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摘要 在对农村土地经营及流转情况加以分析的基础上，指出农村土地承包经营流转的原因及存在问题，进而提出完善农村土地承包经营权流转的对策与建议。
关键词 农村土地流转；存在问题；对策
中图分类号 F301.5 文献标识码A文章编号1007-5739（2008）18-0297-02
《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布，从法律上肯定了农村承包地使用权的流转，但这并没有在很大程度上促进土地使用权的发展和规模经营的实现。在广大的农村，一方面是人均耕地十分稀缺；另一方面却是土地大量抛荒。许多农民为了用掉土地，以极低的价格甚至是倒贴把土地转让出去，并且经济越是发达，农业的发展越是相对滞后。农业在国民生产总值中的比率不断下降，相对于经济发展的速度，农业机械化程度越来越低，劳动力素质越来越低，地力也在不断下降，承包土地使用权价格的变化趋势似乎陷入了一种恶性循环：一方面，从事农业的比较利益低下，土地的需求减少，从而导致土使用权流转凝滞，土地使用权价格持续下降；另一方面，使用权价格低，农业经营者不愿购置农业机械，不想保养土地，因为在土地使用权价格十分便宜的情况下，多使用农机具和肥料还不如粗放使用土地。在一种绝对地租都无法获取的状态下，想通过保养土地，提高土地的级别来获取级差地租便显得格外多余。探讨土地经营及流转，对促进农村土地使用权流转，规模化经营的实现和我国农业的发展有十分重要的意义。
1农村土地承包经营权流转的原因
（1）农村劳动力的转移，诱发了土地使用权的流转。农村劳动力转移到乡镇企业和二、三产业以及劳务输出挣的钱比种土地多几倍，故承包的耕地无人耕种，只得以口头形式转包给少数没有外出的农户或亲友代耕，这样耕地就自发地向不愿外出的但愿意种田人的集中。农村劳动力的转移诱发了土地使用权的流转。
（2）乡村组织的协调，促成土地使用权的流转。为了加快发展，一些投资企业在租赁农户的土地经营权时都是通过村级组织与农户签订合同。乡村组织在土地流转中没有收取任何的中介流转费用，只起引导、组织、监督的作用，乡村组织的协调，促成了土地使用权的流转。
（3）农业龙头企业的壮大，加快土地使用权的流转。我市围绕着畜禽、食用菌、果品、油料加工等产业，加大农业龙头企业培育扶持力度，建立了许多生产基地。农业龙头企业的壮大，加快了土地使用权的流转。
（4）农业规模效益，推动了土地使用权的流转。农业生产的集中连片和现代化园区建设等，实行土地规模经营、发展优质高效农业，提高了生产效率，推动了土地使用权的流转。
（5）招商引资开发农业，需要土地承包经营权流转。乡村政府普遍关注招商引资，发展特色农业。增加地方财政收入，特别是增加乡村集体经济收入。乡政府教农户算经济帐、效益帐，鼓励农户把耕地集中起来，用于招商。
2农村土地承包经营权流转中存在的问题
（1）土地经营权流转程序不规范。这主要表现在农户之间流转是以口头协议的形式进行的，稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为产生不必要的纠纷留下了隐患。有的虽然有书面协议，但所签书面协议条款不规范，内容过于简单，对双方权利、义务、违约责任以及有关赔偿条款等缺乏明确具体规定。
（2）没有社会保障。土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，无法取得城市的社会保障。因此，农民认为有了土地，生活就有退路，即使在其他行业赚不到钱还可以回来种田，将来年纪大了还可依靠土地养老。
（3）土地流转以自发为主。有些乡镇干部对农村土流转工作重视不够，没有把它作为促进农业结构调整、农民增收的有效措施来抓，农户土地流转处于自发的较多，缺乏政府引导。
（4）流转操作过程不规范。近2年来，由于政府部门加大了招商引资的力度，各行业企业征（占）用的农村土地比较多，相对也牵动着农民的利益。但因少数农户在土地流转的操用过程中，没有合法的流转合同书，从而引起少数利益纠纷。
（5）流转价格低。当前虽有政策允许有偿流转，但流转价格低，得不到较高的收入；还没有形成土地流转和租赁市场，中介组织匮乏，土地流转的供求信息不能及时有效地沟通。
（6）土地流转规模较小，流转效益不高。
3完善农村土地承包经营权流转的对策与建议
（1）加强学习宣传，正确认识土地经营权流转。农村土地流转是农业生产力发展和农村人口流动的客观要求，合理、规范的土地调整是实现农村土地适度规模经营的有效途径。土地经营权的流转必须坚持“五个明确”，即：明确在承包期内，除国家建设依法征用集体土地外，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权及调整土地；明确不准收回农户的承包土地搞招标承包和以发展规模订单农业而强收承包地，也不得将承包收回抵顶欠款；明确任何组织和任何个人不得强迫农户流转和阻碍农户合理流转土地经营权，也不得截留和扣压应由承包方所得的流转收益；明确土地经营权的流转不得改变土地所有权的性质和集体土地的农业用途；明确流转期限不得超过承包期的剩余期限。
