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[描要]天然气产业作为自然垄断产业，政府一直对其进行严格的规制。有效的规制直接影响天然气产业的生产效率和资源配景效率。我国拥有比较丰富的天然气资源，然而我国现行的天然气规制体制不尽合理，束缚了天然气产业的进一步发展。本文就当前我国天然气产业规制体制上存在的政府干预过多、缺乏统一的管制机构和定价机制不合理等问题经行分析，并提出相应对策。
[关键词]天然气产业 自然垄断 规制
一、前 言
天然气是一种清洁高效的燃料和优质化工原料。充分利用天然气资源，可以缓解我国目前的能源紧张状况，保证我国经济的平稳发展，还可以促进我国能源结构向以天然气为代表的高效能源结构转换。
天然气产业存在着资源稀缺性、规模经济和成本弱增性，是具有自然垄断性质的网络型的产业，政府一直对天然气产业采取严格的规制政策。我国有比较丰富的天然气资源，2005年，我国累计天然气可采储量达到3.5*1012m3。截止到2005年底，全国剩余天然气可采储量约为2.85*1012m3。然而，当前我国天然气产业规制中存在很多问题，束缚了天然气产业的进一步发展。
二、我国天然气产业规制中存在的问题
1.政府干预过多，缺乏公平竞争的市场环境
目前我国天然气行业基本上还是处于垄断经营状态。“虽然通过1998年的产业结构重组，已形成了三大国有石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建设、油气运输及销售领域相互竞争的格局，但由于这种重组是以行政手段实施的，同时采取了部分“模拟”市场体系的划地域而治的改革方案，使三大国有石油公司的市场控制力极不均衡。由于政府干预过多，企业的自主经营权限受到干扰，不利于企业积极筹措资金，增强天然气开发和利用的积极性。同时，由于政府的过多干预，天然气产业缺乏公平市场竞争，不利于整个天然气产业的健康持续发展。
2.缺乏功能集中的、独立的管制机构和相关法律法规
目前，我国天然气产业缺少功能集中、独立的管制机构。“我国天然气产业政府管制的范畴涵盖了资源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、安全等多方面内容，涉及到的中央政府部门多达10余个”，管制部门分散，功能重复、交叉，增加了管制工作复杂性和局限性。
3.价格形成机制不合理
价格是市场发展的关键，是调节市场供需关系的有效手段。长期以来，我国天然气市场实行的是政府定价或政府指导价。目前我国的天然气定价由政府部门进行严格监管，天然气出厂价格、管输价格和配送价格均由政府定价，没有形成以市场为导向的真正反映天然气价值的价格形成机制。价格的行政化缺乏灵活性，严重限制了价格的对市场的调节作用，不能及时地反映市场的实际供求状况，难以发挥鼓励企业生产和引导市场消费的作用。
三、我国天然气产业规制改革建议
1.放松非自然垄断业务的价格规制
天然气价格规制是发展天然气市场刺激天然气消费的主要手段之一。虽然现在国外天然气的价格以原油或成品油价格作参考基础，但不少国家正逐步放松对天然气价格的规制，让天然气价格反映天然气供需状况，不再随另一种能源的价格波动而涨跌，这取决于天然气市场本身的平衡能力和相对其他能源的竞争力。根据天然气产业的技术经济特性，在弱自然垄断业务部分即在天然气的生产和销售链中要引入竞争机制，提高购气输气和配送气价格的透明度。
2.建立和完善范围全面的天然气产业规制法律法规
目前，我国天然气产业规制方面还没有独立的天然气法，产业规制条例杂乱，不利于规制改革的有效实施。因此，必须尽快出台一部天然气法，将天然气产业各环节业务的规制体制及方法以法律的形式详细的确立下来，真正保证产业规制有法可依。结合我国的实际，我国的天然气立法应采取全行业统一立法的模式，制定一部涵盖天然气上、中、下游整个行业的大而全的天然气法典是我国天然气立法的理想状态，但从现实立法的角度来看，这样一部法典由于牵涉领域太多，立法的难度很大，制定出台的时间也将十分漫长。在这种情况下，立法工作正确的态度应当是，该粗的粗，该细的细，不能强求一步到位设计未来，也不能为求法律的完善、细致、具体而不立法。因此，在现阶段寄希望通过制定一部大而全的法律来一劳永逸地解决所有问题是不现实的。
