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摘要：乡镇财政担负着向广大农村社会提供公共服务的重要职责。自实行分税制财政体制以来，乡镇财政困难问题日渐突出。特别是随着农村税费改革的不断深化，各种面向农村和农民的税费大幅减少，乡镇税源萎缩，收支矛盾尖锐，乡镇财政困境日益加剧。乡镇政府财力状况的好坏直接影响政府职能的行使和国家方针政策的贯彻落实。当下研究化解乡镇财政困境问题，具有十分重要的意义。
关键词：乡镇财政；困境；化解对策
一、常德市Z乡财政活动基本情况描述
1、Z乡的基本情况
Z乡位于常德市江北城区东面，洞庭湖西滨。全乡总面积54平方公里，耕地面积38500亩。辖21个行政村，224个村民小组，总人口31471人，其中农业人口29633人，占总人口的96%，是典型的农业乡。乡耕地面积31120亩，其中水田25847亩，旱地5273亩。Z乡人民政府除综合部门办公室以外，主要职能部门有：财政所、农业综合服务站、计划生育服务所、广播电视文化站、经管站、动物防疫站、国土站、规划站、派出所等。
2、Z乡的财政基本情况
Z乡现有财政供养人员60人，其中国家公务员23人，财政所人员4人，事业编制人员18人，离退休人员15人，除国家公务员、财政所人员和离退休人员由区财政全额拨款管理外，各站所事业编人员区财政以转移支付形式实行差额拨款管理。
3、Z乡的财政困境
从Z乡总的财政情况来看，其财政困境主要体现在三个方面。
第一，收支缺口大，运转十分困难。从收入方面看，2007年该乡财政总收入529.84万元。其中上级转移支付134.83万元（乡本级67.33万元，除经管站2.54万元拨到乡财政外，其余64.79万元用于发放人员工资，村级67.5万元），水费收入93万元，专项资金183.56万元（公路建设120万元，新农村建设资金42.56万元，以工代赈21万元），争取资金118.45万元。水费资金和争取资金占全乡财政收入的39.91%。其中的水费收入，随着国家政策的变化比2006年下降了37.33%，今后这项收入将逐步取消。从支出方面看，2007年该乡财政总支出534.11万元，不含打卡工资64.79万元。其中站所人员工资24.26万元，专项资金支出183.56万元，对个人和家庭的补助支出4.32万元，公用经费325.97万元。随着公务员制度的实行，各项国家政策的津补贴发放到位。初步估算，将新增收支缺口11.34万元。收支两抵，2007年财政缺口69.05万元，加上2008年不确定因素（水费政策变化，人员工资）71.34万元，收支矛盾十分突出。
第二，乡镇债务负担沉重。乡镇负债就是乡镇政府全部直接或间接的财政收支逆差，即由于预算内外资金收不抵支而不得已以政府名义向社会举债所形成的债务资金[1]。截至2006年底，Z乡乡镇债务共23733859元。主要有6个方面的资金来源：（1）金融部门借款2193415元，占债务总额的9.4%。（2）财政借款11794254元，占债务总额的49%。（3）乡镇政府向当地的企事业单位和其他单位借款451286元，占债务总额的1.9%。（4）个人借款。即由乡镇政府向个人举债形成的债务，主要用于清退农村合作基金会、供销社股金。税费改革前还要用于完成上交税费任务。乡镇政府向个人借款7787039元，占债务总额的33.3%。（5）工程项目应付未付款。主要是乡村两级修街道、通村公路和沟渠等大多是由施工单位垫资修建，工程完工后，又没有资金与施工单位结账而形成债务。这类欠款有899022元，占债务总额的3.8%。（6）乡镇财政负债中，农村基金合作社为608843元，占债务总额的2.6%。
第三，事权财权失衡，乡镇力不从心。作为我国政权体系的末端，乡镇政府承担着党和政府各项工作的推动以及方针政策落实的责任。就大方向而言，Z乡政府所承担，代管的工作任务不下20项，此外还有大量难以预计的中心工作。完成如此繁重的工作任务，除了人力、物力，还需要相应的财力保证。作为农业大乡，Z乡财政今非昔比。税改前，有"三提五统"和农业税收返还，保稳定、保运转，尚有一定调控余地。现在该乡已实行了"乡财区管乡用"，业已成为名副其实的报账单位。
二、Z乡财政困境产生的原因分析
1、乡镇财政困境产生的历史原因
第一，80年代，兴办乡镇企业大量借债。Z乡在上世纪80年代末期兴办大小企业90多家。一方面，乡镇以政府的名义贷款、担保贷款，举办乡镇企业，另一方面，乡镇亲自投资并参与企业的运营过程。由于乡镇企业的固有缺陷，以及受东南亚金融危机的影响，不少乡镇企业逐渐走下坡路甚至关门倒闭，导致乡镇政府的投资无法回收，本应由企业承担的风险成了财政的负债。90年代中期是Z乡的债务高发期，盲目发展乡镇企业，使乡镇财政背负着替企业还债的巨大压力。
