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摘要：近年来，随着经济建设的发展，小城镇也蓬勃兴起，其面貌也发生很大变化。但小城镇在规划管理中也暴露出不少问题。本文从文化生态的视角出发，阐述了小城镇在规划管理中存在的问题，并从管理理念、管理机制及城镇规划体系方面探讨了解决措施。
关键词：小城镇；规划管理；问题；管理理念；规划体系
1 前言
小城镇是是联系农村与大中城市的桥梁和纽带，随着城市化逐渐进入后期阶段，发展小城镇开始在我省各地逐步实施，因此，小城镇有了迅猛的发展。小城镇的发展又带动了农村社会经济的发展，而小城镇规划在指导小城镇建设方面起到了积极的龙头作用。但随着经济财富的迅速积累、社会结构的深刻转型，我国广大的小城镇建设却出现若干影响发展的难题，对此，从文化生态的视角出发，在新形势下作为社会管理的重要组成之一的小城镇规划管理如何进行创新，以实现小城镇建设的和谐发展，这些问题值得管理者思考和研究。
2 规划管理中暴露出来的文化生态问题
2.1 规划管理理念的滞后削弱了城镇文化的适应性
文化生态学通过整合的思维理念与研究方法，从人、自然、社会和文化的各种变量的交互作用中研究了文化的产生、发展的规律，用以寻找不同民族文化发展的特殊形貌与模式。面对城镇规划管理，同样需要整合的思维理念，只有综合考虑城镇的人口、居住模式、产业关系、土地占有形式及其使用制度、技术等因素，才可能掌握城镇与社会、文化及其环境的关系，寻找城镇发展可能的途径。
但在面对这一系列问题时，城镇规划部门的思维方式则往往是更多地从某一个点出发，如永宁镇政府谋求发展的良好夙愿被局限于古卫城这一历史留存上，使其看不到城镇其他众多因素，由此必然造成城镇基础设施的严重滞后、城镇环卫问题突出、重复建设严重等问题，究其原因在于管理理念的孤立而滞后，缺乏一个整合的管理理念。
2.2 规划管理重心的偏移造就了城镇文化多样性的沦丧
在面对外来文化时，城镇规划管理更多是关注其外在的诸如酒吧一条街、特色商业街的建设以及建筑造型、色彩和材料等，而非文化本身的先进性，由此使得其关注视角变得狭窄而静止，使文化变得单一而非多元，因此在狭窄而静止的视野下，内外文化、多元文化之间的对话与交流过程被抛弃了。在一系列的规划引导与调控中去“复制”雷同的功能定位、相似的布局方式，甚至一样的建筑造型等，以此来实现所谓的“城市面貌”。究其原因，一方面由于规划管理机制本身的局限性，致使城镇上级规划主管部门带着“城市”的而非城镇地域本身的尺度去指导城镇建设，或者在面对城镇复杂问题时采用简单划一的方式处置，以至于城镇得不到应有的技术指导；另一方面为了满足城镇的“现代化”需求，城镇政府多进行了较大规模的城镇拆旧建新运动，在这场运动中往往因城镇规划管理者本身专业素养不足及其管理机制残缺而导致了城镇原有文化基因被破坏，文化物种被丢弃，形成了“千镇一面”，这是城市与城镇规划管理的双重悲哀。
2.3 规划管理强势与弱势的共存催生了畸形化的文化生态链
在单一文化的形成过程中，城镇一级的规划管理部门与上一级的规划管理部门都是以强势的姿态左右着城镇的建设，而民众更多的是在政府对资源的引导与控制中行事。但是在强势的规划管理部门中，因现行规划管理制度如《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》，规定了地方政府最高领导是城镇规划的直接组织者、领导者，规划重大问题的决策者，建设用地和建设工程的审批者，规划实施问题的协调解决者、监督者等，致使城镇领导拥有了绝对的权力，由此使得他们将城镇发展的重点局限于政绩的营造上，而非城镇文化生态系统的进化上，城镇领导在制度作用下成为了强势的管理者。而这一强势造成规划管理部门的弱势，使得规划管理部门在面对具体问题时不敢作为，这是导致城镇基础设施落后、环境卫生差、文化特色丧失等管理病态的一个重要原因。
