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“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”这是党的十八大报告关于保障性住房建设的论述，也是“保障性住房建设”工作首次写进党的代表大会报告。一般来说，保障性住房是指政府为社会中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。2010年颁布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定：“公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房。”
正是因为在现阶段社会发展条件下，建立保障房制度，加快保障性住房建设能够切实改善城市中低收入居民的居住条件，是重要的民生问题。故而提速建设保障性安居住房，对于改善民生、促进社会的和谐稳定具有重要意义。从2011年起，中国进入了保障性住房建设“加速跑”阶段。住房保障形式继续以包括公租房、廉租房的公共租赁住房、包括经济适用房在内的政策性产权房和各类棚户区、旧城区改造安置房等实物住房保障为主，同时结合租金补贴政策作为辅助。因此，2011年我国开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比2010年度增长70%以上。
我国城镇保障性住房建设工作进展顺利，中央政府确定的目标是“十二五”期间要建设3600万套城镇保障性住房，争取通过大规模保障性住房建设，到“十二五”末，将我国城镇保障性住房政策覆蓋率提高到20%以上，基本解决城镇中低收入家庭住房困难的问题。 为了完成“十二五”期间全国建设保障房3600万套，全国城镇保障性住房的覆盖面积将达到20%左右的目标，约需投入建设资金4.5-6万亿。在这之中，计划建设公租房数量占建设总量的40%，约1440万套，预估总成本超过2万亿元。但目前，在建设资金方面仍然延续了过去的融资模式。这种融资模式主要以中央财政拨款、10%地方政府土地出让金、住房公积金收益以及地方政府债、银行贷款、房地产开发企业垫资等，使得资金压力较大。
从地方来看，以甘肃省会兰州市为例。兰州市把住房保障工作作为促进发展、改善民生、构建和谐社会的大事来抓，每年都列为实事工程，有力促进了住房保障工作。兰州市的保障房建设是从2006年启动的，大规模的建设则从2011年开始，当年建设了将近6万套保障房。到2014新开工建设29073套，基本建成12259套，分配入住15054套。这几年已经建好入住的有9万套保障性住房使14%的城市家庭收益。2015年兰州市保障房建设将达到20万套，力争保障房城市家庭覆盖面达到30%。今年国家提出加快棚户区改造的计划，而据统计兰州市各类棚户区居民涉及七、八万户，兰州市政府初步计划5年之间要全部完成改造。这意味着兰州市2015年及今后几年保障房建设速度还要大大提高。按照分步实施改造的原则，2014年-2017年将逐步91992户，重点围绕“两线、六坪、七片区”实施改造。
面对如此大规模的保障性住房建设，不论是就全国而言，还是作为经济欠发达的西部地区，保障性住房建设资金短板问题不可回避的凸显出来。由于保障性住房不同于普通商品房开发，它的建设运营期长，而利润率较低，而且在金融机构融资困难较大，保障性住房建设主要有两个资金来源，一是中央财政补助，二是地方各级政府的资金投入。因此，如何有效运用多种金融及市场手段，引进各方面资金和商业化运作模式，补充保障性住房建设庞大的资金缺口，缓解政府巨大的财政支出压力，推动保障性安居工程的建设与发展，确保这一重大民生工程可持续健康发展，为人民群众真正谋取福利，就成了一个值得探讨的理论和实践问题。
第一，财政拨款方式。财政资金来源的性质和财政资金运用的范围决定了财政融资具有不同于其他融资方式的特点。它的优点在于资金使用的无偿性和低廉的使用成本。不管是财政直接拨款还是和政策性银行贷款，其远低于商业银行的贷款利率，资金使用成本低，成为最大的优势之一。其次资金使用期限的长期性，投入的持续性也使与其他资金相比具有较大优势。资金来源稳定可靠，由于我国国家整体经济实力不断增强，国家政收入持续增加，这也保证财政资金供给的稳定。但相对于我国较为薄弱的保障性住房基础，仅仅单纯财政资金投入肯定无法完全满足建设资金需求，故而其虽然是保障房建设资金最稳定的来源之一，但不能成为保障性住房建设资金来源的唯一渠道。
