论文部分内容阅读
摘要：作为社会主义民主政治的特有形式和独特优势，协商民主在中国的发展正面临重大政策机遇。理想的协商过程是协商民主的核心，合乎正义的宪法商谈程序由此成为协商民主的规范标准。构建合乎正义的宪法商谈程序首先需要认真对待中国宪法文本，寻找社会主义协商民主的宪法资源。我国现行宪法不仅规定了社会主义协商民主的逻辑起点、价值目标、行为准则和运作模式，而且为协商民主的广泛多层制度化发展提供了坚实的制度基础，是协商民主在中国实践的最高法律秩序。
关键词：协商民主；宪法商谈；宪法文本；制度资源
中图分类号：D08文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0080-09
一、问题的提出
作为西方民主政治理论的新潮流，协商民主（Deliberative democracy）坚持自由与平等公民之间的理性对话、商谈、辩论和审议作为立法和公共决策的正当合法性来源的立场，试图在现代国家构建起公平而规范的持续性合作途径。在世界各国的治理过程中，普遍出现了将协商作为解决问题和政治决策的重要手段这种转向，协商日益成为现代国家实现民主治理的结构性特征。协商民主被广泛适用的现实，是全球化趋势下当代国家在反思民主制度、应对法律的合法性危机及探讨人民期盼的统一宪法秩序如何建立等问题的有益尝试。继党的十八大报告首次提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式、健全社会主义协商民主制度后，十八届三中全会公报再次强调要推进协商民主广泛多层制度化发展，并将其作为政治体制改革的重要内容。尽管推进协商民主广泛多层制度化发展涉及诸多问题，需要我们从多视角分析、多方面努力，但千头万绪中或许“所有问题的处理，都必须从国家与宪法情势的具体脉络去观察”[1]（p.5）。我国目前的宪法情势如何？这显然离不开对宪法文本及对宪法文本规定的民主制度的考察。换言之，在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中，作为国家根本法的宪法能够为协商民主提供怎样的助益？我们又能从宪法文本中获取哪些资源？回答这些问题，有必要首先知晓协商民主的规范标准，这既是协商民主运作的关键所在，也是宪法之于协商民主的重要价值。
二、合乎正义的宪法商谈程序：协商民主的规范标准
作为一项“关涉普通公民的政治性潜能的工程”[2]（p.32），民主如何可能、真实民主如何实现一直是古今中外学者们研究的热点问题。从某种意义上说，协商民主理论的兴起是为了弥补和修正代议制民主政治合法性的不足，“合法性形成了治权的基础，是法治体制中开展政治活动的基础。合法性作为政治利益的表述。它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”[3]。合法性与正义的政治体制密切相关，内在要求行使国家权力的授权必须来自于受这种权力支配的社会成员的集体同意和理性决策，“协商的民主概念是基于政治正当性理想而形成的。依据这种理想，证明行使集体政治权力的正当性是为了在平等公民之间自由、公开、理性地行使权力。协商民主使这种理想制度化”[4]（p.308）。协商民主将政治正当性理想制度化的途径是，立法和公共决策的正当合法性源于自由平等的公民之间的充分讨论和理性商谈程序，“协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。公共协商不仅仅是谈话。要使协商真正成为民主的，它必须满足自由与平等的规范，这种规范比应用于政治交往中的其他规范更严格，如容纳每个受决策影响的公民；包括平等参与协商在内的实质性政治平等；决策方法和确定议程上的平等；自由、公开的信息交流以及理解问题和其他观点的充分理由。协商民主认为，满足这些规范的讨论过程将形成普遍认为具有民主合法性的决策”[5]（pp.298299）。在公开讨论和理性商谈过程中，参与者不仅追求各自的利益，也寻求能被各方接受的协商决定，从而使得辩论焦点能够集中于所有成员的公共利益上，并督促参与者采取合乎公共利益的观点分析和解决问题，改变参与者的不良偏好。“作为协商民主的核心，协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。因为个人自由和自治是自由社会的核心要素，所以，尊重、理解对共同体生活普遍关怀的需求是对自由民主加以平衡的需要。”[6]协商民主将政治正当性的实现奠基于“理想的协商程序”之上，认为通过一个理想的协商程序，公民们可以对立法和公共事务进行交流、辩论、说服和审议，形成公共理性进而达成有效共识。
理想的协商程序何以建构？协商民主理论的集大成者哈贝马斯认为，理想的协商程序是一个“分化开来的法治国政治体系的核心结构”[7]（p.378），即一个独立的、由宪法组织而成的协商机制是实现理想协商所必不可少的重要载体，宪法的主要功能就是促使理想的协商程序制度化。美国学者阿克曼认为，从程序上讲，“‘人民’并不是超人的代名词，而是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序”[8]（p.201）。桑斯坦则将美国宪法视为保护和推进政治团体之间开展普遍政治协商的工具，认为美国宪法最重要的设计就是创立协商民主体制。在该体制下，公众的代言人将在最大限度上对人民负责并努力为人民提供不受派系和利益团体支配的协商途径和方式，从而可以围绕公共利益开展广泛的讨论协商。宪法就是国会、总统、政府官员和普通公民围绕其一般条款和期望展开的广泛的公共协商的催化剂[9]（p.1）。在立宪国家，公民们通过宪法民主制度参与社会公共事务的讨论、批判性地审视具有集体约束力的立法和政策，提出自己的观点和偏好以供其他公民讨论和批评，对政府施行的各种行为过程进行评价，使不同甚至是相互冲突的利益和思想得以交汇、碰撞和融合，从而最大限度地体现公共利益、满足民众福祉，宪法作为协商民主的对话语言和行动方式在商谈辩论的过程中得到了生动体现，“宪法本应被视作一种行动形式，一种跨越文化藩篱的对话，让当代社会中文化背景殊异的主权公民们能在对话过程中，依据相互承认、同意与文化延续等三项常规，长期不断地商议他们宪政结合体的形式”[10]（p.31）。在协商民主论者看来，通过立宪框架下的公民讨论、商谈和审议能够赋予立法和决策以合法性，这种正当合法性不仅是多数意愿的结果，而且是一种以寻求正义为目标的反思判断，这种反思判断基于尊重所有公民自由平等理性地参与以公共利益和公民福祉为议题的立法决策讨论活动而形成[11]。因此，“宪法商谈应当被视为立宪民主的基本要素”[12]（p.27），合乎正义的宪法商谈程序由此成为协商民主的规范标准。 一方面，合乎正义的宪法商谈程序有助于协商民主发展出行之有效的政治联合机制，促进政府和公民采取共同行动来推动社会的复兴和发展。对宪法事务进行公共讨论，这就是协商民主所描绘的理想的协商过程：人民大众对于关涉自身的立法和决策应该表达想法和意见，而不是一味听命于人；这些想法和意见必须是他们心声的真实反映，而不是在暴力的恐惧、权力的强制、金钱的诱惑下产生；这些想法和意见所反映的应是他们深思熟虑后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反应下的偏见。通过立宪框架下的宪法建制化商谈程序，政府和公民可以实现良好的沟通合作，共同商议解决社会发展中的疑难问题。另一方面，合乎正义的宪法商谈程序有助于在立法和公共决策过程中及时纠正错误，培养负责任的协商公民。正因为理性的有限，公民和政府在做出集体决策时，不可避免地会犯错，立宪框架下结构良好的协商机制通过平等自由的商谈程序，可以为持有不同意见的主体间的交流拓展空间、增进了解，“一部民主的宪法不但能够为具有相同思想的人们提供协商的空间，而且还能增加未被孤立的有关群体的成员与持不同观点的人们进行对话的可能性”[13]（p.41）。在论辩和说服过程中，参与者消融误解、相互妥协，彼此学习、互敬互惠，从而形成更经得起审视和检验的新观点和新决策。同时，公民们在理性论辩中能够得到良好的公民教育和有益的政治训练，参与者的道德礼貌、表达推理能力和知识水平可以在互相讨论、辩解、说服中得到提高并能够为自己的观点负责，培养起协商民主所需的公民资质。既然宪法对于建立协商民主的理想商谈程序如此重要，我们的宪法又能够为协商民主提供怎样的规范支持和制度资源？