在城镇规划管理强势与弱势共存的矛盾系统中，一方面必然导致管理本身缺乏独立性，对其他政府部门有严重的依赖性；同时，在市场公众利益与开发商利益之间难以保持平衡而导致规划管理的“缺位”，而这一“缺位”必然引发出前文论及的城镇问题。
另外，在这共存的矛盾系统中，本该是城镇主人的民众失去了对城镇发展的解释权。在彻底失语的状态下，城镇民众难免会对自己的文化产生怀疑，逐渐瞧不起城镇文化。在这种情况下，他们不但不会去珍惜自己的文化，反而希望挣脱城镇原有文化生态系统的枷锁，去模仿一种全新的文化，追求全新的建筑造型，塑造全新的城镇风貌，这是对整个城镇文化生态系统的否定。因此，从文化生态的层面去剖析，其根源就在于城镇规划管理本身在物质文化与制度文化间相互的缺位，形成了一个文化基因畸形化的文化生态链。
2.4 规划设计制度的残缺加速了城镇文化生态系统的失衡
在人类的发展中，技术的进步是推动人类控制和调节环境能力的重要因素，习得的行为模式在技术的进步中得到发展与传承，环境与文化的意义就被改变，适应的过程不但变得更为复杂，而且质量更好。据此，在城镇规划管理中，城镇规划设计作为制度文化与精神文化的结合体，在运用技术手段来合理分配城镇资源过程中起着关键性的作用，规划设计的成果直接关系到城镇环境、文化、社会及经济等诸多领域的变异，科学合理的发展蓝图将提升城镇文化生态系统的质量。
与此同时，城镇文化生态系统运用文化杠杆来影响资源、环境和社会等的协调发展，它不仅涉及到城镇的外部自然与人工环境，还需要综合考虑城镇内部的各种不同形式的文化及其之间的互动关系，因此分析城镇文化生态系统需要一个系统的方法，任何单一的研究都会促使文化生态系统的失衡。
3 规划管理的创新
3.1 培育系统的、多边主义的管理理念
小城镇规划管理是面向社会最基层的管理，是一项极为艰巨而复杂的系统工程，它较大中城市的规划管理而言，更为具体而细致，而且很多时候需要考虑的不仅仅是国家层面的制度与法律，还需要考虑非制度的因素，如居民的情感、道德、生存等，其面对的群体也较大中城市而言更为复杂，基于这种原因，规划管理常常难以开展。因此，需要培育系统的、多边主义的管理思维方式，即：①需要从多学科的交叉中吸取知识与养料，既包括专业技术层面涉及的学科，又包括现实生活中涉及的众多领域；②需要在具体的管理实践中通过多维的、反复的思辨和训练来提高具有务实性的管理能力，这是小城镇规划管理理念的精髓；③要学会在“价值判断”和“事实判断”这对矛盾的对立统一中形成并发展规划管理的思维模式。 3.2 构筑有效的、相互协同的管理机制
城镇文化是有生命的，是生态的存在，城镇文化生态作为一个系统，系统的整体功能不等于各组成部分的简单相加，而是产生一种集体效应，既有各部分的功能，又有各部分之间的相互作用产生的新功能，因此文化生态系统的整体功能大于各部分功能之和。同样，面对复杂的城镇规划管理，需要构筑有效的相互协同的管理机制。城镇规划管理中暴露出的种种病态，很大部分是因为规划管理部门之间缺乏有效的合作，以及规划管理过程中物质文化、制度文化与精神文化这三者间生态链的断裂，因此，修补的关键点就在于构筑相互协同的管理机制，让城镇规划管理整体的功能大于各部门功能之和，同时各部门又各具特点。