第二，分税制改革，为满足税费上缴借债。1994年推行的以分税制为基础的分级财政体制，实质上是为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。然而Z乡便因此出现了垫税型负债，通常乡镇政府采取以下两种方式来垫税：一是获取贷款，通过以乡镇财政收入作为担保获取金融机构的贷款，并且贷款额往往等于垫税额；二是买税，即为了垫补所剩差额的乡镇政府向税务部门支付一定的费用，税务部门将其他乡镇的税源作为该乡镇税源的现象[2]。
第三，农业税取消后，乡镇财政收入锐减。Z乡是个典型的农业乡，农业税是其主要财力保障。Z乡2002年取消"三提五统"，2005年取消农业税，乡级政府统筹和农业税费收入逐年减少直至消失。此外，在收入缺口增大的同时，乡镇财政支出经费口径依旧。原来依靠"三提五统"支持事业的支出基本上都转移到乡镇财政的预算开支，增加了财政困难。失去主体税种，只能主要依靠上级财政转移支付来维持机构运转，财政拨款占乡镇财政收入的比例越来越大。
2、乡镇财政困境产生的现实原因
第一，经济不发达和财源匮乏是造成乡镇财政困境的经济原因。Z乡的经济有三个特点：一是经济总量偏低；二是产业结构仍以传统农业为主；三是二、三产业规模太小。这导致其财政收入有如下几个特点：一是财政收入绝对规模小；二是财政收入增长缓慢。在二、三产业落后的情况下，乡镇财政收入的主要来源是农民收入；三是财政收入不稳定。传统农业受自然条件的约束，其收益波动性很大，进而导致财政收入不稳定。
第二，财税体制缺陷导致乡镇财政处于困境。首先，乡镇财政事权、财权不对称。自实行分税制改革以来，地方财力明显向省、市集中，县乡财政赤字增加。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在，这直接导致了乡镇财政困难，制约了基层财政功能的发挥。其次，缺乏规范性的转移支付制度。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而对省级以下财政没有统一方案。就乡镇财政来说，有相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助的多少没有明确和严格的事权依据，难以排除拨款的随意性。最后，税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。农业税取消前在乡镇一级，许多地方是国、地两税均由专门部门负责工商各税的征收，而乡镇财政负责征收农业税和相关收入，在客观上造成一些扯皮现象[3]。
第三，国家财政对农业投入不足，加重了乡镇财政的负担。长期以来，国家财政对农业投入严重不足，许多本应由国家财政投资的公共设施项目压给地方政府，地方政府再以同样方式压给乡镇政府，乡镇政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着很大的职能，只好举债建设。
三、化解乡镇财政困境的路径分析
乡镇政府工作人员表示乡镇政府能维持正常运转已属不易，根本不具备债务的偿还能力。再加上农业税取消后，财政拨款占乡镇财政收入的比例越来越大，乡镇要化解债务更是难上加难。结合Z乡的实际情况，化解财政困境可以从以下四方面着手进行：
1、政策性化解
乡镇政府要认真清理现存的债务，制定切实可行的消化措施。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债，需要区别对待。无能力还款的困难户，实行减、免、缓的政策；一次性还清有困难的农户，经村民大会讨论可以分期偿还；有能力而拒不偿还的农户，需要采取诉讼程序，依法清欠[4]。将以政府名义为企业担保借贷形成的债务，划转给企业自行偿还。对政府借款办的企业已合并或转制的，划转给企业接受，由企业偿还[5]。此外，上级政府应根据具体情况对消化乡镇历史债务给予一定的资金补助，县级政府可以建立偿债准备金制度，逐年从财政预算中适当安排，专项用于偿还历史债务。
2、债务、债权挂钩化解
Z乡的债务总额为23733859元，债权总额为8913844元。对于乡镇政府所拥有的债权应该认真清理，同时将债权的清理与债务的清理结合起来，将二者相挂钩并建立一个详细的列表存档，对于债权与债务相挂钩的，可以通过债权债务置换消除债务的方式来化解债务。