为解决目前天然气立法体系不完整，许多重点领域无法可依的困境，应该首先抓紧制定出台一部天然气法通则，本着宜粗则粗、宜细则细的立法原则，尽快建立起我国天然气法的基本框架，建立和完善相关的基本制度，解决目前天然气行业的突出问题。在立法工作中，凡是实践证明正确的东西，能规定得明确、具体、详尽的，要尽量规定得明确、具体、详尽：对改革的目标、方向已经明确，但还需要进一步实践，总结经验的事项，可以规定得原则一些，留待以后成熟时再补充、修改，以免把不成熟的东西固定化，妨碍改革；对行政主管部门及其职权问题，考虑到目前行政管理體制改革、政府机构改革正在进行，因此，立法重在确定有关制度和需要长期、稳定的方针、政策，不应对其职权规定得过于具体，以避免对今后的政府机构改革设置障碍。
3.成立政企分离的、高效的、专一的天然气产业规制机构
在尽快制定天然气法的同时，我国还需要成立天然气产业的高效的专一的规制机构，同时实行政企分离。在许多发达国家中，都存在着类似的天然气规制机构，并发挥着很大的作用。美国现行天然气规制机构是联邦能源管理委员会，英国是天然气管理办公室。在我国还没有专门从事天然气产业规制的专业机构，因此结合我国适用的规制体制和规制方法，把原来政府直接参与企业经济活动的政企关系，调整为由政府间接控制企业经济活动的政企关系，实现由政企合一向政企分离的管理体制过渡，这样企业才能获取自主经营权，积极参与市场竞争，成为市场经济的主体。与此同时，政府则成为市场竞争的组织者和管理者，从而提高政府管制的效率和效果。结合实际情况，现阶段我国可以成立“天然气产业规制委员会”，对我国天然气产业的各个环节实施具体的规制措施。同时，“天然气产业规制委员会’可以分为国家级机构和地区机构两个层次，形成一种多层次交互制约监督的规制机构体系。
4.改革和完善价格结构和定价机制
在天然气定价机制，我国的天然气价格决定权在政府，既未考虑到国际市场上天然气价格的变化，又未与竞争燃料的市场价格挂钩，更未体现出天然气的热值环保、便利等社会经济优势。为促进我国天然气工业和消费市场健康有序地发展，我国亟须改革天然气价格结构，建立科学合理的比价体系，将成本定价方法改为按市场提代价值为基础的净值回推定价方法，即按可代替能源的比价推算天然气井口价格；建立市场化的价格制度，除管输费和输配费置于政府的严格监管外，其余服务价格应在创立竞争条件后逐步放开；采取差别定价的策略，对不同地区天然气的销售价格根据气源不同和管输距离不同，采取不同的地区差价，针对不同地区的不同消费需求弹性以及各个用户对天然气的经济承受能力的高低，制定不同的价格。
[关键词]天然气产业 自然垄断 规制
一、前 言
天然气是一种清洁高效的燃料和优质化工原料。充分利用天然气资源，可以缓解我国目前的能源紧张状况，保证我国经济的平稳发展，还可以促进我国能源结构向以天然气为代表的高效能源结构转换。
天然气产业存在着资源稀缺性、规模经济和成本弱增性，是具有自然垄断性质的网络型的产业，政府一直对天然气产业采取严格的规制政策。我国有比较丰富的天然气资源，2005年，我国累计天然气可采储量达到3.5*1012m3。截止到2005年底，全国剩余天然气可采储量约为2.85*1012m3。然而，当前我国天然气产业规制中存在很多问题，束缚了天然气产业的进一步发展。
二、我国天然气产业规制中存在的问题
1.政府干预过多，缺乏公平竞争的市场环境
目前我国天然气行业基本上还是处于垄断经营状态。“虽然通过1998年的产业结构重组，已形成了三大国有石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建设、油气运输及销售领域相互竞争的格局，但由于这种重组是以行政手段实施的，同时采取了部分“模拟”市场体系的划地域而治的改革方案，使三大国有石油公司的市场控制力极不均衡。由于政府干预过多，企业的自主经营权限受到干扰，不利于企业积极筹措资金，增强天然气开发和利用的积极性。同时，由于政府的过多干预，天然气产业缺乏公平市场竞争，不利于整个天然气产业的健康持续发展。
2.缺乏功能集中的、独立的管制机构和相关法律法规
目前，我国天然气产业缺少功能集中、独立的管制机构。“我国天然气产业政府管制的范畴涵盖了资源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、安全等多方面内容，涉及到的中央政府部门多达10余个”，管制部门分散，功能重复、交叉，增加了管制工作复杂性和局限性。
3.价格形成机制不合理