在城镇规划管理中，会面临一系列常态的变量，如城镇日常管理；同时，也会遇到一些非常态的变量，如2012年永宁镇举办国际城隍文化节引发了城镇规划建设的高潮。在面对这一系列变量时，任何单打独斗的管理模式都难以奏效，因此更需要一个各部门通力合作的管理机制来处理一系列的常态与非常态的变量，以此促进城镇规划管理文化生态系统的进化。
3.3 建立以务实和谐为主体的城镇规划体系
众所周知，小城镇在经济、人口、用地、产业和交通等众多领域都不同于大中城市，往往没有大中城市繁荣的城市面貌、雄厚的经济实力与激烈的竞争环境，但小城镇拥有着大中城市没有的自然生态环境、乡土情怀与传统民间文化等，这是小城镇的特色所在，尤其是在当前全球化进程迅速推进的背景下，小城镇文化是固守我们民族乡土文明的根基之一，面对小城镇的规划设计，更需要有份珍惜的心态，需要有针对性、务实性，需要强调人与地、地与环境、城镇与文化等众多领域的和谐发展，所以需要构筑以务实和谐为主体的规划。
以务实和谐为主体的规划是指具有针对性的，以城镇发展中关系主体间的和谐为主体的城乡规划。针对性是指城镇现实发展中面临的问题，这是基于小城镇不同于大中城市而更具务实一面所提出的。主体间的和谐包括各关系主体的发展问题、发展与环境保护问题、发展与社会就业问题等，以此替代传统的以发展为主体的、以物质空间布局规划为核心的规划。
首先，在规划编制中需要对城镇历史、现实环境和产业发展等方面进行深入调研，梳理并分析城镇空间演变的规律、各大产业对城镇的影响、人与土地之间的关联性，以及人口规模与构成的变化等，掌握第一手资料，避免闭门造车与自我臆断。在研究中应加强社会学、城市规划学、人口学、地理学和经济学等多学科的交叉融合，强化前期研究，特别应加强针对性、务实性等方面的研究。
其次，由重视“两头”的规划转变为注重建立由镇域规划、城镇总体规划、控制单元规划与修建性详细规划组成的从宏观到微观的编制体系。其中，在镇域规划层面，应突出发展战略规划与空间管制，突出城镇产业发展战略、环境发展战略、土地资源利用和保护战略等方面的研究。空间管制是镇域管制的重要内容和手段，通过空间管制使得镇域内乡村与城镇、企业与自然环境、各类社会群体（城镇居民与农民）等不同主体的利益得到协调发展，避免重复建设与对环境的破坏。
控制单元规划是基于新型城镇化背景下，针对小城镇发展迅速、多变的特点，对传统的分区规划与控制性详细规划进行改良、整合，避免分区规划指标过粗以及控制性详细规划指标过细、刚性过大、编制成本过高的弊端而提出的。根据总体规划，针对镇区重点发展或急需发展的区块，进行区块划分，形成一个个产权明晰的地块；各个地块进行功能限制而非确定功能；制定相关指标控制的上下极限控制范围与最佳指标。其中，上限指标是指满足某一个或几个要素（或产业）发展的最佳需求的指标，即理想指标；下限指标是指最大限制某一个或几个要素（或产业）发展的指标，即极限指标。最佳指标是指基于矛盾各方交易成本最低而效益最大化的指标，该指标的设立意在设定各方共赢的发展蓝图。制定各地块的规划管理要求，具体包括强制制度与相关管理导则等，以此引导并控制区块的发展，避免企业乱圈地、地方政府乱作为，以及现实发展与城镇总体规划的矛盾，合理协调好眼前利用与城镇长远发展之间的矛盾，实现规划的引领作用 （图1）。
4 结语
总而言之，小城镇将是未来社会发展的重要平台，在今后国民经济发展中将处于重要地位。因此，做好小城镇规划管理工作意义重大。为此，立足实际情况，正确分析和逐步解决规划管理中存在问题，不断创新规划管理工作，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。
