州毕节生态移民概况
贵州毕节地处贵州西北部，总面积26853平方公里，高原山地占93.3%，是典型的喀斯特地质地貌区。由于自然环境恶劣，1986年被联合国教科文组织评价为不适合人类居住的地方。受历史、自然地理条件等因素的影响，毕节经济发展长期较为滞后，人民生活水平也极端低下。1987年全区常住人口562.75万，贫困人口就达到345万，人口自然增长率达到19.47‰，而森林覆盖率仅为14.94%，水土流失占总面积52.6%，落后的经济条件、巨大的人口压力和脆弱的生态环境严重阻碍了当地经济社会的发展，并形成恶性循环。为了改变这种面貌，国务院于1988年在毕节成立了“开发扶贫、生态建设”试验区；2001年开始实施易地移民试点工作；2012年5月，毕节开始进行生态移民工作，以“搬得出、留得住、能就业、有保障”为工作目标，结合地区实际，采取“政府引导、群众自愿”模式，[4]依托小城镇建设、产业园区开发、新农村建设等形式，对居住在生态环境脆弱、生产生活条件落后、石漠化严重、交通条件差等贫困群众实施零星搬迁、集中安置，转变“山里人”小家难移、故土难离的传统思想，并计划于2012-2020年，实施生态移民搬迁32万人，包括占地区人口总数28.78%的少数民族群众9.2万人。[5]
二、毕节生态移民政策实施情况及效果
（一）毕节实施生态移民情况。
自毕节实施生态移民工程以来，共完成生态移民13077户，其中：2012年完成生态移民2707户，共1.2万余人，建设生态移民安置点19个；2013年完成生态移民4671户，共20309人；2014年完成生态移民5699户。并计划于2015年完成生态移民3000户，到2020年，累计完成生态移民32万人。
（二）效益分析。
1.生态效益。
自实施生态移民工程以来，毕节始终坚持长远目标，通过土地流转、集中安置等形式，结合城镇建设需要，科学合理选择安置建设点，将移民安置点与农业园区建设、新农村建设、旅游景区建设统筹规划，有效地促进了生态环境的改善。如黔西县驮煤河、纳雍县王家寨镇、金沙县西洛乡阳灯、织金县桂果镇猫场村、黔西县铁石乡、七星关区生机镇、百里杜鹃普底乡石牛角、威宁县草海镇银龙村这8个安置点，移民通过土地流转，流转土地697亩用于种植经果林，既改善了生态环境，又增加了经济收入。
2.经济效益。
毕节生态移民使得资源得到合理利用、产业结构优化升级，出现就业机会增加，收入稳步增长的趋势。如百里杜鹃管理区石牛村，通过生态移民与旅游发展相结合，在规划时优先选择高速公路出口地段作为安置点，安置在该地的陈红品夫妇，结束了长年外出打工的生涯，利用自己分得的房屋开起了农家餐馆，既改善了生活条件，又照顾了家庭，每月毛收入1.5万元，纯利润近万元。
3.社会效益。
毕节生态移民使得移民的生产生活配套基础设施不断完善，物质文明和精神文明也得到了显著提高，为子女入学、就医等方面提供了便利。由于长期生活条件比较艰苦，受传统观念的影响，移民对搬迁的信念不坚定并对生态移民工作产生怀疑，通过政府的不断引导，部分搬迁群众对实施生态移民所带来的利益进行宣传，逐渐鼓舞了移民搬迁的信心，促进了生态移民工作的有序开展。移民为了更好的适应生产生活环境，积极参与各种科技培训，努力接受新鲜事物，在追求物质生活的同时，不断丰富精神生活。
三、毕节生态移民政策效果的制约因素及对策建议
（一）存在的问题。
目前毕节生态移民在一定程度上取得了较大的成绩，但由于种种原因，还存在一些不足，一定程度上制约了生态移民工作的推进。
1.移民搬迁资金缺口大。
毕节生态移民规模大，人口数量多，在移民安置基础设施建设中，除了上级部门的资金扶持外，还需要地方匹配一定的资金才能保障建设需求，导致毕节地区在财政收入总量较小的情况下还需筹集大量资金来保障移民工作，加重了毕节地区政府的财政负担；在安置过程中还需要移民出资参与建设，在新的生存环境里还需重新购置生产生活必备品。由于实施生态移民搬迁的群众庭经济条件也极为困难，导致移民出现高利贷等民间借贷行为，造成了极大大的生活压力。 2.搬迁人口规模大、任务重。