3、积极培育新的经济增长点
乡镇政府要注意整合乡镇的资源优势，调整本乡的经济发展结构。充分发挥欠发达乡镇的生态环境优势，发展休闲观光农业。形成以观光、娱乐为主的乡村度假形式，将环境资源优势变为经济优势。Z乡有丰富的历史文化底蕴，观音寺、遇仙桥、美人头等一些历史建筑流传至今；台家铺村1996年发掘东汉古墓一座，出土国家级文物19件。Z乡在规划、整合当地旅游资源的过程中，可着重突出唯一性的资源、环境和服务等特色优势。以主题品牌整合分散的特色资源，以提升竞争力为目标，逐渐形成一个休闲观光农业旅游的特色品牌。Z乡距离市区较近，特别适合1-2天休闲旅游的市场需求。
4、建立和完善相应的财政税收制度
乡镇财政具有的资源配置职能主要是提供公共物品，而提供公共物品的政府层级应与该公共物品的性质相吻合。如果是全国性的公共物品，应由中央政府提供，如果是地区性的公共物品，则应由较低层级的地方政府提供。结合Z乡的实际情况，重新确定乡镇事权的总体思路是，尽可能减少由乡镇政府提供的公共物品，有的公共物品改由市区政府提供，有的公共物品改由中央和省级政府提供。
在分税制财政体制的总体框架下应进一步完善现行的定额补助、专项拨款及税收返还等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度。政府应进一步规范财政转移支付标准、制度和操作办法。首先要加大转移支付力度。省、市、县各级都要按照重心下移的原则，进一步调整支出结构，加大对乡镇的转移支付力度。其次要明确转移支付资金用于村级的比例。乡镇要综合考虑人口数量、耕地面积、农民人均收入和五保户数量等因素，认真核定村干部补贴和办公经费支出标准。最后完善税收管理体制缺陷。明确征收工商各税的国地两税部门应返还给乡财政的比例。完善相应的监督机制，防止扯皮现象的发生。确保乡镇培植的税源，提高其发展经济的积极性。
参考文献：
[1]贺祥民．乡镇财政问题研究-以中方县为例[D]．广西：广西大学，2007．
[2]张金艳．农村财政体制与乡镇负债研究 [D]．浙江：浙江大学，2003．
[3]崔西伟、唐志苇．乡镇负债的成因及化解对策[J]．农村经济，2006年第三期．
[4]阎坤．中国县乡财政体制研究[M]．北京：经济科学出版社，2006，P193．
[5]李建民．乡镇财政赤字与债务困境[N]．中国审计报，2005，第002版．
作者简介：周博鸾（1988.4-），女，湖南常德人，湖南师大公共管理学院2009级行政管理硕士研究生。
关键词：乡镇财政；困境；化解对策
一、常德市Z乡财政活动基本情况描述
1、Z乡的基本情况
Z乡位于常德市江北城区东面，洞庭湖西滨。全乡总面积54平方公里，耕地面积38500亩。辖21个行政村，224个村民小组，总人口31471人，其中农业人口29633人，占总人口的96%，是典型的农业乡。乡耕地面积31120亩，其中水田25847亩，旱地5273亩。Z乡人民政府除综合部门办公室以外，主要职能部门有：财政所、农业综合服务站、计划生育服务所、广播电视文化站、经管站、动物防疫站、国土站、规划站、派出所等。
2、Z乡的财政基本情况
Z乡现有财政供养人员60人，其中国家公务员23人，财政所人员4人，事业编制人员18人，离退休人员15人，除国家公务员、财政所人员和离退休人员由区财政全额拨款管理外，各站所事业编人员区财政以转移支付形式实行差额拨款管理。
3、Z乡的财政困境
从Z乡总的财政情况来看，其财政困境主要体现在三个方面。
第一，收支缺口大，运转十分困难。从收入方面看，2007年该乡财政总收入529.84万元。其中上级转移支付134.83万元（乡本级67.33万元，除经管站2.54万元拨到乡财政外，其余64.79万元用于发放人员工资，村级67.5万元），水费收入93万元，专项资金183.56万元（公路建设120万元，新农村建设资金42.56万元，以工代赈21万元），争取资金118.45万元。水费资金和争取资金占全乡财政收入的39.91%。其中的水费收入，随着国家政策的变化比2006年下降了37.33%，今后这项收入将逐步取消。从支出方面看，2007年该乡财政总支出534.11万元，不含打卡工资64.79万元。其中站所人员工资24.26万元，专项资金支出183.56万元，对个人和家庭的补助支出4.32万元，公用经费325.97万元。随着公务员制度的实行，各项国家政策的津补贴发放到位。初步估算，将新增收支缺口11.34万元。收支两抵，2007年财政缺口69.05万元，加上2008年不确定因素（水费政策变化，人员工资）71.34万元，收支矛盾十分突出。
