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【摘 要】视为民间借贷阳光化的关键法律规范《放贷人条例》，因存在准入门槛、贷款利率和高利贷法律责任等制定难点而迟迟无法出台，应通过区分区域和主体适当降低借贷准入门槛、设置利率上限和差别管理以及设立梯级过渡的高利贷法律责任体系等方法对它进行完善，以推动《放贷人条例》的制定和实施。
【关键词】放贷人；借贷人；法律规范
一、背景概述
“中小企业融资难”作为我国经济发展过程中的老大难问题长期以来一直都未能得到妥善解决。据统计截至2011年，中小企业的数量超过1000万家，占企业总数的99%，占GDP比重达60%，提供了75%的城镇就业机会，但其仅仅只获得了20%的贷款资源，这也直接导致中小企业转而投向资本丰富，借贷手续简便的民间资本借贷市场。在中国的资本市场上，民间资本借贷一方面对于解决中小企业的融资问题发挥着积极的作用促进着经济的发展；另一方面因又因其自身的缺点和法律监管制度的缺失导致了温州和鄂尔多斯民间借贷危机给当地经济发展带来了巨大的风险。因而，如何规范民间资本借贷，完善现代金融体系制度，改善金融市场竞争环境，促进中小企业的发展，进而促进经济发展，成为亟需解决的问题。近年来，随着对民间资本借贷市场的阳光化诉求日益成为主流，国家层面采取多种措施，期待通过法律制度途径更好的规范民间资本借贷。2012年国家先后设立了温州，珠三角和泉州三个国家级金融改革创新综合试验区，为整个金融制度的改革进行探索。另外，《2012年法治蓝皮书》建议《放贷人条例》尽快出台，这是继2008年中国人民银行制定《放贷人条例（草案）》和2009年4月国务院法制办调研《放贷人条例》将其列入二档立法计划之后，又一次明确提出制定《放贷人条例》，并希望通过《放贷人条例》的制定构建起最基本的民间借贷法律规范体系，促进金融市场的完善。
二、《放贷人条例》制定的难点
1.对放贷人准入门槛的规定。《放贷人条例（草案）》中参考《小额贷款公司的指导意见》规定企业和个人进入借贷市场的门槛是注册资金1000万元，这也就意味着个人或者企业要想从事放贷活动必须拥有1000万元的自有资金。《放贷人条例》的制定旨在尽可能大的将民间借贷主体纳入约束范围，但
1000万元的准入门槛很容易就将大多数人拒之门外，从而有违立法初衷；另外，过高的划定准入门槛容易导致放贷人违规向公众募集资金进行放贷，这也同样违背了利用自有资金进行放贷的立法准则。所以，对于放贷人准入门槛的限制须进一步的探讨。
2.对贷款利率的规定。依据《放贷人条例》草案，放贷利率不得超过银行同期贷款利率的四倍，否则超出部分不予保护。根据温州民间借贷服务中心提供的数据，2011年5月到2012年4月温州市民间借贷综合利率均在21%～26%之间浮动，而央行规定的同期贷款年利率为6.4%～6.65%，据此可见温州民间借贷利率基本都在同期贷款利率四倍以内。但是，据此仍无法彻底排除民间利率是否完全符合四倍内的规定，因为如果对高利贷的标准规定得过低，可能会出现两个结果：“一是借款人在市场上得不到足够的信贷，信贷供给出现短缺；二是民间借贷从地上转向地下，为补偿法律风险的成本，实际利率可能进一步走高。所以，还必须考虑可能存在部分不愿意放弃高利息收人的放贷者停留在“地下钱庄”阶段，而这与民间借贷阳光化的追求是不相符的。
3.对高利贷法
律责任的规定。在《放贷人条例（草案）》中并未对高利贷法律责任进行明确规定，仅仅表示为对超过同期贷款利率四倍以上的部分不予保护，这导致高利贷者的违法成本几乎为零，给予了违法者巨大的法律漏洞。现实中，高利贷行为不仅给公民的生活秩序带来巨大的破坏，也容易在催收高利贷债务的过程中滋生恐吓、欺诈、暴力等一系列犯罪行为，更会破坏国家的金融秩序和金融安全。巨大的法律漏洞的存在，不仅使那些未主动寻求法律保护并承担了高利贷债务的债务人的权益受到侵害，更是那些主动寻求法律保护的人无法得到有效的保护，因而，对于高利贷法律责任的规定也须进一步的探讨。
