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【摘要】农村低保制度建设是政府的一项法定责任，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的内在要求。当前，农村低保制度已在全国范围内普遍建立，但仍存在法制建设滞后、政府间分担机制未理顺、社会参与渠道不畅通和配套措施不完善等问题，需要政府切实承担起主体责任，采取有效措施逐步完善。
【关键词】农村低保制度；政府责任；完善对策
新中国的农村低保制度是在贫困群众临时救助的基础上发展起来的，是指政府为生活在法定最低收入水平之下的社会成员提供一定的现金资助，以保证其基本生活所需的社会救助制度。尽管社会保险为社会安全设置了一道防线，但仍有一部分社会成员因保障不足而生活困难，尤其是在我国广大农村缺乏社会保险的情况下，若无低保及其他社会救助，便会有相当一部分人的生活处于贫困境地。因此，低保制度也就成了社会保障极其重要的或者说是最后一道安全防线。不仅对于解决贫困人口的基本生活至关重要，而且对全面建设小康社会意义重大。
一、农村低保制度建设是政府的一项法定责任
在我国，被社会俗称的“低保”，是在我国国有企业改革、调整产业结构的背景下，随着农村和城乡贫困人口的增加，对社会救济制度进行改革的产物。它是国家和社会为那些生活在最低生活保障线下的社会成员所提供的、仅限于满足最低生活需要的一种社会救助制度。毫无疑问，低保是我国现行的社会保障体系的组成部分，是当今社会救助的基础。建立和完善农村低保制度，不仅是解决“三农问题”和维护农村社会稳定的需要，而且是维护农村贫困人口基本生存权利的需要，更是健全我国社会保障体系的需要。更进一步讲，农村低保制度的建设和完善是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的内在要求。
纵观世界各国社会保障立法，无不将社会保障视为国家的责任，政府是构建社会保障制度的主体。我国宪法规定：中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，从法律出发，我国政府对保障公民的最低生存权具有法定责任。作为一种解决贫困问题的补救机制，低保制度的建设主体也应是政府，这也是为实行这项制度的大多数国家所确认无疑的。低保制度作为社会保障制度基石、处于社会保障系统的最底层的社会救助制度，面对的是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会弱势群体，为了维护社会公平，政府在社会救助的履行中理应承担全部责任。
二、农村低保制度建设中政府责任缺失的表现
（一）农村低保法制化建设滞后
社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善必须依靠国家法律法规的支持。目前，农村低保制度还缺乏与城市低保制度同等级别的法律规范。关于农村低保仍然没有全国统一的立法，没有一部完整的规范救助对象、救助内容、救助标准、经费来源等内容的法律，各地政府表现出“各自为政”的做法，各地分散的规定不利于农村低保制度在全国统一建立。法律规范的缺乏已不能适应新形势下农村低保制度建设的需要，造成救助对象确定不合理、标准高低不一、经费分配不公等问题，个别地方甚至产生资金挪用和流失等严重违规现象，严重阻碍农村低保制度的顺利实施。
（二）政府间分担机制未理顺
社会救助是政府的根本职责，低保更是政府的直接责任，资金来自国家财政预算。在实践中，由于我国缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金使用缺乏信息披露和社会监督制度；此外，对贫困地区缺乏一致的评估手段，由此导致了地区间救助预算缺乏科学依据，甚至出现贫富倒挂现象。经济发达的地区贫困人口数量较少，保障面较宽，保障水平也比较高；而经济欠发达的地区贫困人口数量较多，保障范围反而偏窄，保障水平低，影响了低保“兜底”保障功能的充分发挥。
（三）社会参与渠道不畅通
目前农村低保只有政府特别是民政部门在孤军奋战，虽然村委会或农村社区承担了其中的部分工作，但并没有改变这一局面。社会参与渠道不畅通主要体现在以下几方面：一是各类救助资源没有得到有效的整合利用。二是容易产生社会排斥。困难人群丧失参与经济和社会活动的机会，长期与社会主流割裂或脱离，造成困难群体社会价值与责任感的下降，甚至可能造成贫困问题恶化、生存条件受到威胁、心理失衡导致做出反社会行为、危及社会稳定等非常严重的后果。三是低保对象的服务诉求反馈慢，导致困难群体滋生社会不满情绪。
（四）与低保相关的配套措施不完善
