清代公文书初沿明制,分题本与奏本二种。地方大小公事用题本,个人私事则用奏本;前者用印,后者不用印。康熙皇帝为了广耳目,防泄密,要求特定官员就所见所闻,亲自缮折,差人送至宫中,经其批阅后,发还当事人。这是康熙在正式公文书外,与亲信间另辟的通讯管道。这种君臣间的私人通讯在雍正朝不仅持续进行,甚而盛大发展。雍正皇帝不但扩大了折奏官员的范围,而且订定规章,确立自缮折、传递、批阅、发还、缴回的程序,清代的奏折制度自此成形。乾隆十三年,以"同一入告,何必分别名色"为由,废除奏本。题本与奏折成为地方与中央的沟通管道,地方例行公事以题本上报,重大事件则折奏以闻,直达天听;这种君臣间公私文书并行的现象一直延续到清末,成就了清代特有的文书制度。光绪二十七年八月十五日,以"整顿庶务,诸事务去浮文"为名,谕令所有具题之件全数"改题为奏"。此一谕令结束了题本二百多年来担当上下沟通的公文书任务,而改由奏折单独承担。不过,光绪二十七年的废题本不是改题为奏的开始,而是改题为奏的结束。乾隆朝以后,经由改题为奏的提出,奏折不再只是统治者与臣僚间的私人通信,而是与题本一样具有公文书的性质。我们今日所认知的例行公事用题本,重要公事用奏折,其实是这个改题为奏过程的结果。