参考文献
[1] 王爱华.浅析小城镇规划建设与管理[J].民营科技，2011年05期
[2] 冯雪娇.浅谈小城镇建设的规划管理问题[J].科技创新与应用，2012年20期
关键词：小城镇；规划管理；问题；管理理念；规划体系
1 前言
小城镇是是联系农村与大中城市的桥梁和纽带，随着城市化逐渐进入后期阶段，发展小城镇开始在我省各地逐步实施，因此，小城镇有了迅猛的发展。小城镇的发展又带动了农村社会经济的发展，而小城镇规划在指导小城镇建设方面起到了积极的龙头作用。但随着经济财富的迅速积累、社会结构的深刻转型，我国广大的小城镇建设却出现若干影响发展的难题，对此，从文化生态的视角出发，在新形势下作为社会管理的重要组成之一的小城镇规划管理如何进行创新，以实现小城镇建设的和谐发展，这些问题值得管理者思考和研究。
2 规划管理中暴露出来的文化生态问题
2.1 规划管理理念的滞后削弱了城镇文化的适应性
文化生态学通过整合的思维理念与研究方法，从人、自然、社会和文化的各种变量的交互作用中研究了文化的产生、发展的规律，用以寻找不同民族文化发展的特殊形貌与模式。面对城镇规划管理，同样需要整合的思维理念，只有综合考虑城镇的人口、居住模式、产业关系、土地占有形式及其使用制度、技术等因素，才可能掌握城镇与社会、文化及其环境的关系，寻找城镇发展可能的途径。
但在面对这一系列问题时，城镇规划部门的思维方式则往往是更多地从某一个点出发，如永宁镇政府谋求发展的良好夙愿被局限于古卫城这一历史留存上，使其看不到城镇其他众多因素，由此必然造成城镇基础设施的严重滞后、城镇环卫问题突出、重复建设严重等问题，究其原因在于管理理念的孤立而滞后，缺乏一个整合的管理理念。
2.2 规划管理重心的偏移造就了城镇文化多样性的沦丧
在面对外来文化时，城镇规划管理更多是关注其外在的诸如酒吧一条街、特色商业街的建设以及建筑造型、色彩和材料等，而非文化本身的先进性，由此使得其关注视角变得狭窄而静止，使文化变得单一而非多元，因此在狭窄而静止的视野下，内外文化、多元文化之间的对话与交流过程被抛弃了。在一系列的规划引导与调控中去“复制”雷同的功能定位、相似的布局方式，甚至一样的建筑造型等，以此来实现所谓的“城市面貌”。究其原因，一方面由于规划管理机制本身的局限性，致使城镇上级规划主管部门带着“城市”的而非城镇地域本身的尺度去指导城镇建设，或者在面对城镇复杂问题时采用简单划一的方式处置，以至于城镇得不到应有的技术指导；另一方面为了满足城镇的“现代化”需求，城镇政府多进行了较大规模的城镇拆旧建新运动，在这场运动中往往因城镇规划管理者本身专业素养不足及其管理机制残缺而导致了城镇原有文化基因被破坏，文化物种被丢弃，形成了“千镇一面”，这是城市与城镇规划管理的双重悲哀。
2.3 规划管理强势与弱势的共存催生了畸形化的文化生态链
在单一文化的形成过程中，城镇一级的规划管理部门与上一级的规划管理部门都是以强势的姿态左右着城镇的建设，而民众更多的是在政府对资源的引导与控制中行事。但是在强势的规划管理部门中，因现行规划管理制度如《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》，规定了地方政府最高领导是城镇规划的直接组织者、领导者，规划重大问题的决策者，建设用地和建设工程的审批者，规划实施问题的协调解决者、监督者等，致使城镇领导拥有了绝对的权力，由此使得他们将城镇发展的重点局限于政绩的营造上，而非城镇文化生态系统的进化上，城镇领导在制度作用下成为了强势的管理者。而这一强势造成规划管理部门的弱势，使得规划管理部门在面对具体问题时不敢作为，这是导致城镇基础设施落后、环境卫生差、文化特色丧失等管理病态的一个重要原因。