实践证明：要保证低保制度的实施，必须有切实可行的相关配套措施与之衔接，只有这样才能保障低保家庭、低保人员看到脱贫的希望，找到脱贫的路径，促使享受低保待遇的人员和家庭尽快摆脱贫困，实现这一制度的最高目标。目前，我国大部分农村地区缺乏低保以外的教育、医疗、就业等救助，缺乏这些方而的制度和优惠鼓励政策的衔接，农村居民因病返贫、因教育返贫、因失业返贫现象严重。如果长时期缺少相关配套制度和措施，低保制度只能解决贫困农民维持最基本生活的一时之需，农村社会救助体系残缺不全，会拖累农村低保制度以及整个社会救助制度的可持续发展。
三、完善农村低保制度建设中政府责任的对策
社会保障制度的确立在本质上并非是政府履行已有的承诺，而是一项确保每个国民均能够免除生存危机的举措，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会保障制度建设，而绝不能将应尽的责任视为可推卸的“包袱”，因为保障民生是政府的应然责任，也是政府赖于生存的基础。
（一）加强法制建设，完善农村社会保障制度框架
加强最低生活保障制度的法制建设，实现法制化、规范化管理，是保证农村低保工作顺利开展的首要条件。目前，应尽快出台相关法律法规，从根本上保证农村低保制度的权威性和连续性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化轨道。具体来说，中央政府要加快立法步伐，尽快颁布《全国农村居民最低生活保障条例》，明确建立农村低保制度的基本原则，规范国家的责任和义务，规定农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容，保证农村低保工作有序开展。从长期看，应当通过相关立法明确贫困公民获得救助的基本权利，实现农村低保工作的法制化。 （二）界定各级政府责任，确保低保制度有效运行
农村低保制度采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府负责资源投入和具体实施，中央对财政困难地方给予适当补助，导致中央监管难度很大，地方各级政府存在着对中央政策选择性执行、在资源投入方面搭便车等机会主义问题。因此，要按照财权和事权相统一的原则，科学划分和合理界定中央与地方政府在农村低保中的责任范围，实现两者的合理分工和有效衔接。首先，明确各级政府设计国家低保政策执行方案的责任；其次，合理划分各级政府的低保预算责任；最后，明确划定各级政府在组织实施和监督管理责任。
（三）积极培育社会组织，拓宽社会参与渠道
社会组织具有较强的公众参与性，同时，大量社会组织以困难群体或边缘群体为服务对象，能够很好地弥补政府缺位，增加社会福利服务供给，促进社会公平和谐。在农村，农民合作经济组织或农村专业经济协会，对促进和提高困难居民的自我发展能力具有独特的功能和作用。该组织能够动员和聚集隐含在农村中的人力资本和经济资本，通过内部分工实现规模化经营和管理，根据不同村民的具体情况进行合理分工，激发困难群众参加生产、摆脱贫困的积极性、能动性，逐步形成农民互助、互救、共同致富的网络，完善农村社会救助平台。政府需要对吸纳困难群众就业的农村专业经济协会等合作组织，给予政策扶持和信息支持，帮助其发展壮大，增加经济和社会效益。
（四）完善农村社会保障体系，加强各项措施的配套衔接
农村低保制度是农村社会保障体系的重要组成部分，是农村社会保障的最后一道防线。因此，建立和完善农村低保制度应置于农村社会保障这个大的制度背景下，将制度体系内的各项措施统筹考虑，加强体系内部的衔接。对于农村低保制度建设，目前，应着重加强其与教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助及其他社会救助的配套衔接。如对已享受“低保”但生活仍较困难的村民，可对其子女教育、医疗等费用实行减免，解决他们的住房问题；在低保制度实施过程中将“保生活”与“促就业”相结合，为农村困难群众免费提供技能培训和就业指导，提高其就业能力，增加其收入来源；进一步推进农村合作医疗制度和养老保险制度建设，不断完善农村社会保障体系，提高农村居民的生活水平，减少贫困人口，降低农村低保制度的运行成本，促进农村乃至整体经济的发展。
参考文献
[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005.
[2]赵福昌.财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组.农村“低保”制度研究[J].经济研究参考，2007（15）.
[3]陈少晖.农村社会保障：制度缺陷与政府责任[J].福建师范大学学报，2004（4）.
[4]柏龙彪.农村居民最低生活保障制度探析——基于一个实证分析[J].西南民族大学学报，2006（10）.