三、协商民主在中国：宪法文本中的规范支持
中国从百日维新时期倡导制宪法、开议会到现在，已有百余年的沧桑历程。实事求是地说，我们的宪法从无到有，从不自觉到自觉，从盲目搬用到冷静借鉴，从注重立宪到强调行宪、护宪，取得了一定成绩，特别是制定了一部能够长期指引中国健康发展的宪法，充分体现了鲜明的中国特色：总结了新中国成立以来社会主义建设的经验教训；明确规定了国家今后的根本任务；准确分析了我国目前所处的发展阶段，确定了这一阶段的基本路线；将把依法治国作为治国方略写进宪法；规定国家对人权的尊重和保障。以至于有学者称：“选择宪法意味着选择幸福，选择幸福美好的生活。”[14]（p.2）现行宪法是中国特色社会主义建设的根本法律依据和保障，在我国经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用。习近平指出：“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”[15]要推进协商民主的广泛多层制度化发展，显然有必要了解和知晓作为现代国家民主政治运作规则的宪法的具体规定，为发展协商民主提供最高法律依据和根本法制保障。
首先，我国宪法规定的“一切权力属于人民”的人民主权原则，是协商民主广泛多层制度化发展的逻辑起点。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力——包括作为最高国家权力的主权和一般国家权力——属于人民，人民只有有效行使自己的权力才能真正实现当家做主的地位和作用。人民通过两种形式实现当家做主：一是间接的代议制形式，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；二是直接的形式，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。按照宪法规定，我国实现人民当家做主的民主实践形式多种多样，不仅包括人民代表大会制度的选举民主，而且包括比这个制度更加广泛的多种民主形式，如中国共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治、民主监督、城市的社区自治和农村的村民自治等。需要指出的是，选举民主与协商民主作为我国社会主义民主的两种重要形式，是人民当家做主地位的基本实现方式。选举民主主要（但不限于）体现为我国的根本政治制度——人民代表大会制度；协商民主主要（但也不限于）体现为我国的一项基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。协商民主是人民内部各方面在重大决策前进行充分协商、尽可能就共同性问题取得一致意见的民主实践形式，能够将个别、分散的意见和愿望集中起来，使之得到系统综合的反映，蕴涵着合作、参与、协商、包容的精神，充分体现了社会主义民主的真实性，其实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。我国的国情和民主发展历程表明，选举民主与协商民主是推进中国特色社会主义民主发展的双翼，“选举（票决）民主和协商民主作为民主政治的两种重要形式，各有利弊，都还需要完善，但是我们把这两种民主形式结合起来，就可以把两种民主形式的优点都突出出来，就可以更好地保证人民当家作主的愿望得到实现”[16]。因此，在推进协商民主的广泛多层制度化发展的同时，还必须进一步坚持和完善选举民主等其他民主形式，只有把各种民主形式有机结合起来、共同发挥作用，才能真正落实人民主权的宪法原则。
其次，我国宪法规定的“国家尊重和保障人权”以及各项公民基本权利，是协商民主广泛多层制度化发展的基本前提。人权是人依其自然属性和社会属性所应享有的权利，是一个人为满足其生存和发展需要而应当享有的权利，其核心是使每个人的个性、自由、人格、精神、道德与能力获得充分而全面的发展。因为任何人都在一定的社会中生活，其所享有的权利不是抽象的，而是由国家宪法和法律规定并加以保障的，“一部好的宪法能够确保民主选举和言论自由，从而开创建立在双重基础上的自我管理：一方面，民主要求自我管理，而另一方面，自我管理反过来又使人们更有可能过上美好的生活。”[13]（p.6）我国宪法规定的人权保障原则集中体现了这一点，并指导着我国的民主政治实践：坚持以人为本、立法为民，忠实于人民的利益，对人民负责；在立法程序上广泛听取人民群众的意见和建议，广集民意、博纳民智，做到立法决策的民主化、科学化；在国家机关及其工作人员行使国家权力时，按照尊重和保障人权的宪法原则开展工作。既然协商民主是一种强调公民通过自由而平等的对话、讨论、审议参与公共决策和政治生活的决策方式，那么从立法层面保障参与者自由而平等的主体地位，使其各项权利得到宪法和法律的充分保障，对于参与者在协商过程中能够真实表达自己的意愿和意志非常重要。试想，如果参与者没有基本权利，那么真实协商就很难实现，更不用说收获民主决策了。改革开放以来，我国国民经济持续快速健康发展，国家经济实力显著增强，社会主义民主和法制建设取得突出成就，人民生活总体达到小康水平。作为社会全面进步的一个重要指标，人权保障事业取得了举世瞩目的成就。正是在这一背景下，2004年宪法修正案增加规定：“国家尊重和保障人权。”这一规定与“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”一起，彰显了宪法的基本人权原则与以人为本的精神。对于协商民主而言，最重要的基本权利是言论自由，言论自由是实现公民文明理性交流和有效参与协商的前提和基础①。公民通过言论自由不仅可以表达政治性的言论和主张，而且可以表达合法的非政治性言论和观点，从而参与国家政治生活和社会生活。如果说创造性是每个人发展的动力和源泉，那么公开的交流和自由的表达就是个人实现创造性发展的必要条件。从这个意义上说，宪法保护公民普遍的言论自由，就是为了保护公民普遍的公开表达的自由和个人创造性的自由。通过鼓励、促进每个人自由的言论表达，培养独立人格、承担公民责任，使每个人得到自由全面的发展，是实现全体社会成员自由发展的有效途径，也是协商参与者有效参与协商的权利基础。现行宪法“法律面前人人平等原则”内在要求，参与协商的公民享有平等机会和权利来表达其观点和诉求，这不仅是立宪国家全体公民都能享有平等尊严的集中体现，也是作为协商民主基本原则的政治平等的应有之义。 再次，我国宪法规定的依法治国方略和宪法至上原则，是协商民主广泛多层制度化发展的最高法律依据和行为准则。协商民主尤其强调协商主体之间的政治平等，为此必须确立共同的最高权威，形成对政治共同体的基本认同，让全体国民都能找到归属感。在现代立宪国家，宪法是一国社会、政治和法律生活的最高权威和最终准则，所有的国家机关、社会组织和公民个人都必须在宪法的框架内活动，都应当尊重和服从宪法。我国现行宪法对实行依法治国、建设社会主义法治国家及其相关规定表明：在社会主义法治国家，宪法具有至上权威，“依法治国的标志可以列举很多条，但最本质的一条或者说它的精髓就是宪法的最高权威”[17]（p.105）。依法治国的基本含义是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。简言之，依法治国是全体社会成员特别是国家权力主体应普遍遵循具有正义与秩序价值的良法体系，是以实现人权为出发点和归宿的一种治国方略。对于协商民主而言，宪法是规范协商活动的最高准则，协商过程的规则制定与程序设计必须遵守宪法与法律的规定，这是协商民主广泛多层制度化发展的规范基础。