在城镇规划管理强势与弱势共存的矛盾系统中，一方面必然导致管理本身缺乏独立性，对其他政府部门有严重的依赖性；同时，在市场公众利益与开发商利益之间难以保持平衡而导致规划管理的“缺位”，而这一“缺位”必然引发出前文论及的城镇问题。
另外，在这共存的矛盾系统中，本该是城镇主人的民众失去了对城镇发展的解释权。在彻底失语的状态下，城镇民众难免会对自己的文化产生怀疑，逐渐瞧不起城镇文化。在这种情况下，他们不但不会去珍惜自己的文化，反而希望挣脱城镇原有文化生态系统的枷锁，去模仿一种全新的文化，追求全新的建筑造型，塑造全新的城镇风貌，这是对整个城镇文化生态系统的否定。因此，从文化生态的层面去剖析，其根源就在于城镇规划管理本身在物质文化与制度文化间相互的缺位，形成了一个文化基因畸形化的文化生态链。
2.4 规划设计制度的残缺加速了城镇文化生态系统的失衡
在人类的发展中，技术的进步是推动人类控制和调节环境能力的重要因素，习得的行为模式在技术的进步中得到发展与传承，环境与文化的意义就被改变，适应的过程不但变得更为复杂，而且质量更好。据此，在城镇规划管理中，城镇规划设计作为制度文化与精神文化的结合体，在运用技术手段来合理分配城镇资源过程中起着关键性的作用，规划设计的成果直接关系到城镇环境、文化、社会及经济等诸多领域的变异，科学合理的发展蓝图将提升城镇文化生态系统的质量。
与此同时，城镇文化生态系统运用文化杠杆来影响资源、环境和社会等的协调发展，它不仅涉及到城镇的外部自然与人工环境，还需要综合考虑城镇内部的各种不同形式的文化及其之间的互动关系，因此分析城镇文化生态系统需要一个系统的方法，任何单一的研究都会促使文化生态系统的失衡。
3 规划管理的创新
3.1 培育系统的、多边主义的管理理念
小城镇规划管理是面向社会最基层的管理，是一项极为艰巨而复杂的系统工程，它较大中城市的规划管理而言，更为具体而细致，而且很多时候需要考虑的不仅仅是国家层面的制度与法律，还需要考虑非制度的因素，如居民的情感、道德、生存等，其面对的群体也较大中城市而言更为复杂，基于这种原因，规划管理常常难以开展。因此，需要培育系统的、多边主义的管理思维方式，即：①需要从多学科的交叉中吸取知识与养料，既包括专业技术层面涉及的学科，又包括现实生活中涉及的众多领域；②需要在具体的管理实践中通过多维的、反复的思辨和训练来提高具有务实性的管理能力，这是小城镇规划管理理念的精髓；③要学会在“价值判断”和“事实判断”这对矛盾的对立统一中形成并发展规划管理的思维模式。 3.2 构筑有效的、相互协同的管理机制
城镇文化是有生命的，是生态的存在，城镇文化生态作为一个系统，系统的整体功能不等于各组成部分的简单相加，而是产生一种集体效应，既有各部分的功能，又有各部分之间的相互作用产生的新功能，因此文化生态系统的整体功能大于各部分功能之和。同样，面对复杂的城镇规划管理，需要构筑有效的相互协同的管理机制。城镇规划管理中暴露出的种种病态，很大部分是因为规划管理部门之间缺乏有效的合作，以及规划管理过程中物质文化、制度文化与精神文化这三者间生态链的断裂，因此，修补的关键点就在于构筑相互协同的管理机制，让城镇规划管理整体的功能大于各部门功能之和，同时各部门又各具特点。
在城镇规划管理中，会面临一系列常态的变量，如城镇日常管理；同时，也会遇到一些非常态的变量，如2012年永宁镇举办国际城隍文化节引发了城镇规划建设的高潮。在面对这一系列变量时，任何单打独斗的管理模式都难以奏效，因此更需要一个各部门通力合作的管理机制来处理一系列的常态与非常态的变量，以此促进城镇规划管理文化生态系统的进化。