三、《放贷人条例》制定难点的具体解决
1.借贷市场准入门槛：降低标准，双重差异化。所谓降低标准，是指合理降低草案规定的1000万元的借贷市场准入门槛。虽然草案规定1000万元的准入门槛是着眼与控制和防范金融风险，维持金融市场的稳定，但对于大多数借贷市场主体而言，1000万的标准还是难以达到的；另外，完全按照《小额贷款公司的指导意见》规定为1000万的准入标准，那么小额贷款公司的存在又有何种意义，因而须适当的降低准入门槛。但是，借贷市场准入门槛的降低划定又应以何者为标准呢？笔者认为借贷市场准入门槛的降低划定应坚持两个差异化的原则：第一个差异化是区域差异化原则，由于中国东西部经济发展不平衡，全国统一设立唯一的借贷市场准入门槛显然给立法带来巨大的困难，对此，可以采用类似与盗窃罪中对与盗窃数额的规定进行国家统一原则限定、各地具体弹性划定的方法解决；第二个差异化是主体差异化原则，区分企业放贷主体和个人放贷主体，设置两条准入门槛，基于企业和个人性质的差异性，企业准入门槛应高于个人放贷准入门槛，另外由于个人放贷的风险不可控性相对较小，因而在一定条件下还可以规定个人放贷准入门槛允许实行“零门槛”，即凡到指定主管机关报备即可借贷，给予民间借贷市场充分的自由，从而最大可能和最大程度的去满足不同市场主体的需求，促进民间金融的发展。
2.贷款利率规定：设置上限，差别管理。民间借贷制度最核心的内容就是对于利率水平的限制，对其进行立法不是为了限定借贷双方在法律范围内对利率的自由协商权，而是为了阻止放贷人利用其主动地位侵害借贷人的合法权益。在经济关系中，借贷双方貌似平等的定位实际存在着诸多不平等，放贷人明显是居于主动优势地位，借贷人对于放贷人缺乏足够的议价实力，缺少公平交易的前提条件，所以希望通过市场竞争来形成合理的借贷利率显然是种空想，其必须依靠法律来进行限定。因而，从我国的实际出发，彻底地松开对民间借贷市场的管制是不负责任的，还需要在《放贷人条例》中设置合理的贷款利率上限。其中利率上限的确定，不应单纯限定为一个固定的数值，而应设定为一个可以根据社会经济发展动态不断调整的数值，例如当前规定的不得超过央行规定的同期贷款利率四倍的规定就是一种动态数值，但是否应局限于四倍还须进行更多的考量。另外，在设定贷款利率上限后，应允许对于符合一定条件下的小额贷款放松监管，实施小额豁免制度。例如南非的《高利贷豁免法》规定，任何机构或个人发放五千美元以下的贷款，不论利率高低，只须在相关管理部门登记，即为合法。在《放贷人条例》的制定中即可借用此规定。
3.高利贷法律责任：双重标准，梯级过渡。香港地区《放债人条例》设定了两个高利贷界限，对于不同层次的高利贷规定不同性质的法律责任。“违反该条例第24条（年息60%的实际利率），即属犯罪，任何贷款的还款协议或关于任何贷款利息的付息协议，以及就该协议或贷款而提供的保证，不得予以强制执行。此外，任何人犯本条所订罪行：（1）一经循简易程序定罪，可处罚款港币50万及监禁2年；（2）一经循公诉程序定罪，可处罚款港币500万及监禁10年（由1994年第82号第33条修订）。”违反该条例第25条规定（即所订的实际利率超逾年息48%），单凭该事实即可推定该宗交易属敲诈性。我国《放债人条例》在制定时可以借鉴香港的立法经验，设置两个借贷利率界定标准，使程度不一样的违法行为受到不同的程度的惩罚，形成梯级过渡性的双层法律惩罚制度。从而实现打击和遏制高利贷与避免滥用刑事制裁手段的双赢。
参 考 文 献
[1]岳彩申.民间借贷规制的重点及立法建议[J].中国法学.2011（5）：84～96
[2]李炎诺.借鉴国际经验制定我国《放贷人条例》[J].法制博览（中旬刊）.2013（1）：139
[3]张力伟.论民间借贷的合法化[J].中国商界（下半月）.2009（11）：313