最后，我国宪法规定的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，为协商民主的广泛多层制度化发展提供了“整体的共同和谐的力量”[18]（p.247）。“三个文明”的协调发展能为协商民主实践的开展提供经济、政治和文化的有力支持，是协商民主良好运行的重要保障。就物质文明而言，我国宪法以法律的形式规定了我国的经济制度以及对经济制度的保护和促进措施；宪法围绕国家的根本任务，对发展生产力、发展社会主义市场经济、进行社会主义现代化建设等做了具体规定，这些规定对巩固、保障和促进社会主义经济建设起着极其重要的作用，同时也是协商民主广泛多层制度化发展的物质基础。就政治文明而言，宪法对我国政治文明建设的各项政治制度都予以明确规定，这是协商民主运行的制度渠道。我国宪法规定了人民民主专政国家政权的性质、社会制度和国家制度的基本原则、国家机关的组织活动基本原则以及公民的权利和义务等，这些规定充分体现了高度民主的精神，体现了人民当家做主与政治文明精神。就精神文明而言，协商民主参与主体的素质与技能的提高仰赖于精神文明的发展。我国宪法关于基本文化制度的规定给公民的精神生活创造了健康、文明、愉悦的生活环境，这些规定为协商民主的文化建设提供了根本法律依据和方向指引，极大地促进了社会主义文化事业的发展，同时也推动了社会成员知识水平和综合素质的提高，有助于培养具备宪法美德的协商公民。
四、协商民主在中国：宪法文本的制度资源
中国特色社会主义民主在宪法文本中具有丰富的内容，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等。在这些制度中，协商民主体现为丰富多样的形式，如党内民主有协商，人民代表大会有协商，政党制度有协商，基层民主也有协商（包括举行听证会、民主恳谈、社区议事会等）。其中，在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的政治协商制度是中国特色协商民主形式的主要体现，是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，也是确保人民当家做主的重要形式。中国人民政治协商会议不同于全国人民代表大会，不是代议制的上议院（参议院）这样的国家权力机构，也不是政府这样的国家机关，而是由中国共产党、各民主党派、人民团体、各少数民族和各界别的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请人士，组成的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。我国宪法修正案第4条规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这种人民民主形式的优点是在选举前和决策中保证来自各界的政协委员能够平等、有序地参与公共政策的制定过程，自由地发表自己的意见，在理性的讨论和商谈中形成大家都能接受的决策。人民政协是协商民主的主要渠道和基本形式，有着广泛的代表性。
在社会主义民主政治实践中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度主要通过政治协商体现协商民主，主要指中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。这种协商有两种基本方式：一是中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式；二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。这两种方式各有特色、互为补充。如全国政协创新性地建立了专题协商会，这是人民政协履行职能特别是政治协商职能的一个重要创新。全国政协每年根据党和国家大局的需要、群众的重大诉求，确定协商主题。政协委员在大量调查研究的基础上，对这一主题形成一系列观点、建议和方案，邀请党和政府相关部门负责人对话交流。目前，协商已经成为公共事务决策过程中必不可少的重要环节，成为促进民主决策、科学决策的重要途径。如为了做好千岛湖水资源的保护工作，2011年11月8日，全国政协人口资源环境委员会在北京举行对口协商会，就“千岛湖水资源保护”与国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业局及浙江省、安徽省等有关部门进行协商，浙江、安徽两省政府在政协这一协商平台达成了共识，国家发改委、财政部等相关部门也表态给予支持，解决了困扰多年的问题[19]。经过近几年的实践，一项重大问题的决策和实施，大体上都经过“党委（中央）提出-政协协商-人大通过-政府执行”这样的程序。从制度设计上看，这种程序安排已充分认识到用协商规则制约决策权的重要性，考虑到把党派、各界公众参与和专家论证作为决策过程的基本环节，体现了权力制约和行政效率的辩证统一，被称之为“中国式的决策过程”[20]。随着社会主义法治理念的不断深入，人民政协的协商民主在运行过程中，必须以宪法和相关法律、政协章程和政策为依据，集协商、监督、参与、合作于一体，充分实现和保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，这不仅是社会主义民主的本质要求，而且符合广大人民群众的根本利益。 有必要指出，基于中国的选举民主尚不够发达的基本国情，在当前和今后较长一段时间，将选举民主和协商民主这两种民主形式结合起来，推动民主政治的发展，需要在完善选举民主的基础上，增加协商民主的成分，广纳群言、广集民智以增进共识、增强合力，经过充分表达、讨论、协商后进行民主选举、民主决策，使选举民主具有更大的包容性、更完备的程序形式和更坚实的合法性基础。事实上，选举民主也有一些协商的内容，如推荐候选人、立法过程中向人民群众广泛征求意见等，都是协商民主的体现，且“在精英代议机构中确保协商民主的良性运行是十分明智的”[21]（p.41）。协商有时也需要“投票”，如浙江温岭民主恳谈会的协商实践中就既有协商又有投票；深圳市在探索政协委员的产生方式中也尝试引入选举机制，还有些地方劝退履职不合格政协委员，将竞争性因素引入政协组织，以选举民主激发协商民主的活力。环视今日中国，选举民主和协商民主之间互相融合的趋势，为社会主义民主政治的发展提供了更广阔的空间。
同时，宪法规定的基层民主自治制度是协商民主广泛多层制度化的又一重要场域。现行宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”在基层自治实践中，浙江温岭的“民主恳谈会”就是国家与社会合力互动下中国乡村协商民主的生动体现。温岭的“民主恳谈会”经历了三个发展阶段：第一阶段的“民主恳谈会”发端于改变干群关系冷漠，拉近官民距离的努力；第二个阶段为“决策咨询”功能的出现与发展，恳谈会的形式趋于正规；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型[22]。“民主恳谈会”通常由乡镇、村或乡镇部门党组织主持，由广大的群体或相关的代表参与，主要有四种形式：乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动；镇民主听证会；村级民主议事制度；“民情恳谈”活动。温岭“民主恳谈会”制度实践包括三个方面。（1）“民主恳谈会”领导机构。在温岭各乡镇都成立了以党委书记为组长的民主恳谈领导小组。该领导小组的主要任务是确定每期民主恳谈会的主题、时间、地点组织者、参加者，负责通知到会；主持民主恳谈会；会后召开领导小组会议；将会议有关情况反馈给有关与会者。（2）制度与原则。制度主要有四项：旨在完善民主恳谈的实施机制，研究解决事关全乡镇经济和社会发展的重大事项的民主恳谈工作例会制度；旨在增强民主恳谈的教育、民主服务功能，使决策民主化的民主恳谈重要建议论证和决策制度；旨在拓宽沟通农民渠道，解决农民所关心的热点、难点、焦点问题，进一步密切干部与群众的关系，为农民办实事的民主恳谈挂牌销号处理制度；民主恳谈反馈监督制度。基本原则有坚持党的领导原则、法治原则、民主集中制原则、公平公开原则、注重实效原则。（3）操作程序。各种民主恳谈会都有相应的操作程序。例如，镇级民主恳谈会的程序是这样的：镇党委、镇人大、镇政府、市镇人大代表或政协委员、各种团体、群众观点→政府民主恳谈信息来源→镇党政人大联席会确定恳谈主题→办公室制订恳谈会实施方案→公布时间、地点、对象、主题、会场布置人员分工、材料准备→民主恳谈会程序→报告恳谈目的意义和恳谈主题及注意事项、报告主题内容、围绕主题开展平等对话（记录材料和整理建档）→领导班子研究落实意见建议→公布→政府组织实施→党委人大监督并征求反馈意见[23]。时至今日，民主恳谈会已在温岭的镇、村、企业等全面铺开，逐步演变成以民主参与、民主决策、民主监督为核心，以对话和协商为特征的乡村治理模式，堪称中国基层协商民主实践的范例和样本。有西方学者甚至认为，浙江温岭用“恳谈”来代替商议或咨询，这对于普通公民而言更有意义，而且与耳熟能详的儒家思想有更为紧密的联系[24]（p.2）。