第二，乡镇债务负担沉重。乡镇负债就是乡镇政府全部直接或间接的财政收支逆差，即由于预算内外资金收不抵支而不得已以政府名义向社会举债所形成的债务资金[1]。截至2006年底，Z乡乡镇债务共23733859元。主要有6个方面的资金来源：（1）金融部门借款2193415元，占债务总额的9.4%。（2）财政借款11794254元，占债务总额的49%。（3）乡镇政府向当地的企事业单位和其他单位借款451286元，占债务总额的1.9%。（4）个人借款。即由乡镇政府向个人举债形成的债务，主要用于清退农村合作基金会、供销社股金。税费改革前还要用于完成上交税费任务。乡镇政府向个人借款7787039元，占债务总额的33.3%。（5）工程项目应付未付款。主要是乡村两级修街道、通村公路和沟渠等大多是由施工单位垫资修建，工程完工后，又没有资金与施工单位结账而形成债务。这类欠款有899022元，占债务总额的3.8%。（6）乡镇财政负债中，农村基金合作社为608843元，占债务总额的2.6%。
第三，事权财权失衡，乡镇力不从心。作为我国政权体系的末端，乡镇政府承担着党和政府各项工作的推动以及方针政策落实的责任。就大方向而言，Z乡政府所承担，代管的工作任务不下20项，此外还有大量难以预计的中心工作。完成如此繁重的工作任务，除了人力、物力，还需要相应的财力保证。作为农业大乡，Z乡财政今非昔比。税改前，有"三提五统"和农业税收返还，保稳定、保运转，尚有一定调控余地。现在该乡已实行了"乡财区管乡用"，业已成为名副其实的报账单位。
二、Z乡财政困境产生的原因分析
1、乡镇财政困境产生的历史原因
第一，80年代，兴办乡镇企业大量借债。Z乡在上世纪80年代末期兴办大小企业90多家。一方面，乡镇以政府的名义贷款、担保贷款，举办乡镇企业，另一方面，乡镇亲自投资并参与企业的运营过程。由于乡镇企业的固有缺陷，以及受东南亚金融危机的影响，不少乡镇企业逐渐走下坡路甚至关门倒闭，导致乡镇政府的投资无法回收，本应由企业承担的风险成了财政的负债。90年代中期是Z乡的债务高发期，盲目发展乡镇企业，使乡镇财政背负着替企业还债的巨大压力。
第二，分税制改革，为满足税费上缴借债。1994年推行的以分税制为基础的分级财政体制，实质上是为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。然而Z乡便因此出现了垫税型负债，通常乡镇政府采取以下两种方式来垫税：一是获取贷款，通过以乡镇财政收入作为担保获取金融机构的贷款，并且贷款额往往等于垫税额；二是买税，即为了垫补所剩差额的乡镇政府向税务部门支付一定的费用，税务部门将其他乡镇的税源作为该乡镇税源的现象[2]。
第三，农业税取消后，乡镇财政收入锐减。Z乡是个典型的农业乡，农业税是其主要财力保障。Z乡2002年取消"三提五统"，2005年取消农业税，乡级政府统筹和农业税费收入逐年减少直至消失。此外，在收入缺口增大的同时，乡镇财政支出经费口径依旧。原来依靠"三提五统"支持事业的支出基本上都转移到乡镇财政的预算开支，增加了财政困难。失去主体税种，只能主要依靠上级财政转移支付来维持机构运转，财政拨款占乡镇财政收入的比例越来越大。
2、乡镇财政困境产生的现实原因
第一，经济不发达和财源匮乏是造成乡镇财政困境的经济原因。Z乡的经济有三个特点：一是经济总量偏低；二是产业结构仍以传统农业为主；三是二、三产业规模太小。这导致其财政收入有如下几个特点：一是财政收入绝对规模小；二是财政收入增长缓慢。在二、三产业落后的情况下，乡镇财政收入的主要来源是农民收入；三是财政收入不稳定。传统农业受自然条件的约束，其收益波动性很大，进而导致财政收入不稳定。
第二，财税体制缺陷导致乡镇财政处于困境。首先，乡镇财政事权、财权不对称。自实行分税制改革以来，地方财力明显向省、市集中，县乡财政赤字增加。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在，这直接导致了乡镇财政困难，制约了基层财政功能的发挥。其次，缺乏规范性的转移支付制度。现行转移支付方案设计更多关注的是中央与省两级财政，而对省级以下财政没有统一方案。就乡镇财政来说，有相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助的多少没有明确和严格的事权依据，难以排除拨款的随意性。最后，税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。农业税取消前在乡镇一级，许多地方是国、地两税均由专门部门负责工商各税的征收，而乡镇财政负责征收农业税和相关收入，在客观上造成一些扯皮现象[3]。