当前毕节政府主要采取部分搬迁与整体搬迁用的方式进行生态移民，并计划在2012—2020年的8年时间，对32万人实施生态移民，给毕节政府造成巨大的财政负担，且搬迁后需要为移民提供必要的生产生活条件，在一定程度上加大了移民搬迁工作的难度。
3.移民思想瓶颈难以打开，阻碍生态移民搬迁进程。
在生态移民工程中，受传统观念的影响，群众普遍不认可移民搬迁这一政府行为，认为移民搬迁就是忘本、是一种背井离乡的行为，由于生态移民搬迁补偿标准低且不能及时到位，社保制度也不健全，移民对国家政策产生了怀疑，对移民搬迁后的生活来源产生畏惧，严重阻碍了生态移民工作。
4.基础配套设施建设不完善，后续保障措施不健全。
随着移民生活水平的不断提高和实施生态移民后移民思想意识的不断转变，移民对现有的安置设施也呈现出较高的要求，但在实施生态移民过程中，没有相应的资金切块进行跟进，基础设施后续保障资金也较为匮乏。尤其是受到移民后移民生产用地的落实及生产生活方式转变这两个因素的影响，在一定程度上制约了移民的安居乐业，在实施生态移民后，移民又对现有的生产生活条件不适应，对生产生活需求缺乏制度保障。
（二）对策建议。
1.加大资金投入力度，多渠道筹集生态移民资金。
建立稳定的资金投入机制，加大各级政府对生态移民工程的资金投入力度，将生态移民工程与美丽乡村建设、农村危房改造、一事一议等项目有机结合起来，引导和鼓励社会各界参与生态移民工程建设，通过多方筹措资金，逐步建立多元化的资金投入机制，有效缓解生态移民建设工程资金短缺问题。
2.充分发挥生态移民地区群众的主观能动性。
对毕节这样一个经济基础相对薄弱的改革试验区来说，生态移民工程必须充分调动移民的积极性，让移民切身感受到生态移民工程所带来的红利，充分发挥移民的主动性和创造性，尊重移民的主体地位和首创精神，在生产生活上给予移民物资与精神上的支持。
3.制定和完善生态移民保障措施。
一方面，政府要建立专门的生态移民机构，继续加大简政放权力度，切实解决在生态移民过程中出现的多头管理和多审批环节，在布置生态移民工作时结合生态移民工作实际，赋予基层更大的自主权；另一方面，要完善生态移民政策措施，尤其要在移民后期扶持、教育、医疗卫生、养老保险、环境保护、促进民族地区经济发展上出台相关法律法规，使移民在制度上得到保障，全身心参与到生态移民建设事业上来。
4.科学合理规划、完善基础设施。
充分发挥政府的主导作用，对移民工作进行统筹安排和全面部署，在生态移民工程的设计和建设过程中，将移民的生产生活和农业、产业、城镇规划有机结合起来，做到长远规划、合理布局，完善相关配套设施，为移民的长期发展创造条件。
创新生态移民服务体系和工作思路。
把生态移民工程作为城镇化建设的重要抓手，积极探索移民转型后的发展路子，为移民提供创业与就业条件，采取多重方式对移民实施就业、创业培训，并将移民子女进入中高职业教育作为地方政府考核目标。以理念创新、思路调整、转型升级为主生态移民工程的新常态，扎实开展生态移民工作，促进移民地区生态环境的改善和人民生活水平的提高。
总之，生态移民工程任务艰巨，前景美好，我们要站在新的历史条件下，积极适应新常态，以崭新的思维去实现生态移民地区的科学发展、后发赶超，将人与自然结合起来，牢牢守住生态与发展两条底线，科学合理部署移民安置小区建设，加快移民创新工作步伐，促进生态移民工作的有序开展和人民生活水平的提高。
参考文献：
[1]新吉乐图.生态移民：中国环境政策报告[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2005.