再者，现行宪法中“必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系”等群众路线的规定，是协商民主的广泛多层制度化发展的动力源泉。中国共产党把党的群众路线概括为：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线是我们党的根本的政治路线、组织路线和认识路线，是党在长期革命斗争中形成的传家法宝，也是党的生命线。群众路线是党的根本路线，这是由党的全心全意为人民服务的宗旨所决定的。历史发展表明，党是在与人民群众密切联系、共同战斗中诞生、发展、壮大、成熟起来的。现行宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是开展协商民主所必须坚持“群众路线”的宪法最高要求和根本法律原则。宪法第76条第二款对全国人大代表与人民群众的联系提出了具体要求，即“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”。宪法第111条第二款对基层自治组织如何与人民群众保持联系规定了具体方式：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”在医疗卫生和体育文化等方面，宪法第21条规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”宪法第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”这些都为协商民主在广泛多层制度化发展中如何密切联系群众提供了具体路径和方式，深刻契合了协商民主的公民参与理念，“只要我们信任群众，走群众路线，把情况和问题向群众讲明白，任何问题都可以解决，任何障碍都可以排除。随着经济的发展，路子会越走越宽，人们会各得其所。这是毫无疑义的”[25]（pp.142143）。通过宪法的群众路线和联系群众制度，发挥人民群众的积极性、创造性与主动性，通过他们的积极参与来推动社会、政治和经济的发展，是协商民主广泛多层制度化发展的根本动力来源。 此外，宪法规定的社会主义市场经济制度为协商民主广泛多层制度化发展提供了坚实经济基础。经济基础决定上层建筑，民主政治形态的发展及其创新必然是与一定的社会经济制度相适应的。以公有制为主体的经济结构和社会主义市场经济不仅为民主政治的发展创造了相应的物质条件，而且促进了社会主义民主政治进一步发展。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立和不断完善，新的利益阶层、组织群体不断涌现，呈现出经济结构多元化的环境：无数独立的经济主体和个体不断涌现，新的利益阶层、组织群体不断扩展，企业性质和企业形式不断多样化，为了协调不同的利益关系，必须在社会的各利益主体之间、部分利益与公共利益之间、多元利益主体与公共利益之间，就各自利益进行一种多层次、多方位、经常性的协商与谈判，这种“权衡冲突各方的争议，从而形成政策，制定法律的过程便是妥协的过程”[26]（p.183），而妥协的达成依赖于各方的积极参与、相互尊重和平等协商。随着社会主义市场经济制度的日益完善，还能为社会主义民主政治的发展与变革提供物质技术支持，把分散的人力、物力、财力统一起来，促进生产力的进一步发展。生产力的发展又带动了各种经济实体通过各种合法途径与渠道参与政治，敢于和勇于表达自身利益诉求，促进利益表达机制和利益协调机制的制度化。在广东顺德，市场经济的高速发展带来了社会力量的蓬勃壮大，为更好地实现社会参与和协同治理，顺德区政府借鉴香港和新加坡的经验，成立决策咨询委员会，成为区委、区政府进行科学决策、民主决策的重要“智力源”和“思想库”。从一定意义上说，通过咨询委员会吸纳社会民众参与，能够较好地实现多元主体的利益表达和公平博弈，这不仅与中国的经济基础、现行经济的制度相适应，而且还能够凝聚更广泛的社会共识，形成更强的社会合力以推动经济繁荣和社会进步。
五、结语
党的十八大报告明确提出推进协商民主广泛、多层、制度化发展以来，学界的多视角研究已使社会主义协商民主理论日益系统化和科学化。协商民主作为我国人民民主的重要形式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是建设社会主义民主政治的必然要求。在新的历史条件下，社会主义协商民主被赋予了更为广泛的内涵，它将公民有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、互惠合作、和谐发展融为一体，具有更大的包容性和有效性。作为现代国家治理的最高规则，“宪法是全国人民通力合作的工具，而且合作的精神与合作的工具是同样必要的”[27]（p.56）。在推进协商民主的广泛多层制度化发展中，同样应发挥宪法作为全国人民“通力合作的工具”的重要功能，充分挖掘宪法文本中的制度资源，在全社会就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，在宪法精神的指引下，进一步拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，从而集中各方智慧和力量，使党和政府的决策更加科学合理，使多元社会主体更好地互惠合作，共同致力于社会主义民主政治建设。
注释：
①美国耶鲁大学法学院教授埃默森列举了言论自由包括的公民权利：形成和坚持关于任何主题的信念和观点的权利；通过任何形式的沟通媒介，如演说、书面文字、艺术、音乐、图像、符号等传播和交流思想、观点和情报的权利；保持沉默的权利；听取别人的观点和关于事实的看法的权利；获取情报和接触情报的权利；作为一个必然的逻辑，还包括集会和结社的权利——同别人联合起来共同表达思想的权利。言论自由所涉及的公民权利表明，它一端与思想自由联系在一起，而另一端又与集会权、结社权、请愿权、游行权和示威权等联系在一起。参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第558页。
参考文献：
[1][德]卡尔·施密特.宪法的守护者[M].李君韬北京：商务印书馆，2008.
[2][美]塞拉·本哈比.民主与差异：挑战政治的边界[M].黄相怀，等.北京：中央编译出版社，2009.
[3][法]让-马克·思古德.什么是政治的合法性？[J].外国法译评，1997，（2）.
[4][美]乔舒亚·科恩.协商与民主合法性[C]//[美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治.北京：中央编译出版社，2006.
[5][美]小莱尔·卡特.协商民主能挽救我们吗？[C]//陈家刚.协商民主.上海：三联书店，2004.
[6][美]乔治·M·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，（3）.
[7][德]哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏.北京：三联书店，2003.