（2）明确界定农民的土地权利。农民在土地占有、使用、收益等方面享有权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。必须让农户具有享有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，让农民对承包的土地享有转让、出租、入股和抵押等权利。对土地承包经营权流转坚持自愿、有偿、依法的原则。
（3）建章立法，规范运作。目前农村土地承包经营权流转还处于自发阶段，各方的利益关系还缺乏调整的法律依据，在具体操作中还存在这样那样的问题，面对的矛盾多，协商难，进一步发展的阻力大。为了避免在土地承包经营权流转中出现的土地纠纷，建议规范运作程序：①民主评定；②逐级审批；③签订合同；④监督管理。
（4）发挥乡村组织在土地承包经营权流转中的作用。必须做好以下五项工作：①整治土地。通过土地整治，改善土地的生产条件，为土地集中成片专业化经营创造条件；②帮助介绍承包经营权流转对象，提出指导性流转补偿费标准，并做好组织协调工作；③对土地承包经营权流转过程进行监督管理，对原承包合同和转包、再转包合的履行情况都要加以监督；④对外来业主的资质进行审查并报乡镇农业承包合同管理委员会审查备案；⑤建立土地流转档案。包括建立农户土地承包经营权流转台帐，土地承包经营权流转转包合同变更登记管理，土地承包经营权流转相关文件及土地承包经营权流转储备项。
（5）创新机制。建立土地流转风险保障金制度，土地流转合同签订后，业主每年交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履约的情况发生，探索建立土地股份合作制。
（6）加强引导，优化服务。土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。按照“自愿、有偿、依法”的原则，建立一套科学、合理、规范的操作程序、制度，避免随意性造成的一些不必要的矛盾纠纷和不稳定的潜在因素。农业部门要做好承包土地经营权的指导和管理工作，指导农村土地经营权的流转合同的订立，及时办理合同变更和解除，并建立档案，研究如何降低土地承包经营权的交易成本，提高流转效率，以促进农业增效、农民增收。
关键词 农村土地流转；存在问题；对策
中图分类号 F301.5 文献标识码A文章编号1007-5739（2008）18-0297-02
《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布，从法律上肯定了农村承包地使用权的流转，但这并没有在很大程度上促进土地使用权的发展和规模经营的实现。在广大的农村，一方面是人均耕地十分稀缺；另一方面却是土地大量抛荒。许多农民为了用掉土地，以极低的价格甚至是倒贴把土地转让出去，并且经济越是发达，农业的发展越是相对滞后。农业在国民生产总值中的比率不断下降，相对于经济发展的速度，农业机械化程度越来越低，劳动力素质越来越低，地力也在不断下降，承包土地使用权价格的变化趋势似乎陷入了一种恶性循环：一方面，从事农业的比较利益低下，土地的需求减少，从而导致土使用权流转凝滞，土地使用权价格持续下降；另一方面，使用权价格低，农业经营者不愿购置农业机械，不想保养土地，因为在土地使用权价格十分便宜的情况下，多使用农机具和肥料还不如粗放使用土地。在一种绝对地租都无法获取的状态下，想通过保养土地，提高土地的级别来获取级差地租便显得格外多余。探讨土地经营及流转，对促进农村土地使用权流转，规模化经营的实现和我国农业的发展有十分重要的意义。
1农村土地承包经营权流转的原因
（1）农村劳动力的转移，诱发了土地使用权的流转。农村劳动力转移到乡镇企业和二、三产业以及劳务输出挣的钱比种土地多几倍，故承包的耕地无人耕种，只得以口头形式转包给少数没有外出的农户或亲友代耕，这样耕地就自发地向不愿外出的但愿意种田人的集中。农村劳动力的转移诱发了土地使用权的流转。
（2）乡村组织的协调，促成土地使用权的流转。为了加快发展，一些投资企业在租赁农户的土地经营权时都是通过村级组织与农户签订合同。乡村组织在土地流转中没有收取任何的中介流转费用，只起引导、组织、监督的作用，乡村组织的协调，促成了土地使用权的流转。
（3）农业龙头企业的壮大，加快土地使用权的流转。我市围绕着畜禽、食用菌、果品、油料加工等产业，加大农业龙头企业培育扶持力度，建立了许多生产基地。农业龙头企业的壮大，加快了土地使用权的流转。