第二，政府融资平台融资方式。指由政府信用做担保发行的债券、信托产品等。这种方式凭借政府公信力支撑，融资平台一旦建立，通过发行债券、信托产品募集资金。它的融资过程相对简便，融资速度快。且可以滚动方式长期筹集资金，而且其利息支出可以与政府投资的公用事业类项目的稳定收益相匹配。还有就是利用政府信用作为基础，可有效扩大融资对象群体；但债券及信托产品都是需要还本付息，对于政府财政构成刚性压力，提高了政府的运营成本。且发行后导致政府隐性负债增加，最后如果不能按时偿付本息，会对政府形象及公信力构成严重损害。
第三，银行贷款方式。银行贷款属于间接融资，是以市场信用体系为基本发生的融资行为。它以商业银行为经营主体，按信贷规则市场化运作，运作中要求保证资产安全和资金回流速度。银行信贷可提供资金量大，在有抵押物或担保的情况下手续相对便捷，贷款速度相对较快，可以快速补充建设资金。但从保障性住房建设管理特点来说，银行信贷资金投入保障房建设取得的收益率不高，且由于保障性住房建设周期长，贷款金额大，贷款回收期长，对于银行来说贷款存在一定风险。且银行贷款最终是以盈利为目的，而保障房建设投资回收周期较长，所以对于保障房建设来说，资金使用的成本也是建设单位不得不考虑的问题。所以银行贷款可以作为保障房建设短期周转资金，如果长期过多使用，必将给加大保障房建设成本，最终给政府增加额外财政压力。 第四，城镇职工住房公积金参与保障房建设方式。2009年住房与城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，对试点工作的目标原则、职工权益保障、资金使用方向、贷款风险防范、工程建设质量等方面做出了明确规定。意见规定，利用住房公积金闲置资金发放的保障性住房建设贷款，必须定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设，禁止用于商品住房开发和城市基础设施建设。根据相关资料，截至2014年上半年，全国住房公积金结余资金9500亿元，这些资金以普通存款存放在银行。而过去十年全国公积金缴存职工个人账户加权平均存款利息仅1.89%，比同期平均CPI低1.07个百分点。这意味着每个人的公积金每天都在贬值。因此，如果能利用这些沉睡的住房公积金贷款支持建设保障性住房，是符合我国职工住房公積金建立的目的的。如果能再在保障房分配使用过程中充分考虑到已缴存住房公积金的中低收入住房困难职工权益，让他们享受到保障性住房带来的利益，便有望实现住房公积金制度和保障性住房建设，国家发展建设与个人利益多赢的局面。
第五，保险资金以及养老金进入保障房建设方式。保险资金及养老金规模大，资金来源稳定且运行以稳健为主，故较适合保障房建设。自2010年《保险资金投资不动产暂行办法》出台后，在政策上为保险资金投资不动产扫清制度障碍后，保险资金开始频频布局保障房市场。作为资金规模大，持续期长，追求资产负债的合理均衡匹配和长期可持续的稳定回报的保险资金及养老金，注重的是资金运用的安全性。同时，投资保障房建设运营，也有助于降低保险资金及养老金运用对资本市场的依赖程度，在一定程度上规避了资本市场波动带来的风险，提高总体收益水平。但是由于保障性住房的性质决定了投资保障房建设运营收益率较低。考虑到保险资金及养老金的基本回报要求，在加强资金使用效率的前提下，也可由政府对保险资金及养老金参与的保障性住房建设项目给予一定的支持政策，减免相关税赋，提高建设运营收益，从而提高保险企业的参与动力。
六、房地产投资信托基金（REITS）方式建立保障房建设基金。2014年住房和城乡建设部初步确定北京、上海、广州、深圳四城市房地产投资信托基金试点方向，试点范围初步定于租赁性保障房，包括公共租赁住房、廉租房。面对我国保障房建设的资金缺口问题，该政策的及时推出，将有望为租赁型保障房引入增量资金。中国房地产数据研究院陈晟进指出，保障房的房地产投资信托基金只是一个开始，未来需要提供更多制度保障，使这一基金发挥更大的作用。房地产投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。租赁性保障房通过将资产证券化，可拓宽资金来源渠道，有效缓解租赁性保障房的建设资金压力。以对应租赁性保障房项目为主要资产包，通过公募市场募集资金并挂牌交易，完成资产证券化。如果运营得当，可以吸引本地、外地，今后甚至是国外资金进入。需要强调的是，政府可以从税收和其他政策上鼓励职工个人或单位及社会闲散资金购买保障房基金，吸收多方资金共同支持保障房建设。