[8][美]布鲁斯·阿克曼.我们人民：宪法变革的原动力[M].孙文恺.北京：法律出版社，2003.
[9]Cass Sustain.The Partial Constitution[M].Cambridge：Harvard University Press，1993.
[10][加拿大]詹姆斯·塔利.陌生的多样性：歧异时代的宪政主义[M].黄俊龙.上海：上海世纪出版集团，2005.
[11]戴激涛.协商民主的法哲学基础及其反思——基于哈贝马斯商谈理论的一种考察[J].中共天津市委党校学报，2009，（2）.
[12]J.Mitchell Pickerill.Constitutional Deliberation in Congress：The Impact of Judicial Review in a Separated System [M].Derham：Duke University Press，2004.
[13]Cass Sustain.Designing Democracy：What Constitutions Do[M].Oxford：Oxford University Press，2002.
[14]王磊.选择宪法[M].北京：北京大学出版社，2003.
[15]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，20121205.
[16]李君如.协商民主：重要的民主形式[N].文汇报，20060727.
[17]李龙.宪法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社，1999.
[18][美]戈登·伍德.美国革命的激进主义[M].傅国英.北京：北京大学出版社，1997.
[19]廉维亮.全国政协人资环委举行千岛湖水资源保护对口协商会[N].人民政协报，20111109.
[20]刘维涛.充分协商方成善治——访中国人民政协理论研究会常务副会长李昌鉴[N].人民日报，20121205.
[21][美]伊森·里布.美国民主的未来：一个设立公众部门的方案[M].朱昔群，等.北京：中央编译出版社，2009.
[22]景跃进.行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示[J].浙江社会科学，2003，（1）.
[23]郎友兴.商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”[J].浙江社会科学，2005，（1）.
[24][美]阿米·古特曼，丹尼斯·汤普森.民主与分歧[M].杨立峰，等.北京：东方出版社，2007.
[25]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.
[26][美]科恩.论民主[M].水天同.北京：商务印书馆，1988.
[27][英]W.Ivor.詹宁斯.法与宪法[M].龚祥瑞.北京：三联书店，1997.[责任编辑：何敬文]
关键词：协商民主；宪法商谈；宪法文本；制度资源
中图分类号：D08文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0080-09
一、问题的提出
作为西方民主政治理论的新潮流，协商民主（Deliberative democracy）坚持自由与平等公民之间的理性对话、商谈、辩论和审议作为立法和公共决策的正当合法性来源的立场，试图在现代国家构建起公平而规范的持续性合作途径。在世界各国的治理过程中，普遍出现了将协商作为解决问题和政治决策的重要手段这种转向，协商日益成为现代国家实现民主治理的结构性特征。协商民主被广泛适用的现实，是全球化趋势下当代国家在反思民主制度、应对法律的合法性危机及探讨人民期盼的统一宪法秩序如何建立等问题的有益尝试。继党的十八大报告首次提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式、健全社会主义协商民主制度后，十八届三中全会公报再次强调要推进协商民主广泛多层制度化发展，并将其作为政治体制改革的重要内容。尽管推进协商民主广泛多层制度化发展涉及诸多问题，需要我们从多视角分析、多方面努力，但千头万绪中或许“所有问题的处理，都必须从国家与宪法情势的具体脉络去观察”[1]（p.5）。我国目前的宪法情势如何？这显然离不开对宪法文本及对宪法文本规定的民主制度的考察。换言之，在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中，作为国家根本法的宪法能够为协商民主提供怎样的助益？我们又能从宪法文本中获取哪些资源？回答这些问题，有必要首先知晓协商民主的规范标准，这既是协商民主运作的关键所在，也是宪法之于协商民主的重要价值。
二、合乎正义的宪法商谈程序：协商民主的规范标准
作为一项“关涉普通公民的政治性潜能的工程”[2]（p.32），民主如何可能、真实民主如何实现一直是古今中外学者们研究的热点问题。从某种意义上说，协商民主理论的兴起是为了弥补和修正代议制民主政治合法性的不足，“合法性形成了治权的基础，是法治体制中开展政治活动的基础。合法性作为政治利益的表述。它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”[3]。合法性与正义的政治体制密切相关，内在要求行使国家权力的授权必须来自于受这种权力支配的社会成员的集体同意和理性决策，“协商的民主概念是基于政治正当性理想而形成的。依据这种理想，证明行使集体政治权力的正当性是为了在平等公民之间自由、公开、理性地行使权力。协商民主使这种理想制度化”[4]（p.308）。协商民主将政治正当性理想制度化的途径是，立法和公共决策的正当合法性源于自由平等的公民之间的充分讨论和理性商谈程序，“协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。公共协商不仅仅是谈话。要使协商真正成为民主的，它必须满足自由与平等的规范，这种规范比应用于政治交往中的其他规范更严格，如容纳每个受决策影响的公民；包括平等参与协商在内的实质性政治平等；决策方法和确定议程上的平等；自由、公开的信息交流以及理解问题和其他观点的充分理由。协商民主认为，满足这些规范的讨论过程将形成普遍认为具有民主合法性的决策”[5]（pp.298299）。在公开讨论和理性商谈过程中，参与者不仅追求各自的利益，也寻求能被各方接受的协商决定，从而使得辩论焦点能够集中于所有成员的公共利益上，并督促参与者采取合乎公共利益的观点分析和解决问题，改变参与者的不良偏好。“作为协商民主的核心，协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。因为个人自由和自治是自由社会的核心要素，所以，尊重、理解对共同体生活普遍关怀的需求是对自由民主加以平衡的需要。”[6]协商民主将政治正当性的实现奠基于“理想的协商程序”之上，认为通过一个理想的协商程序，公民们可以对立法和公共事务进行交流、辩论、说服和审议，形成公共理性进而达成有效共识。