作者简介
何静（1992—），女，汉族，甘肃文县人，西北师范大学社会发展与公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方政府治理。
【关键词】农村低保制度；政府责任；完善对策
新中国的农村低保制度是在贫困群众临时救助的基础上发展起来的，是指政府为生活在法定最低收入水平之下的社会成员提供一定的现金资助，以保证其基本生活所需的社会救助制度。尽管社会保险为社会安全设置了一道防线，但仍有一部分社会成员因保障不足而生活困难，尤其是在我国广大农村缺乏社会保险的情况下，若无低保及其他社会救助，便会有相当一部分人的生活处于贫困境地。因此，低保制度也就成了社会保障极其重要的或者说是最后一道安全防线。不仅对于解决贫困人口的基本生活至关重要，而且对全面建设小康社会意义重大。
一、农村低保制度建设是政府的一项法定责任
在我国，被社会俗称的“低保”，是在我国国有企业改革、调整产业结构的背景下，随着农村和城乡贫困人口的增加，对社会救济制度进行改革的产物。它是国家和社会为那些生活在最低生活保障线下的社会成员所提供的、仅限于满足最低生活需要的一种社会救助制度。毫无疑问，低保是我国现行的社会保障体系的组成部分，是当今社会救助的基础。建立和完善农村低保制度，不仅是解决“三农问题”和维护农村社会稳定的需要，而且是维护农村贫困人口基本生存权利的需要，更是健全我国社会保障体系的需要。更进一步讲，农村低保制度的建设和完善是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的内在要求。
纵观世界各国社会保障立法，无不将社会保障视为国家的责任，政府是构建社会保障制度的主体。我国宪法规定：中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，从法律出发，我国政府对保障公民的最低生存权具有法定责任。作为一种解决贫困问题的补救机制，低保制度的建设主体也应是政府，这也是为实行这项制度的大多数国家所确认无疑的。低保制度作为社会保障制度基石、处于社会保障系统的最底层的社会救助制度，面对的是濒临生存边缘、陷入生存危机的社会弱势群体，为了维护社会公平，政府在社会救助的履行中理应承担全部责任。
二、农村低保制度建设中政府责任缺失的表现
（一）农村低保法制化建设滞后
社会保障制度作为一种公共产品，其建立和完善必须依靠国家法律法规的支持。目前，农村低保制度还缺乏与城市低保制度同等级别的法律规范。关于农村低保仍然没有全国统一的立法，没有一部完整的规范救助对象、救助内容、救助标准、经费来源等内容的法律，各地政府表现出“各自为政”的做法，各地分散的规定不利于农村低保制度在全国统一建立。法律规范的缺乏已不能适应新形势下农村低保制度建设的需要，造成救助对象确定不合理、标准高低不一、经费分配不公等问题，个别地方甚至产生资金挪用和流失等严重违规现象，严重阻碍农村低保制度的顺利实施。
（二）政府间分担机制未理顺
社会救助是政府的根本职责，低保更是政府的直接责任，资金来自国家财政预算。在实践中，由于我国缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金使用缺乏信息披露和社会监督制度；此外，对贫困地区缺乏一致的评估手段，由此导致了地区间救助预算缺乏科学依据，甚至出现贫富倒挂现象。经济发达的地区贫困人口数量较少，保障面较宽，保障水平也比较高；而经济欠发达的地区贫困人口数量较多，保障范围反而偏窄，保障水平低，影响了低保“兜底”保障功能的充分发挥。
（三）社会参与渠道不畅通
目前农村低保只有政府特别是民政部门在孤军奋战，虽然村委会或农村社区承担了其中的部分工作，但并没有改变这一局面。社会参与渠道不畅通主要体现在以下几方面：一是各类救助资源没有得到有效的整合利用。二是容易产生社会排斥。困难人群丧失参与经济和社会活动的机会，长期与社会主流割裂或脱离，造成困难群体社会价值与责任感的下降，甚至可能造成贫困问题恶化、生存条件受到威胁、心理失衡导致做出反社会行为、危及社会稳定等非常严重的后果。三是低保对象的服务诉求反馈慢，导致困难群体滋生社会不满情绪。
（四）与低保相关的配套措施不完善
实践证明：要保证低保制度的实施，必须有切实可行的相关配套措施与之衔接，只有这样才能保障低保家庭、低保人员看到脱贫的希望，找到脱贫的路径，促使享受低保待遇的人员和家庭尽快摆脱贫困，实现这一制度的最高目标。目前，我国大部分农村地区缺乏低保以外的教育、医疗、就业等救助，缺乏这些方而的制度和优惠鼓励政策的衔接，农村居民因病返贫、因教育返贫、因失业返贫现象严重。如果长时期缺少相关配套制度和措施，低保制度只能解决贫困农民维持最基本生活的一时之需，农村社会救助体系残缺不全，会拖累农村低保制度以及整个社会救助制度的可持续发展。