第三，国家财政对农业投入不足，加重了乡镇财政的负担。长期以来，国家财政对农业投入严重不足，许多本应由国家财政投资的公共设施项目压给地方政府，地方政府再以同样方式压给乡镇政府，乡镇政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着很大的职能，只好举债建设。
三、化解乡镇财政困境的路径分析
乡镇政府工作人员表示乡镇政府能维持正常运转已属不易，根本不具备债务的偿还能力。再加上农业税取消后，财政拨款占乡镇财政收入的比例越来越大，乡镇要化解债务更是难上加难。结合Z乡的实际情况，化解财政困境可以从以下四方面着手进行：
1、政策性化解
乡镇政府要认真清理现存的债务，制定切实可行的消化措施。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债，需要区别对待。无能力还款的困难户，实行减、免、缓的政策；一次性还清有困难的农户，经村民大会讨论可以分期偿还；有能力而拒不偿还的农户，需要采取诉讼程序，依法清欠[4]。将以政府名义为企业担保借贷形成的债务，划转给企业自行偿还。对政府借款办的企业已合并或转制的，划转给企业接受，由企业偿还[5]。此外，上级政府应根据具体情况对消化乡镇历史债务给予一定的资金补助，县级政府可以建立偿债准备金制度，逐年从财政预算中适当安排，专项用于偿还历史债务。
2、债务、债权挂钩化解
Z乡的债务总额为23733859元，债权总额为8913844元。对于乡镇政府所拥有的债权应该认真清理，同时将债权的清理与债务的清理结合起来，将二者相挂钩并建立一个详细的列表存档，对于债权与债务相挂钩的，可以通过债权债务置换消除债务的方式来化解债务。
3、积极培育新的经济增长点
乡镇政府要注意整合乡镇的资源优势，调整本乡的经济发展结构。充分发挥欠发达乡镇的生态环境优势，发展休闲观光农业。形成以观光、娱乐为主的乡村度假形式，将环境资源优势变为经济优势。Z乡有丰富的历史文化底蕴，观音寺、遇仙桥、美人头等一些历史建筑流传至今；台家铺村1996年发掘东汉古墓一座，出土国家级文物19件。Z乡在规划、整合当地旅游资源的过程中，可着重突出唯一性的资源、环境和服务等特色优势。以主题品牌整合分散的特色资源，以提升竞争力为目标，逐渐形成一个休闲观光农业旅游的特色品牌。Z乡距离市区较近，特别适合1-2天休闲旅游的市场需求。
4、建立和完善相应的财政税收制度
乡镇财政具有的资源配置职能主要是提供公共物品，而提供公共物品的政府层级应与该公共物品的性质相吻合。如果是全国性的公共物品，应由中央政府提供，如果是地区性的公共物品，则应由较低层级的地方政府提供。结合Z乡的实际情况，重新确定乡镇事权的总体思路是，尽可能减少由乡镇政府提供的公共物品，有的公共物品改由市区政府提供，有的公共物品改由中央和省级政府提供。
在分税制财政体制的总体框架下应进一步完善现行的定额补助、专项拨款及税收返还等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度。政府应进一步规范财政转移支付标准、制度和操作办法。首先要加大转移支付力度。省、市、县各级都要按照重心下移的原则，进一步调整支出结构，加大对乡镇的转移支付力度。其次要明确转移支付资金用于村级的比例。乡镇要综合考虑人口数量、耕地面积、农民人均收入和五保户数量等因素，认真核定村干部补贴和办公经费支出标准。最后完善税收管理体制缺陷。明确征收工商各税的国地两税部门应返还给乡财政的比例。完善相应的监督机制，防止扯皮现象的发生。确保乡镇培植的税源，提高其发展经济的积极性。
参考文献：
[1]贺祥民．乡镇财政问题研究-以中方县为例[D]．广西：广西大学，2007．
[2]张金艳．农村财政体制与乡镇负债研究 [D]．浙江：浙江大学，2003．
[3]崔西伟、唐志苇．乡镇负债的成因及化解对策[J]．农村经济，2006年第三期．
[4]阎坤．中国县乡财政体制研究[M]．北京：经济科学出版社，2006，P193．
[5]李建民．乡镇财政赤字与债务困境[N]．中国审计报，2005，第002版．
作者简介：周博鸾（1988.4-），女，湖南常德人，湖南师大公共管理学院2009级行政管理硕士研究生。