理想的协商程序何以建构？协商民主理论的集大成者哈贝马斯认为，理想的协商程序是一个“分化开来的法治国政治体系的核心结构”[7]（p.378），即一个独立的、由宪法组织而成的协商机制是实现理想协商所必不可少的重要载体，宪法的主要功能就是促使理想的协商程序制度化。美国学者阿克曼认为，从程序上讲，“‘人民’并不是超人的代名词，而是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序”[8]（p.201）。桑斯坦则将美国宪法视为保护和推进政治团体之间开展普遍政治协商的工具，认为美国宪法最重要的设计就是创立协商民主体制。在该体制下，公众的代言人将在最大限度上对人民负责并努力为人民提供不受派系和利益团体支配的协商途径和方式，从而可以围绕公共利益开展广泛的讨论协商。宪法就是国会、总统、政府官员和普通公民围绕其一般条款和期望展开的广泛的公共协商的催化剂[9]（p.1）。在立宪国家，公民们通过宪法民主制度参与社会公共事务的讨论、批判性地审视具有集体约束力的立法和政策，提出自己的观点和偏好以供其他公民讨论和批评，对政府施行的各种行为过程进行评价，使不同甚至是相互冲突的利益和思想得以交汇、碰撞和融合，从而最大限度地体现公共利益、满足民众福祉，宪法作为协商民主的对话语言和行动方式在商谈辩论的过程中得到了生动体现，“宪法本应被视作一种行动形式，一种跨越文化藩篱的对话，让当代社会中文化背景殊异的主权公民们能在对话过程中，依据相互承认、同意与文化延续等三项常规，长期不断地商议他们宪政结合体的形式”[10]（p.31）。在协商民主论者看来，通过立宪框架下的公民讨论、商谈和审议能够赋予立法和决策以合法性，这种正当合法性不仅是多数意愿的结果，而且是一种以寻求正义为目标的反思判断，这种反思判断基于尊重所有公民自由平等理性地参与以公共利益和公民福祉为议题的立法决策讨论活动而形成[11]。因此，“宪法商谈应当被视为立宪民主的基本要素”[12]（p.27），合乎正义的宪法商谈程序由此成为协商民主的规范标准。 一方面，合乎正义的宪法商谈程序有助于协商民主发展出行之有效的政治联合机制，促进政府和公民采取共同行动来推动社会的复兴和发展。对宪法事务进行公共讨论，这就是协商民主所描绘的理想的协商过程：人民大众对于关涉自身的立法和决策应该表达想法和意见，而不是一味听命于人；这些想法和意见必须是他们心声的真实反映，而不是在暴力的恐惧、权力的强制、金钱的诱惑下产生；这些想法和意见所反映的应是他们深思熟虑后的要求和愿望，而不是在信息不足和本能反应下的偏见。通过立宪框架下的宪法建制化商谈程序，政府和公民可以实现良好的沟通合作，共同商议解决社会发展中的疑难问题。另一方面，合乎正义的宪法商谈程序有助于在立法和公共决策过程中及时纠正错误，培养负责任的协商公民。正因为理性的有限，公民和政府在做出集体决策时，不可避免地会犯错，立宪框架下结构良好的协商机制通过平等自由的商谈程序，可以为持有不同意见的主体间的交流拓展空间、增进了解，“一部民主的宪法不但能够为具有相同思想的人们提供协商的空间，而且还能增加未被孤立的有关群体的成员与持不同观点的人们进行对话的可能性”[13]（p.41）。在论辩和说服过程中，参与者消融误解、相互妥协，彼此学习、互敬互惠，从而形成更经得起审视和检验的新观点和新决策。同时，公民们在理性论辩中能够得到良好的公民教育和有益的政治训练，参与者的道德礼貌、表达推理能力和知识水平可以在互相讨论、辩解、说服中得到提高并能够为自己的观点负责，培养起协商民主所需的公民资质。既然宪法对于建立协商民主的理想商谈程序如此重要，我们的宪法又能够为协商民主提供怎样的规范支持和制度资源？
三、协商民主在中国：宪法文本中的规范支持
中国从百日维新时期倡导制宪法、开议会到现在，已有百余年的沧桑历程。实事求是地说，我们的宪法从无到有，从不自觉到自觉，从盲目搬用到冷静借鉴，从注重立宪到强调行宪、护宪，取得了一定成绩，特别是制定了一部能够长期指引中国健康发展的宪法，充分体现了鲜明的中国特色：总结了新中国成立以来社会主义建设的经验教训；明确规定了国家今后的根本任务；准确分析了我国目前所处的发展阶段，确定了这一阶段的基本路线；将把依法治国作为治国方略写进宪法；规定国家对人权的尊重和保障。以至于有学者称：“选择宪法意味着选择幸福，选择幸福美好的生活。”[14]（p.2）现行宪法是中国特色社会主义建设的根本法律依据和保障，在我国经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用。习近平指出：“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”[15]要推进协商民主的广泛多层制度化发展，显然有必要了解和知晓作为现代国家民主政治运作规则的宪法的具体规定，为发展协商民主提供最高法律依据和根本法制保障。
首先，我国宪法规定的“一切权力属于人民”的人民主权原则，是协商民主广泛多层制度化发展的逻辑起点。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力——包括作为最高国家权力的主权和一般国家权力——属于人民，人民只有有效行使自己的权力才能真正实现当家做主的地位和作用。人民通过两种形式实现当家做主：一是间接的代议制形式，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；二是直接的形式，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。按照宪法规定，我国实现人民当家做主的民主实践形式多种多样，不仅包括人民代表大会制度的选举民主，而且包括比这个制度更加广泛的多种民主形式，如中国共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治、民主监督、城市的社区自治和农村的村民自治等。需要指出的是，选举民主与协商民主作为我国社会主义民主的两种重要形式，是人民当家做主地位的基本实现方式。选举民主主要（但不限于）体现为我国的根本政治制度——人民代表大会制度；协商民主主要（但也不限于）体现为我国的一项基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。协商民主是人民内部各方面在重大决策前进行充分协商、尽可能就共同性问题取得一致意见的民主实践形式，能够将个别、分散的意见和愿望集中起来，使之得到系统综合的反映，蕴涵着合作、参与、协商、包容的精神，充分体现了社会主义民主的真实性，其实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。我国的国情和民主发展历程表明，选举民主与协商民主是推进中国特色社会主义民主发展的双翼，“选举（票决）民主和协商民主作为民主政治的两种重要形式，各有利弊，都还需要完善，但是我们把这两种民主形式结合起来，就可以把两种民主形式的优点都突出出来，就可以更好地保证人民当家作主的愿望得到实现”[16]。因此，在推进协商民主的广泛多层制度化发展的同时，还必须进一步坚持和完善选举民主等其他民主形式，只有把各种民主形式有机结合起来、共同发挥作用，才能真正落实人民主权的宪法原则。
其次，我国宪法规定的“国家尊重和保障人权”以及各项公民基本权利，是协商民主广泛多层制度化发展的基本前提。人权是人依其自然属性和社会属性所应享有的权利，是一个人为满足其生存和发展需要而应当享有的权利，其核心是使每个人的个性、自由、人格、精神、道德与能力获得充分而全面的发展。因为任何人都在一定的社会中生活，其所享有的权利不是抽象的，而是由国家宪法和法律规定并加以保障的，“一部好的宪法能够确保民主选举和言论自由，从而开创建立在双重基础上的自我管理：一方面，民主要求自我管理，而另一方面，自我管理反过来又使人们更有可能过上美好的生活。”[13]（p.6）我国宪法规定的人权保障原则集中体现了这一点，并指导着我国的民主政治实践：坚持以人为本、立法为民，忠实于人民的利益，对人民负责；在立法程序上广泛听取人民群众的意见和建议，广集民意、博纳民智，做到立法决策的民主化、科学化；在国家机关及其工作人员行使国家权力时，按照尊重和保障人权的宪法原则开展工作。既然协商民主是一种强调公民通过自由而平等的对话、讨论、审议参与公共决策和政治生活的决策方式，那么从立法层面保障参与者自由而平等的主体地位，使其各项权利得到宪法和法律的充分保障，对于参与者在协商过程中能够真实表达自己的意愿和意志非常重要。试想，如果参与者没有基本权利，那么真实协商就很难实现，更不用说收获民主决策了。改革开放以来，我国国民经济持续快速健康发展，国家经济实力显著增强，社会主义民主和法制建设取得突出成就，人民生活总体达到小康水平。作为社会全面进步的一个重要指标，人权保障事业取得了举世瞩目的成就。正是在这一背景下，2004年宪法修正案增加规定：“国家尊重和保障人权。”这一规定与“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”一起，彰显了宪法的基本人权原则与以人为本的精神。对于协商民主而言，最重要的基本权利是言论自由，言论自由是实现公民文明理性交流和有效参与协商的前提和基础①。