正是因为在现阶段社会发展条件下，建立保障房制度，加快保障性住房建设能够切实改善城市中低收入居民的居住条件，是重要的民生问题。故而提速建设保障性安居住房，对于改善民生、促进社会的和谐稳定具有重要意义。从2011年起，中国进入了保障性住房建设“加速跑”阶段。住房保障形式继续以包括公租房、廉租房的公共租赁住房、包括经济适用房在内的政策性产权房和各类棚户区、旧城区改造安置房等实物住房保障为主，同时结合租金补贴政策作为辅助。因此，2011年我国开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比2010年度增长70%以上。
我国城镇保障性住房建设工作进展顺利，中央政府确定的目标是“十二五”期间要建设3600万套城镇保障性住房，争取通过大规模保障性住房建设，到“十二五”末，将我国城镇保障性住房政策覆蓋率提高到20%以上，基本解决城镇中低收入家庭住房困难的问题。 为了完成“十二五”期间全国建设保障房3600万套，全国城镇保障性住房的覆盖面积将达到20%左右的目标，约需投入建设资金4.5-6万亿。在这之中，计划建设公租房数量占建设总量的40%，约1440万套，预估总成本超过2万亿元。但目前，在建设资金方面仍然延续了过去的融资模式。这种融资模式主要以中央财政拨款、10%地方政府土地出让金、住房公积金收益以及地方政府债、银行贷款、房地产开发企业垫资等，使得资金压力较大。
从地方来看，以甘肃省会兰州市为例。兰州市把住房保障工作作为促进发展、改善民生、构建和谐社会的大事来抓，每年都列为实事工程，有力促进了住房保障工作。兰州市的保障房建设是从2006年启动的，大规模的建设则从2011年开始，当年建设了将近6万套保障房。到2014新开工建设29073套，基本建成12259套，分配入住15054套。这几年已经建好入住的有9万套保障性住房使14%的城市家庭收益。2015年兰州市保障房建设将达到20万套，力争保障房城市家庭覆盖面达到30%。今年国家提出加快棚户区改造的计划，而据统计兰州市各类棚户区居民涉及七、八万户，兰州市政府初步计划5年之间要全部完成改造。这意味着兰州市2015年及今后几年保障房建设速度还要大大提高。按照分步实施改造的原则，2014年-2017年将逐步91992户，重点围绕“两线、六坪、七片区”实施改造。
面对如此大规模的保障性住房建设，不论是就全国而言，还是作为经济欠发达的西部地区，保障性住房建设资金短板问题不可回避的凸显出来。由于保障性住房不同于普通商品房开发，它的建设运营期长，而利润率较低，而且在金融机构融资困难较大，保障性住房建设主要有两个资金来源，一是中央财政补助，二是地方各级政府的资金投入。因此，如何有效运用多种金融及市场手段，引进各方面资金和商业化运作模式，补充保障性住房建设庞大的资金缺口，缓解政府巨大的财政支出压力，推动保障性安居工程的建设与发展，确保这一重大民生工程可持续健康发展，为人民群众真正谋取福利，就成了一个值得探讨的理论和实践问题。
第一，财政拨款方式。财政资金来源的性质和财政资金运用的范围决定了财政融资具有不同于其他融资方式的特点。它的优点在于资金使用的无偿性和低廉的使用成本。不管是财政直接拨款还是和政策性银行贷款，其远低于商业银行的贷款利率，资金使用成本低，成为最大的优势之一。其次资金使用期限的长期性，投入的持续性也使与其他资金相比具有较大优势。资金来源稳定可靠，由于我国国家整体经济实力不断增强，国家政收入持续增加，这也保证财政资金供给的稳定。但相对于我国较为薄弱的保障性住房基础，仅仅单纯财政资金投入肯定无法完全满足建设资金需求，故而其虽然是保障房建设资金最稳定的来源之一，但不能成为保障性住房建设资金来源的唯一渠道。