[4]冯学荣.郝志宏.民间借贷活动期待《放贷人条例》予以规范[J].西部金融.2009（5）：46～47
基金项目：本文系华中师范大学大学生科研立项国家级A类项目，项目标题：民间借贷规范发展的相关法律问题研究，指导老师：石先钰教授。
【关键词】放贷人；借贷人；法律规范
一、背景概述
“中小企业融资难”作为我国经济发展过程中的老大难问题长期以来一直都未能得到妥善解决。据统计截至2011年，中小企业的数量超过1000万家，占企业总数的99%，占GDP比重达60%，提供了75%的城镇就业机会，但其仅仅只获得了20%的贷款资源，这也直接导致中小企业转而投向资本丰富，借贷手续简便的民间资本借贷市场。在中国的资本市场上，民间资本借贷一方面对于解决中小企业的融资问题发挥着积极的作用促进着经济的发展；另一方面因又因其自身的缺点和法律监管制度的缺失导致了温州和鄂尔多斯民间借贷危机给当地经济发展带来了巨大的风险。因而，如何规范民间资本借贷，完善现代金融体系制度，改善金融市场竞争环境，促进中小企业的发展，进而促进经济发展，成为亟需解决的问题。近年来，随着对民间资本借贷市场的阳光化诉求日益成为主流，国家层面采取多种措施，期待通过法律制度途径更好的规范民间资本借贷。2012年国家先后设立了温州，珠三角和泉州三个国家级金融改革创新综合试验区，为整个金融制度的改革进行探索。另外，《2012年法治蓝皮书》建议《放贷人条例》尽快出台，这是继2008年中国人民银行制定《放贷人条例（草案）》和2009年4月国务院法制办调研《放贷人条例》将其列入二档立法计划之后，又一次明确提出制定《放贷人条例》，并希望通过《放贷人条例》的制定构建起最基本的民间借贷法律规范体系，促进金融市场的完善。
二、《放贷人条例》制定的难点
1.对放贷人准入门槛的规定。《放贷人条例（草案）》中参考《小额贷款公司的指导意见》规定企业和个人进入借贷市场的门槛是注册资金1000万元，这也就意味着个人或者企业要想从事放贷活动必须拥有1000万元的自有资金。《放贷人条例》的制定旨在尽可能大的将民间借贷主体纳入约束范围，但
1000万元的准入门槛很容易就将大多数人拒之门外，从而有违立法初衷；另外，过高的划定准入门槛容易导致放贷人违规向公众募集资金进行放贷，这也同样违背了利用自有资金进行放贷的立法准则。所以，对于放贷人准入门槛的限制须进一步的探讨。
2.对贷款利率的规定。依据《放贷人条例》草案，放贷利率不得超过银行同期贷款利率的四倍，否则超出部分不予保护。根据温州民间借贷服务中心提供的数据，2011年5月到2012年4月温州市民间借贷综合利率均在21%～26%之间浮动，而央行规定的同期贷款年利率为6.4%～6.65%，据此可见温州民间借贷利率基本都在同期贷款利率四倍以内。但是，据此仍无法彻底排除民间利率是否完全符合四倍内的规定，因为如果对高利贷的标准规定得过低，可能会出现两个结果：“一是借款人在市场上得不到足够的信贷，信贷供给出现短缺；二是民间借贷从地上转向地下，为补偿法律风险的成本，实际利率可能进一步走高。所以，还必须考虑可能存在部分不愿意放弃高利息收人的放贷者停留在“地下钱庄”阶段，而这与民间借贷阳光化的追求是不相符的。
3.对高利贷法
律责任的规定。在《放贷人条例（草案）》中并未对高利贷法律责任进行明确规定，仅仅表示为对超过同期贷款利率四倍以上的部分不予保护，这导致高利贷者的违法成本几乎为零，给予了违法者巨大的法律漏洞。现实中，高利贷行为不仅给公民的生活秩序带来巨大的破坏，也容易在催收高利贷债务的过程中滋生恐吓、欺诈、暴力等一系列犯罪行为，更会破坏国家的金融秩序和金融安全。巨大的法律漏洞的存在，不仅使那些未主动寻求法律保护并承担了高利贷债务的债务人的权益受到侵害，更是那些主动寻求法律保护的人无法得到有效的保护，因而，对于高利贷法律责任的规定也须进一步的探讨。
三、《放贷人条例》制定难点的具体解决