[2]张力威、范治晖、朱东恺.南水北调工程丹江口库区生态移民战略思考[J]. 环境经济，2005（1）.
[3]孙燕一、王振洲、刘懿、崔丽、韩瑾.政府主导型生态移民的实效、问题及对策[J].西部论坛，2013（2）.
[4]刘子富.攻坚——毕节试验区开发扶贫、生态建设纪实[M].北京：新华出版社，2005.
[5]毕节市扶贫生态移民工程规划[EB/OL]，http：//www.bijie.gov.cn/bj0001/doc/2014/7/3524.shtml.2014-7-25.
作者简介：
唐小琼，（1987年——），贵州盘县人，贵州民族大学研究生，研究方向：民族地区反贫困问题.
刘凡，（1987年——），湖北武汉人，贵州民族大学研究生，研究方向：生态移民权利保障.
陈锦浩，（1987年——），广东珠海人，贵州民族大学研究生，研究方向：民族经济法制.
基金项目：贵州民族大学2013年科研基金资助项目“贵州生态移民实施效果调研——以毕节地区为例”。
关键词：生态移民；成就；问题；对策
中图分类号：F123.6 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）02-0012-03
生态移民是指把生产生活在自然条件恶劣、不具备基本生存条件地区的人口搬迁到生存环境适宜地区所实施的一项人口迁移活动，[1]是人与自然和谐发展的结晶，对人口、经济、生态、社会可持续发展有着重大意义。这不仅有利于改善当地群众的生产生活条件，提高群众收入水平，而且有利于促进生态环境的恢复和改善。从目的和原因可将生态移民分为自发生态移民和政府主导生态移民。[2]政府主导的生态移民是指政府为了提高人民生活水平、保护和恢复生态环境而采取移民政策将自然保护区或生态恶化的人口迁移到适宜居住区的政府行为，[3]而各国所采用的生态移民方式大多都是以政府为主导的生态移民。
2012年，贵州响应国家号召，开始实施生态移民，自2012年贵州省全面实施生态移民工程以来，累计完成移民搬迁42万人，其中仅2014年，就完成移民搬迁17.2万人，投入资金达到37.11亿元。本文以贵州毕节为例，从当前贵州毕节实施生态移民效果的情况和存在的问题进行分析，为更好的实施生态移民提出建议。
一、贵州毕节生态移民概况
贵州毕节地处贵州西北部，总面积26853平方公里，高原山地占93.3%，是典型的喀斯特地质地貌区。由于自然环境恶劣，1986年被联合国教科文组织评价为不适合人类居住的地方。受历史、自然地理条件等因素的影响，毕节经济发展长期较为滞后，人民生活水平也极端低下。1987年全区常住人口562.75万，贫困人口就达到345万，人口自然增长率达到19.47‰，而森林覆盖率仅为14.94%，水土流失占总面积52.6%，落后的经济条件、巨大的人口压力和脆弱的生态环境严重阻碍了当地经济社会的发展，并形成恶性循环。为了改变这种面貌，国务院于1988年在毕节成立了“开发扶贫、生态建设”试验区；2001年开始实施易地移民试点工作；2012年5月，毕节开始进行生态移民工作，以“搬得出、留得住、能就业、有保障”为工作目标，结合地区实际，采取“政府引导、群众自愿”模式，[4]依托小城镇建设、产业园区开发、新农村建设等形式，对居住在生态环境脆弱、生产生活条件落后、石漠化严重、交通条件差等贫困群众实施零星搬迁、集中安置，转变“山里人”小家难移、故土难离的传统思想，并计划于2012-2020年，实施生态移民搬迁32万人，包括占地区人口总数28.78%的少数民族群众9.2万人。[5]
二、毕节生态移民政策实施情况及效果
（一）毕节实施生态移民情况。