三、完善农村低保制度建设中政府责任的对策
社会保障制度的确立在本质上并非是政府履行已有的承诺，而是一项确保每个国民均能够免除生存危机的举措，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会保障制度建设，而绝不能将应尽的责任视为可推卸的“包袱”，因为保障民生是政府的应然责任，也是政府赖于生存的基础。
（一）加强法制建设，完善农村社会保障制度框架
加强最低生活保障制度的法制建设，实现法制化、规范化管理，是保证农村低保工作顺利开展的首要条件。目前，应尽快出台相关法律法规，从根本上保证农村低保制度的权威性和连续性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化轨道。具体来说，中央政府要加快立法步伐，尽快颁布《全国农村居民最低生活保障条例》，明确建立农村低保制度的基本原则，规范国家的责任和义务，规定农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容，保证农村低保工作有序开展。从长期看，应当通过相关立法明确贫困公民获得救助的基本权利，实现农村低保工作的法制化。 （二）界定各级政府责任，确保低保制度有效运行
农村低保制度采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府负责资源投入和具体实施，中央对财政困难地方给予适当补助，导致中央监管难度很大，地方各级政府存在着对中央政策选择性执行、在资源投入方面搭便车等机会主义问题。因此，要按照财权和事权相统一的原则，科学划分和合理界定中央与地方政府在农村低保中的责任范围，实现两者的合理分工和有效衔接。首先，明确各级政府设计国家低保政策执行方案的责任；其次，合理划分各级政府的低保预算责任；最后，明确划定各级政府在组织实施和监督管理责任。
（三）积极培育社会组织，拓宽社会参与渠道
社会组织具有较强的公众参与性，同时，大量社会组织以困难群体或边缘群体为服务对象，能够很好地弥补政府缺位，增加社会福利服务供给，促进社会公平和谐。在农村，农民合作经济组织或农村专业经济协会，对促进和提高困难居民的自我发展能力具有独特的功能和作用。该组织能够动员和聚集隐含在农村中的人力资本和经济资本，通过内部分工实现规模化经营和管理，根据不同村民的具体情况进行合理分工，激发困难群众参加生产、摆脱贫困的积极性、能动性，逐步形成农民互助、互救、共同致富的网络，完善农村社会救助平台。政府需要对吸纳困难群众就业的农村专业经济协会等合作组织，给予政策扶持和信息支持，帮助其发展壮大，增加经济和社会效益。
（四）完善农村社会保障体系，加强各项措施的配套衔接
农村低保制度是农村社会保障体系的重要组成部分，是农村社会保障的最后一道防线。因此，建立和完善农村低保制度应置于农村社会保障这个大的制度背景下，将制度体系内的各项措施统筹考虑，加强体系内部的衔接。对于农村低保制度建设，目前，应着重加强其与教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助及其他社会救助的配套衔接。如对已享受“低保”但生活仍较困难的村民，可对其子女教育、医疗等费用实行减免，解决他们的住房问题；在低保制度实施过程中将“保生活”与“促就业”相结合，为农村困难群众免费提供技能培训和就业指导，提高其就业能力，增加其收入来源；进一步推进农村合作医疗制度和养老保险制度建设，不断完善农村社会保障体系，提高农村居民的生活水平，减少贫困人口，降低农村低保制度的运行成本，促进农村乃至整体经济的发展。
参考文献
[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005.
[2]赵福昌.财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组.农村“低保”制度研究[J].经济研究参考，2007（15）.
[3]陈少晖.农村社会保障：制度缺陷与政府责任[J].福建师范大学学报，2004（4）.
[4]柏龙彪.农村居民最低生活保障制度探析——基于一个实证分析[J].西南民族大学学报，2006（10）.
作者简介
何静（1992—），女，汉族，甘肃文县人，西北师范大学社会发展与公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方政府治理。