（4）农业规模效益，推动了土地使用权的流转。农业生产的集中连片和现代化园区建设等，实行土地规模经营、发展优质高效农业，提高了生产效率，推动了土地使用权的流转。
（5）招商引资开发农业，需要土地承包经营权流转。乡村政府普遍关注招商引资，发展特色农业。增加地方财政收入，特别是增加乡村集体经济收入。乡政府教农户算经济帐、效益帐，鼓励农户把耕地集中起来，用于招商。
2农村土地承包经营权流转中存在的问题
（1）土地经营权流转程序不规范。这主要表现在农户之间流转是以口头协议的形式进行的，稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为产生不必要的纠纷留下了隐患。有的虽然有书面协议，但所签书面协议条款不规范，内容过于简单，对双方权利、义务、违约责任以及有关赔偿条款等缺乏明确具体规定。
（2）没有社会保障。土地具有社会保障和就业功能，而当前农村社会保障机制尚未形成，无法取得城市的社会保障。因此，农民认为有了土地，生活就有退路，即使在其他行业赚不到钱还可以回来种田，将来年纪大了还可依靠土地养老。
（3）土地流转以自发为主。有些乡镇干部对农村土流转工作重视不够，没有把它作为促进农业结构调整、农民增收的有效措施来抓，农户土地流转处于自发的较多，缺乏政府引导。
（4）流转操作过程不规范。近2年来，由于政府部门加大了招商引资的力度，各行业企业征（占）用的农村土地比较多，相对也牵动着农民的利益。但因少数农户在土地流转的操用过程中，没有合法的流转合同书，从而引起少数利益纠纷。
（5）流转价格低。当前虽有政策允许有偿流转，但流转价格低，得不到较高的收入；还没有形成土地流转和租赁市场，中介组织匮乏，土地流转的供求信息不能及时有效地沟通。
（6）土地流转规模较小，流转效益不高。
3完善农村土地承包经营权流转的对策与建议
（1）加强学习宣传，正确认识土地经营权流转。农村土地流转是农业生产力发展和农村人口流动的客观要求，合理、规范的土地调整是实现农村土地适度规模经营的有效途径。土地经营权的流转必须坚持“五个明确”，即：明确在承包期内，除国家建设依法征用集体土地外，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权及调整土地；明确不准收回农户的承包土地搞招标承包和以发展规模订单农业而强收承包地，也不得将承包收回抵顶欠款；明确任何组织和任何个人不得强迫农户流转和阻碍农户合理流转土地经营权，也不得截留和扣压应由承包方所得的流转收益；明确土地经营权的流转不得改变土地所有权的性质和集体土地的农业用途；明确流转期限不得超过承包期的剩余期限。
（2）明确界定农民的土地权利。农民在土地占有、使用、收益等方面享有权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民，农民拥有的土地承包经营权是一种不完整的产权。必须让农户具有享有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，让农民对承包的土地享有转让、出租、入股和抵押等权利。对土地承包经营权流转坚持自愿、有偿、依法的原则。
（3）建章立法，规范运作。目前农村土地承包经营权流转还处于自发阶段，各方的利益关系还缺乏调整的法律依据，在具体操作中还存在这样那样的问题，面对的矛盾多，协商难，进一步发展的阻力大。为了避免在土地承包经营权流转中出现的土地纠纷，建议规范运作程序：①民主评定；②逐级审批；③签订合同；④监督管理。
（4）发挥乡村组织在土地承包经营权流转中的作用。必须做好以下五项工作：①整治土地。通过土地整治，改善土地的生产条件，为土地集中成片专业化经营创造条件；②帮助介绍承包经营权流转对象，提出指导性流转补偿费标准，并做好组织协调工作；③对土地承包经营权流转过程进行监督管理，对原承包合同和转包、再转包合的履行情况都要加以监督；④对外来业主的资质进行审查并报乡镇农业承包合同管理委员会审查备案；⑤建立土地流转档案。包括建立农户土地承包经营权流转台帐，土地承包经营权流转转包合同变更登记管理，土地承包经营权流转相关文件及土地承包经营权流转储备项。
（5）创新机制。建立土地流转风险保障金制度，土地流转合同签订后，业主每年交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履约的情况发生，探索建立土地股份合作制。
（6）加强引导，优化服务。土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。按照“自愿、有偿、依法”的原则，建立一套科学、合理、规范的操作程序、制度，避免随意性造成的一些不必要的矛盾纠纷和不稳定的潜在因素。农业部门要做好承包土地经营权的指导和管理工作，指导农村土地经营权的流转合同的订立，及时办理合同变更和解除，并建立档案，研究如何降低土地承包经营权的交易成本，提高流转效率，以促进农业增效、农民增收。