价格是市场发展的关键，是调节市场供需关系的有效手段。长期以来，我国天然气市场实行的是政府定价或政府指导价。目前我国的天然气定价由政府部门进行严格监管，天然气出厂价格、管输价格和配送价格均由政府定价，没有形成以市场为导向的真正反映天然气价值的价格形成机制。价格的行政化缺乏灵活性，严重限制了价格的对市场的调节作用，不能及时地反映市场的实际供求状况，难以发挥鼓励企业生产和引导市场消费的作用。
三、我国天然气产业规制改革建议
1.放松非自然垄断业务的价格规制
天然气价格规制是发展天然气市场刺激天然气消费的主要手段之一。虽然现在国外天然气的价格以原油或成品油价格作参考基础，但不少国家正逐步放松对天然气价格的规制，让天然气价格反映天然气供需状况，不再随另一种能源的价格波动而涨跌，这取决于天然气市场本身的平衡能力和相对其他能源的竞争力。根据天然气产业的技术经济特性，在弱自然垄断业务部分即在天然气的生产和销售链中要引入竞争机制，提高购气输气和配送气价格的透明度。
2.建立和完善范围全面的天然气产业规制法律法规
目前，我国天然气产业规制方面还没有独立的天然气法，产业规制条例杂乱，不利于规制改革的有效实施。因此，必须尽快出台一部天然气法，将天然气产业各环节业务的规制体制及方法以法律的形式详细的确立下来，真正保证产业规制有法可依。结合我国的实际，我国的天然气立法应采取全行业统一立法的模式，制定一部涵盖天然气上、中、下游整个行业的大而全的天然气法典是我国天然气立法的理想状态，但从现实立法的角度来看，这样一部法典由于牵涉领域太多，立法的难度很大，制定出台的时间也将十分漫长。在这种情况下，立法工作正确的态度应当是，该粗的粗，该细的细，不能强求一步到位设计未来，也不能为求法律的完善、细致、具体而不立法。因此，在现阶段寄希望通过制定一部大而全的法律来一劳永逸地解决所有问题是不现实的。
为解决目前天然气立法体系不完整，许多重点领域无法可依的困境，应该首先抓紧制定出台一部天然气法通则，本着宜粗则粗、宜细则细的立法原则，尽快建立起我国天然气法的基本框架，建立和完善相关的基本制度，解决目前天然气行业的突出问题。在立法工作中，凡是实践证明正确的东西，能规定得明确、具体、详尽的，要尽量规定得明确、具体、详尽：对改革的目标、方向已经明确，但还需要进一步实践，总结经验的事项，可以规定得原则一些，留待以后成熟时再补充、修改，以免把不成熟的东西固定化，妨碍改革；对行政主管部门及其职权问题，考虑到目前行政管理體制改革、政府机构改革正在进行，因此，立法重在确定有关制度和需要长期、稳定的方针、政策，不应对其职权规定得过于具体，以避免对今后的政府机构改革设置障碍。
3.成立政企分离的、高效的、专一的天然气产业规制机构
在尽快制定天然气法的同时，我国还需要成立天然气产业的高效的专一的规制机构，同时实行政企分离。在许多发达国家中，都存在着类似的天然气规制机构，并发挥着很大的作用。美国现行天然气规制机构是联邦能源管理委员会，英国是天然气管理办公室。在我国还没有专门从事天然气产业规制的专业机构，因此结合我国适用的规制体制和规制方法，把原来政府直接参与企业经济活动的政企关系，调整为由政府间接控制企业经济活动的政企关系，实现由政企合一向政企分离的管理体制过渡，这样企业才能获取自主经营权，积极参与市场竞争，成为市场经济的主体。与此同时，政府则成为市场竞争的组织者和管理者，从而提高政府管制的效率和效果。结合实际情况，现阶段我国可以成立“天然气产业规制委员会”，对我国天然气产业的各个环节实施具体的规制措施。同时，“天然气产业规制委员会’可以分为国家级机构和地区机构两个层次，形成一种多层次交互制约监督的规制机构体系。
4.改革和完善价格结构和定价机制
在天然气定价机制，我国的天然气价格决定权在政府，既未考虑到国际市场上天然气价格的变化，又未与竞争燃料的市场价格挂钩，更未体现出天然气的热值环保、便利等社会经济优势。为促进我国天然气工业和消费市场健康有序地发展，我国亟须改革天然气价格结构，建立科学合理的比价体系，将成本定价方法改为按市场提代价值为基础的净值回推定价方法，即按可代替能源的比价推算天然气井口价格；建立市场化的价格制度，除管输费和输配费置于政府的严格监管外，其余服务价格应在创立竞争条件后逐步放开；采取差别定价的策略，对不同地区天然气的销售价格根据气源不同和管输距离不同，采取不同的地区差价，针对不同地区的不同消费需求弹性以及各个用户对天然气的经济承受能力的高低，制定不同的价格。