1.借贷市场准入门槛：降低标准，双重差异化。所谓降低标准，是指合理降低草案规定的1000万元的借贷市场准入门槛。虽然草案规定1000万元的准入门槛是着眼与控制和防范金融风险，维持金融市场的稳定，但对于大多数借贷市场主体而言，1000万的标准还是难以达到的；另外，完全按照《小额贷款公司的指导意见》规定为1000万的准入标准，那么小额贷款公司的存在又有何种意义，因而须适当的降低准入门槛。但是，借贷市场准入门槛的降低划定又应以何者为标准呢？笔者认为借贷市场准入门槛的降低划定应坚持两个差异化的原则：第一个差异化是区域差异化原则，由于中国东西部经济发展不平衡，全国统一设立唯一的借贷市场准入门槛显然给立法带来巨大的困难，对此，可以采用类似与盗窃罪中对与盗窃数额的规定进行国家统一原则限定、各地具体弹性划定的方法解决；第二个差异化是主体差异化原则，区分企业放贷主体和个人放贷主体，设置两条准入门槛，基于企业和个人性质的差异性，企业准入门槛应高于个人放贷准入门槛，另外由于个人放贷的风险不可控性相对较小，因而在一定条件下还可以规定个人放贷准入门槛允许实行“零门槛”，即凡到指定主管机关报备即可借贷，给予民间借贷市场充分的自由，从而最大可能和最大程度的去满足不同市场主体的需求，促进民间金融的发展。
2.贷款利率规定：设置上限，差别管理。民间借贷制度最核心的内容就是对于利率水平的限制，对其进行立法不是为了限定借贷双方在法律范围内对利率的自由协商权，而是为了阻止放贷人利用其主动地位侵害借贷人的合法权益。在经济关系中，借贷双方貌似平等的定位实际存在着诸多不平等，放贷人明显是居于主动优势地位，借贷人对于放贷人缺乏足够的议价实力，缺少公平交易的前提条件，所以希望通过市场竞争来形成合理的借贷利率显然是种空想，其必须依靠法律来进行限定。因而，从我国的实际出发，彻底地松开对民间借贷市场的管制是不负责任的，还需要在《放贷人条例》中设置合理的贷款利率上限。其中利率上限的确定，不应单纯限定为一个固定的数值，而应设定为一个可以根据社会经济发展动态不断调整的数值，例如当前规定的不得超过央行规定的同期贷款利率四倍的规定就是一种动态数值，但是否应局限于四倍还须进行更多的考量。另外，在设定贷款利率上限后，应允许对于符合一定条件下的小额贷款放松监管，实施小额豁免制度。例如南非的《高利贷豁免法》规定，任何机构或个人发放五千美元以下的贷款，不论利率高低，只须在相关管理部门登记，即为合法。在《放贷人条例》的制定中即可借用此规定。
3.高利贷法律责任：双重标准，梯级过渡。香港地区《放债人条例》设定了两个高利贷界限，对于不同层次的高利贷规定不同性质的法律责任。“违反该条例第24条（年息60%的实际利率），即属犯罪，任何贷款的还款协议或关于任何贷款利息的付息协议，以及就该协议或贷款而提供的保证，不得予以强制执行。此外，任何人犯本条所订罪行：（1）一经循简易程序定罪，可处罚款港币50万及监禁2年；（2）一经循公诉程序定罪，可处罚款港币500万及监禁10年（由1994年第82号第33条修订）。”违反该条例第25条规定（即所订的实际利率超逾年息48%），单凭该事实即可推定该宗交易属敲诈性。我国《放债人条例》在制定时可以借鉴香港的立法经验，设置两个借贷利率界定标准，使程度不一样的违法行为受到不同的程度的惩罚，形成梯级过渡性的双层法律惩罚制度。从而实现打击和遏制高利贷与避免滥用刑事制裁手段的双赢。
参 考 文 献
[1]岳彩申.民间借贷规制的重点及立法建议[J].中国法学.2011（5）：84～96
[2]李炎诺.借鉴国际经验制定我国《放贷人条例》[J].法制博览（中旬刊）.2013（1）：139
[3]张力伟.论民间借贷的合法化[J].中国商界（下半月）.2009（11）：313
[4]冯学荣.郝志宏.民间借贷活动期待《放贷人条例》予以规范[J].西部金融.2009（5）：46～47
基金项目：本文系华中师范大学大学生科研立项国家级A类项目，项目标题：民间借贷规范发展的相关法律问题研究，指导老师：石先钰教授。