第二，政府融资平台融资方式。指由政府信用做担保发行的债券、信托产品等。这种方式凭借政府公信力支撑，融资平台一旦建立，通过发行债券、信托产品募集资金。它的融资过程相对简便，融资速度快。且可以滚动方式长期筹集资金，而且其利息支出可以与政府投资的公用事业类项目的稳定收益相匹配。还有就是利用政府信用作为基础，可有效扩大融资对象群体；但债券及信托产品都是需要还本付息，对于政府财政构成刚性压力，提高了政府的运营成本。且发行后导致政府隐性负债增加，最后如果不能按时偿付本息，会对政府形象及公信力构成严重损害。
第三，银行贷款方式。银行贷款属于间接融资，是以市场信用体系为基本发生的融资行为。它以商业银行为经营主体，按信贷规则市场化运作，运作中要求保证资产安全和资金回流速度。银行信贷可提供资金量大，在有抵押物或担保的情况下手续相对便捷，贷款速度相对较快，可以快速补充建设资金。但从保障性住房建设管理特点来说，银行信贷资金投入保障房建设取得的收益率不高，且由于保障性住房建设周期长，贷款金额大，贷款回收期长，对于银行来说贷款存在一定风险。且银行贷款最终是以盈利为目的，而保障房建设投资回收周期较长，所以对于保障房建设来说，资金使用的成本也是建设单位不得不考虑的问题。所以银行贷款可以作为保障房建设短期周转资金，如果长期过多使用，必将给加大保障房建设成本，最终给政府增加额外财政压力。 第四，城镇职工住房公积金参与保障房建设方式。2009年住房与城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，对试点工作的目标原则、职工权益保障、资金使用方向、贷款风险防范、工程建设质量等方面做出了明确规定。意见规定，利用住房公积金闲置资金发放的保障性住房建设贷款，必须定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设，禁止用于商品住房开发和城市基础设施建设。根据相关资料，截至2014年上半年，全国住房公积金结余资金9500亿元，这些资金以普通存款存放在银行。而过去十年全国公积金缴存职工个人账户加权平均存款利息仅1.89%，比同期平均CPI低1.07个百分点。这意味着每个人的公积金每天都在贬值。因此，如果能利用这些沉睡的住房公积金贷款支持建设保障性住房，是符合我国职工住房公積金建立的目的的。如果能再在保障房分配使用过程中充分考虑到已缴存住房公积金的中低收入住房困难职工权益，让他们享受到保障性住房带来的利益，便有望实现住房公积金制度和保障性住房建设，国家发展建设与个人利益多赢的局面。
第五，保险资金以及养老金进入保障房建设方式。保险资金及养老金规模大，资金来源稳定且运行以稳健为主，故较适合保障房建设。自2010年《保险资金投资不动产暂行办法》出台后，在政策上为保险资金投资不动产扫清制度障碍后，保险资金开始频频布局保障房市场。作为资金规模大，持续期长，追求资产负债的合理均衡匹配和长期可持续的稳定回报的保险资金及养老金，注重的是资金运用的安全性。同时，投资保障房建设运营，也有助于降低保险资金及养老金运用对资本市场的依赖程度，在一定程度上规避了资本市场波动带来的风险，提高总体收益水平。但是由于保障性住房的性质决定了投资保障房建设运营收益率较低。考虑到保险资金及养老金的基本回报要求，在加强资金使用效率的前提下，也可由政府对保险资金及养老金参与的保障性住房建设项目给予一定的支持政策，减免相关税赋，提高建设运营收益，从而提高保险企业的参与动力。
六、房地产投资信托基金（REITS）方式建立保障房建设基金。2014年住房和城乡建设部初步确定北京、上海、广州、深圳四城市房地产投资信托基金试点方向，试点范围初步定于租赁性保障房，包括公共租赁住房、廉租房。面对我国保障房建设的资金缺口问题，该政策的及时推出，将有望为租赁型保障房引入增量资金。中国房地产数据研究院陈晟进指出，保障房的房地产投资信托基金只是一个开始，未来需要提供更多制度保障，使这一基金发挥更大的作用。房地产投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。租赁性保障房通过将资产证券化，可拓宽资金来源渠道，有效缓解租赁性保障房的建设资金压力。以对应租赁性保障房项目为主要资产包，通过公募市场募集资金并挂牌交易，完成资产证券化。如果运营得当，可以吸引本地、外地，今后甚至是国外资金进入。需要强调的是，政府可以从税收和其他政策上鼓励职工个人或单位及社会闲散资金购买保障房基金，吸收多方资金共同支持保障房建设。