自毕节实施生态移民工程以来，共完成生态移民13077户，其中：2012年完成生态移民2707户，共1.2万余人，建设生态移民安置点19个；2013年完成生态移民4671户，共20309人；2014年完成生态移民5699户。并计划于2015年完成生态移民3000户，到2020年，累计完成生态移民32万人。
（二）效益分析。
1.生态效益。
自实施生态移民工程以来，毕节始终坚持长远目标，通过土地流转、集中安置等形式，结合城镇建设需要，科学合理选择安置建设点，将移民安置点与农业园区建设、新农村建设、旅游景区建设统筹规划，有效地促进了生态环境的改善。如黔西县驮煤河、纳雍县王家寨镇、金沙县西洛乡阳灯、织金县桂果镇猫场村、黔西县铁石乡、七星关区生机镇、百里杜鹃普底乡石牛角、威宁县草海镇银龙村这8个安置点，移民通过土地流转，流转土地697亩用于种植经果林，既改善了生态环境，又增加了经济收入。
2.经济效益。
毕节生态移民使得资源得到合理利用、产业结构优化升级，出现就业机会增加，收入稳步增长的趋势。如百里杜鹃管理区石牛村，通过生态移民与旅游发展相结合，在规划时优先选择高速公路出口地段作为安置点，安置在该地的陈红品夫妇，结束了长年外出打工的生涯，利用自己分得的房屋开起了农家餐馆，既改善了生活条件，又照顾了家庭，每月毛收入1.5万元，纯利润近万元。
3.社会效益。
毕节生态移民使得移民的生产生活配套基础设施不断完善，物质文明和精神文明也得到了显著提高，为子女入学、就医等方面提供了便利。由于长期生活条件比较艰苦，受传统观念的影响，移民对搬迁的信念不坚定并对生态移民工作产生怀疑，通过政府的不断引导，部分搬迁群众对实施生态移民所带来的利益进行宣传，逐渐鼓舞了移民搬迁的信心，促进了生态移民工作的有序开展。移民为了更好的适应生产生活环境，积极参与各种科技培训，努力接受新鲜事物，在追求物质生活的同时，不断丰富精神生活。
三、毕节生态移民政策效果的制约因素及对策建议
（一）存在的问题。
目前毕节生态移民在一定程度上取得了较大的成绩，但由于种种原因，还存在一些不足，一定程度上制约了生态移民工作的推进。
1.移民搬迁资金缺口大。
毕节生态移民规模大，人口数量多，在移民安置基础设施建设中，除了上级部门的资金扶持外，还需要地方匹配一定的资金才能保障建设需求，导致毕节地区在财政收入总量较小的情况下还需筹集大量资金来保障移民工作，加重了毕节地区政府的财政负担；在安置过程中还需要移民出资参与建设，在新的生存环境里还需重新购置生产生活必备品。由于实施生态移民搬迁的群众庭经济条件也极为困难，导致移民出现高利贷等民间借贷行为，造成了极大大的生活压力。 2.搬迁人口规模大、任务重。
当前毕节政府主要采取部分搬迁与整体搬迁用的方式进行生态移民，并计划在2012—2020年的8年时间，对32万人实施生态移民，给毕节政府造成巨大的财政负担，且搬迁后需要为移民提供必要的生产生活条件，在一定程度上加大了移民搬迁工作的难度。
3.移民思想瓶颈难以打开，阻碍生态移民搬迁进程。
在生态移民工程中，受传统观念的影响，群众普遍不认可移民搬迁这一政府行为，认为移民搬迁就是忘本、是一种背井离乡的行为，由于生态移民搬迁补偿标准低且不能及时到位，社保制度也不健全，移民对国家政策产生了怀疑，对移民搬迁后的生活来源产生畏惧，严重阻碍了生态移民工作。
4.基础配套设施建设不完善，后续保障措施不健全。
随着移民生活水平的不断提高和实施生态移民后移民思想意识的不断转变，移民对现有的安置设施也呈现出较高的要求，但在实施生态移民过程中，没有相应的资金切块进行跟进，基础设施后续保障资金也较为匮乏。尤其是受到移民后移民生产用地的落实及生产生活方式转变这两个因素的影响，在一定程度上制约了移民的安居乐业，在实施生态移民后，移民又对现有的生产生活条件不适应，对生产生活需求缺乏制度保障。