3.3 建立以务实和谐为主体的城镇规划体系
众所周知，小城镇在经济、人口、用地、产业和交通等众多领域都不同于大中城市，往往没有大中城市繁荣的城市面貌、雄厚的经济实力与激烈的竞争环境，但小城镇拥有着大中城市没有的自然生态环境、乡土情怀与传统民间文化等，这是小城镇的特色所在，尤其是在当前全球化进程迅速推进的背景下，小城镇文化是固守我们民族乡土文明的根基之一，面对小城镇的规划设计，更需要有份珍惜的心态，需要有针对性、务实性，需要强调人与地、地与环境、城镇与文化等众多领域的和谐发展，所以需要构筑以务实和谐为主体的规划。
以务实和谐为主体的规划是指具有针对性的，以城镇发展中关系主体间的和谐为主体的城乡规划。针对性是指城镇现实发展中面临的问题，这是基于小城镇不同于大中城市而更具务实一面所提出的。主体间的和谐包括各关系主体的发展问题、发展与环境保护问题、发展与社会就业问题等，以此替代传统的以发展为主体的、以物质空间布局规划为核心的规划。
首先，在规划编制中需要对城镇历史、现实环境和产业发展等方面进行深入调研，梳理并分析城镇空间演变的规律、各大产业对城镇的影响、人与土地之间的关联性，以及人口规模与构成的变化等，掌握第一手资料，避免闭门造车与自我臆断。在研究中应加强社会学、城市规划学、人口学、地理学和经济学等多学科的交叉融合，强化前期研究，特别应加强针对性、务实性等方面的研究。
其次，由重视“两头”的规划转变为注重建立由镇域规划、城镇总体规划、控制单元规划与修建性详细规划组成的从宏观到微观的编制体系。其中，在镇域规划层面，应突出发展战略规划与空间管制，突出城镇产业发展战略、环境发展战略、土地资源利用和保护战略等方面的研究。空间管制是镇域管制的重要内容和手段，通过空间管制使得镇域内乡村与城镇、企业与自然环境、各类社会群体（城镇居民与农民）等不同主体的利益得到协调发展，避免重复建设与对环境的破坏。
控制单元规划是基于新型城镇化背景下，针对小城镇发展迅速、多变的特点，对传统的分区规划与控制性详细规划进行改良、整合，避免分区规划指标过粗以及控制性详细规划指标过细、刚性过大、编制成本过高的弊端而提出的。根据总体规划，针对镇区重点发展或急需发展的区块，进行区块划分，形成一个个产权明晰的地块；各个地块进行功能限制而非确定功能；制定相关指标控制的上下极限控制范围与最佳指标。其中，上限指标是指满足某一个或几个要素（或产业）发展的最佳需求的指标，即理想指标；下限指标是指最大限制某一个或几个要素（或产业）发展的指标，即极限指标。最佳指标是指基于矛盾各方交易成本最低而效益最大化的指标，该指标的设立意在设定各方共赢的发展蓝图。制定各地块的规划管理要求，具体包括强制制度与相关管理导则等，以此引导并控制区块的发展，避免企业乱圈地、地方政府乱作为，以及现实发展与城镇总体规划的矛盾，合理协调好眼前利用与城镇长远发展之间的矛盾，实现规划的引领作用 （图1）。
4 结语
总而言之，小城镇将是未来社会发展的重要平台，在今后国民经济发展中将处于重要地位。因此，做好小城镇规划管理工作意义重大。为此，立足实际情况，正确分析和逐步解决规划管理中存在问题，不断创新规划管理工作，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。
参考文献
[1] 王爱华.浅析小城镇规划建设与管理[J].民营科技，2011年05期
[2] 冯雪娇.浅谈小城镇建设的规划管理问题[J].科技创新与应用，2012年20期