公民通过言论自由不仅可以表达政治性的言论和主张，而且可以表达合法的非政治性言论和观点，从而参与国家政治生活和社会生活。如果说创造性是每个人发展的动力和源泉，那么公开的交流和自由的表达就是个人实现创造性发展的必要条件。从这个意义上说，宪法保护公民普遍的言论自由，就是为了保护公民普遍的公开表达的自由和个人创造性的自由。通过鼓励、促进每个人自由的言论表达，培养独立人格、承担公民责任，使每个人得到自由全面的发展，是实现全体社会成员自由发展的有效途径，也是协商参与者有效参与协商的权利基础。现行宪法“法律面前人人平等原则”内在要求，参与协商的公民享有平等机会和权利来表达其观点和诉求，这不仅是立宪国家全体公民都能享有平等尊严的集中体现，也是作为协商民主基本原则的政治平等的应有之义。 再次，我国宪法规定的依法治国方略和宪法至上原则，是协商民主广泛多层制度化发展的最高法律依据和行为准则。协商民主尤其强调协商主体之间的政治平等，为此必须确立共同的最高权威，形成对政治共同体的基本认同，让全体国民都能找到归属感。在现代立宪国家，宪法是一国社会、政治和法律生活的最高权威和最终准则，所有的国家机关、社会组织和公民个人都必须在宪法的框架内活动，都应当尊重和服从宪法。我国现行宪法对实行依法治国、建设社会主义法治国家及其相关规定表明：在社会主义法治国家，宪法具有至上权威，“依法治国的标志可以列举很多条，但最本质的一条或者说它的精髓就是宪法的最高权威”[17]（p.105）。依法治国的基本含义是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度与法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。简言之，依法治国是全体社会成员特别是国家权力主体应普遍遵循具有正义与秩序价值的良法体系，是以实现人权为出发点和归宿的一种治国方略。对于协商民主而言，宪法是规范协商活动的最高准则，协商过程的规则制定与程序设计必须遵守宪法与法律的规定，这是协商民主广泛多层制度化发展的规范基础。
最后，我国宪法规定的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”，为协商民主的广泛多层制度化发展提供了“整体的共同和谐的力量”[18]（p.247）。“三个文明”的协调发展能为协商民主实践的开展提供经济、政治和文化的有力支持，是协商民主良好运行的重要保障。就物质文明而言，我国宪法以法律的形式规定了我国的经济制度以及对经济制度的保护和促进措施；宪法围绕国家的根本任务，对发展生产力、发展社会主义市场经济、进行社会主义现代化建设等做了具体规定，这些规定对巩固、保障和促进社会主义经济建设起着极其重要的作用，同时也是协商民主广泛多层制度化发展的物质基础。就政治文明而言，宪法对我国政治文明建设的各项政治制度都予以明确规定，这是协商民主运行的制度渠道。我国宪法规定了人民民主专政国家政权的性质、社会制度和国家制度的基本原则、国家机关的组织活动基本原则以及公民的权利和义务等，这些规定充分体现了高度民主的精神，体现了人民当家做主与政治文明精神。就精神文明而言，协商民主参与主体的素质与技能的提高仰赖于精神文明的发展。我国宪法关于基本文化制度的规定给公民的精神生活创造了健康、文明、愉悦的生活环境，这些规定为协商民主的文化建设提供了根本法律依据和方向指引，极大地促进了社会主义文化事业的发展，同时也推动了社会成员知识水平和综合素质的提高，有助于培养具备宪法美德的协商公民。
四、协商民主在中国：宪法文本的制度资源
中国特色社会主义民主在宪法文本中具有丰富的内容，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等。在这些制度中，协商民主体现为丰富多样的形式，如党内民主有协商，人民代表大会有协商，政党制度有协商，基层民主也有协商（包括举行听证会、民主恳谈、社区议事会等）。其中，在中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的政治协商制度是中国特色协商民主形式的主要体现，是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，也是确保人民当家做主的重要形式。中国人民政治协商会议不同于全国人民代表大会，不是代议制的上议院（参议院）这样的国家权力机构，也不是政府这样的国家机关，而是由中国共产党、各民主党派、人民团体、各少数民族和各界别的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请人士，组成的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。我国宪法修正案第4条规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这种人民民主形式的优点是在选举前和决策中保证来自各界的政协委员能够平等、有序地参与公共政策的制定过程，自由地发表自己的意见，在理性的讨论和商谈中形成大家都能接受的决策。人民政协是协商民主的主要渠道和基本形式，有着广泛的代表性。
在社会主义民主政治实践中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度主要通过政治协商体现协商民主，主要指中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。这种协商有两种基本方式：一是中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式；二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。这两种方式各有特色、互为补充。如全国政协创新性地建立了专题协商会，这是人民政协履行职能特别是政治协商职能的一个重要创新。全国政协每年根据党和国家大局的需要、群众的重大诉求，确定协商主题。政协委员在大量调查研究的基础上，对这一主题形成一系列观点、建议和方案，邀请党和政府相关部门负责人对话交流。目前，协商已经成为公共事务决策过程中必不可少的重要环节，成为促进民主决策、科学决策的重要途径。如为了做好千岛湖水资源的保护工作，2011年11月8日，全国政协人口资源环境委员会在北京举行对口协商会，就“千岛湖水资源保护”与国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、国家林业局及浙江省、安徽省等有关部门进行协商，浙江、安徽两省政府在政协这一协商平台达成了共识，国家发改委、财政部等相关部门也表态给予支持，解决了困扰多年的问题[19]。经过近几年的实践，一项重大问题的决策和实施，大体上都经过“党委（中央）提出-政协协商-人大通过-政府执行”这样的程序。从制度设计上看，这种程序安排已充分认识到用协商规则制约决策权的重要性，考虑到把党派、各界公众参与和专家论证作为决策过程的基本环节，体现了权力制约和行政效率的辩证统一，被称之为“中国式的决策过程”[20]。随着社会主义法治理念的不断深入，人民政协的协商民主在运行过程中，必须以宪法和相关法律、政协章程和政策为依据，集协商、监督、参与、合作于一体，充分实现和保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，这不仅是社会主义民主的本质要求，而且符合广大人民群众的根本利益。 有必要指出，基于中国的选举民主尚不够发达的基本国情，在当前和今后较长一段时间，将选举民主和协商民主这两种民主形式结合起来，推动民主政治的发展，需要在完善选举民主的基础上，增加协商民主的成分，广纳群言、广集民智以增进共识、增强合力，经过充分表达、讨论、协商后进行民主选举、民主决策，使选举民主具有更大的包容性、更完备的程序形式和更坚实的合法性基础。事实上，选举民主也有一些协商的内容，如推荐候选人、立法过程中向人民群众广泛征求意见等，都是协商民主的体现，且“在精英代议机构中确保协商民主的良性运行是十分明智的”[21]（p.41）。协商有时也需要“投票”，如浙江温岭民主恳谈会的协商实践中就既有协商又有投票；深圳市在探索政协委员的产生方式中也尝试引入选举机制，还有些地方劝退履职不合格政协委员，将竞争性因素引入政协组织，以选举民主激发协商民主的活力。环视今日中国，选举民主和协商民主之间互相融合的趋势，为社会主义民主政治的发展提供了更广阔的空间。