（二）对策建议。
1.加大资金投入力度，多渠道筹集生态移民资金。
建立稳定的资金投入机制，加大各级政府对生态移民工程的资金投入力度，将生态移民工程与美丽乡村建设、农村危房改造、一事一议等项目有机结合起来，引导和鼓励社会各界参与生态移民工程建设，通过多方筹措资金，逐步建立多元化的资金投入机制，有效缓解生态移民建设工程资金短缺问题。
2.充分发挥生态移民地区群众的主观能动性。
对毕节这样一个经济基础相对薄弱的改革试验区来说，生态移民工程必须充分调动移民的积极性，让移民切身感受到生态移民工程所带来的红利，充分发挥移民的主动性和创造性，尊重移民的主体地位和首创精神，在生产生活上给予移民物资与精神上的支持。
3.制定和完善生态移民保障措施。
一方面，政府要建立专门的生态移民机构，继续加大简政放权力度，切实解决在生态移民过程中出现的多头管理和多审批环节，在布置生态移民工作时结合生态移民工作实际，赋予基层更大的自主权；另一方面，要完善生态移民政策措施，尤其要在移民后期扶持、教育、医疗卫生、养老保险、环境保护、促进民族地区经济发展上出台相关法律法规，使移民在制度上得到保障，全身心参与到生态移民建设事业上来。
4.科学合理规划、完善基础设施。
充分发挥政府的主导作用，对移民工作进行统筹安排和全面部署，在生态移民工程的设计和建设过程中，将移民的生产生活和农业、产业、城镇规划有机结合起来，做到长远规划、合理布局，完善相关配套设施，为移民的长期发展创造条件。
创新生态移民服务体系和工作思路。
把生态移民工程作为城镇化建设的重要抓手，积极探索移民转型后的发展路子，为移民提供创业与就业条件，采取多重方式对移民实施就业、创业培训，并将移民子女进入中高职业教育作为地方政府考核目标。以理念创新、思路调整、转型升级为主生态移民工程的新常态，扎实开展生态移民工作，促进移民地区生态环境的改善和人民生活水平的提高。
总之，生态移民工程任务艰巨，前景美好，我们要站在新的历史条件下，积极适应新常态，以崭新的思维去实现生态移民地区的科学发展、后发赶超，将人与自然结合起来，牢牢守住生态与发展两条底线，科学合理部署移民安置小区建设，加快移民创新工作步伐，促进生态移民工作的有序开展和人民生活水平的提高。
参考文献：
[1]新吉乐图.生态移民：中国环境政策报告[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2005.
[2]张力威、范治晖、朱东恺.南水北调工程丹江口库区生态移民战略思考[J]. 环境经济，2005（1）.
[3]孙燕一、王振洲、刘懿、崔丽、韩瑾.政府主导型生态移民的实效、问题及对策[J].西部论坛，2013（2）.
[4]刘子富.攻坚——毕节试验区开发扶贫、生态建设纪实[M].北京：新华出版社，2005.
[5]毕节市扶贫生态移民工程规划[EB/OL]，http：//www.bijie.gov.cn/bj0001/doc/2014/7/3524.shtml.2014-7-25.
作者简介：
唐小琼，（1987年——），贵州盘县人，贵州民族大学研究生，研究方向：民族地区反贫困问题.
刘凡，（1987年——），湖北武汉人，贵州民族大学研究生，研究方向：生态移民权利保障.
陈锦浩，（1987年——），广东珠海人，贵州民族大学研究生，研究方向：民族经济法制.
基金项目：贵州民族大学2013年科研基金资助项目“贵州生态移民实施效果调研——以毕节地区为例”。