同时，宪法规定的基层民主自治制度是协商民主广泛多层制度化的又一重要场域。现行宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”在基层自治实践中，浙江温岭的“民主恳谈会”就是国家与社会合力互动下中国乡村协商民主的生动体现。温岭的“民主恳谈会”经历了三个发展阶段：第一阶段的“民主恳谈会”发端于改变干群关系冷漠，拉近官民距离的努力；第二个阶段为“决策咨询”功能的出现与发展，恳谈会的形式趋于正规；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型[22]。“民主恳谈会”通常由乡镇、村或乡镇部门党组织主持，由广大的群体或相关的代表参与，主要有四种形式：乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动；镇民主听证会；村级民主议事制度；“民情恳谈”活动。温岭“民主恳谈会”制度实践包括三个方面。（1）“民主恳谈会”领导机构。在温岭各乡镇都成立了以党委书记为组长的民主恳谈领导小组。该领导小组的主要任务是确定每期民主恳谈会的主题、时间、地点组织者、参加者，负责通知到会；主持民主恳谈会；会后召开领导小组会议；将会议有关情况反馈给有关与会者。（2）制度与原则。制度主要有四项：旨在完善民主恳谈的实施机制，研究解决事关全乡镇经济和社会发展的重大事项的民主恳谈工作例会制度；旨在增强民主恳谈的教育、民主服务功能，使决策民主化的民主恳谈重要建议论证和决策制度；旨在拓宽沟通农民渠道，解决农民所关心的热点、难点、焦点问题，进一步密切干部与群众的关系，为农民办实事的民主恳谈挂牌销号处理制度；民主恳谈反馈监督制度。基本原则有坚持党的领导原则、法治原则、民主集中制原则、公平公开原则、注重实效原则。（3）操作程序。各种民主恳谈会都有相应的操作程序。例如，镇级民主恳谈会的程序是这样的：镇党委、镇人大、镇政府、市镇人大代表或政协委员、各种团体、群众观点→政府民主恳谈信息来源→镇党政人大联席会确定恳谈主题→办公室制订恳谈会实施方案→公布时间、地点、对象、主题、会场布置人员分工、材料准备→民主恳谈会程序→报告恳谈目的意义和恳谈主题及注意事项、报告主题内容、围绕主题开展平等对话（记录材料和整理建档）→领导班子研究落实意见建议→公布→政府组织实施→党委人大监督并征求反馈意见[23]。时至今日，民主恳谈会已在温岭的镇、村、企业等全面铺开，逐步演变成以民主参与、民主决策、民主监督为核心，以对话和协商为特征的乡村治理模式，堪称中国基层协商民主实践的范例和样本。有西方学者甚至认为，浙江温岭用“恳谈”来代替商议或咨询，这对于普通公民而言更有意义，而且与耳熟能详的儒家思想有更为紧密的联系[24]（p.2）。
再者，现行宪法中“必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系”等群众路线的规定，是协商民主的广泛多层制度化发展的动力源泉。中国共产党把党的群众路线概括为：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线是我们党的根本的政治路线、组织路线和认识路线，是党在长期革命斗争中形成的传家法宝，也是党的生命线。群众路线是党的根本路线，这是由党的全心全意为人民服务的宗旨所决定的。历史发展表明，党是在与人民群众密切联系、共同战斗中诞生、发展、壮大、成熟起来的。现行宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是开展协商民主所必须坚持“群众路线”的宪法最高要求和根本法律原则。宪法第76条第二款对全国人大代表与人民群众的联系提出了具体要求，即“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”。宪法第111条第二款对基层自治组织如何与人民群众保持联系规定了具体方式：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”在医疗卫生和体育文化等方面，宪法第21条规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”宪法第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”这些都为协商民主在广泛多层制度化发展中如何密切联系群众提供了具体路径和方式，深刻契合了协商民主的公民参与理念，“只要我们信任群众，走群众路线，把情况和问题向群众讲明白，任何问题都可以解决，任何障碍都可以排除。随着经济的发展，路子会越走越宽，人们会各得其所。这是毫无疑义的”[25]（pp.142143）。通过宪法的群众路线和联系群众制度，发挥人民群众的积极性、创造性与主动性，通过他们的积极参与来推动社会、政治和经济的发展，是协商民主广泛多层制度化发展的根本动力来源。 此外，宪法规定的社会主义市场经济制度为协商民主广泛多层制度化发展提供了坚实经济基础。经济基础决定上层建筑，民主政治形态的发展及其创新必然是与一定的社会经济制度相适应的。以公有制为主体的经济结构和社会主义市场经济不仅为民主政治的发展创造了相应的物质条件，而且促进了社会主义民主政治进一步发展。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立和不断完善，新的利益阶层、组织群体不断涌现，呈现出经济结构多元化的环境：无数独立的经济主体和个体不断涌现，新的利益阶层、组织群体不断扩展，企业性质和企业形式不断多样化，为了协调不同的利益关系，必须在社会的各利益主体之间、部分利益与公共利益之间、多元利益主体与公共利益之间，就各自利益进行一种多层次、多方位、经常性的协商与谈判，这种“权衡冲突各方的争议，从而形成政策，制定法律的过程便是妥协的过程”[26]（p.183），而妥协的达成依赖于各方的积极参与、相互尊重和平等协商。随着社会主义市场经济制度的日益完善，还能为社会主义民主政治的发展与变革提供物质技术支持，把分散的人力、物力、财力统一起来，促进生产力的进一步发展。生产力的发展又带动了各种经济实体通过各种合法途径与渠道参与政治，敢于和勇于表达自身利益诉求，促进利益表达机制和利益协调机制的制度化。在广东顺德，市场经济的高速发展带来了社会力量的蓬勃壮大，为更好地实现社会参与和协同治理，顺德区政府借鉴香港和新加坡的经验，成立决策咨询委员会，成为区委、区政府进行科学决策、民主决策的重要“智力源”和“思想库”。从一定意义上说，通过咨询委员会吸纳社会民众参与，能够较好地实现多元主体的利益表达和公平博弈，这不仅与中国的经济基础、现行经济的制度相适应，而且还能够凝聚更广泛的社会共识，形成更强的社会合力以推动经济繁荣和社会进步。
五、结语
党的十八大报告明确提出推进协商民主广泛、多层、制度化发展以来，学界的多视角研究已使社会主义协商民主理论日益系统化和科学化。协商民主作为我国人民民主的重要形式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是建设社会主义民主政治的必然要求。在新的历史条件下，社会主义协商民主被赋予了更为广泛的内涵，它将公民有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、互惠合作、和谐发展融为一体，具有更大的包容性和有效性。作为现代国家治理的最高规则，“宪法是全国人民通力合作的工具，而且合作的精神与合作的工具是同样必要的”[27]（p.56）。在推进协商民主的广泛多层制度化发展中，同样应发挥宪法作为全国人民“通力合作的工具”的重要功能，充分挖掘宪法文本中的制度资源，在全社会就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，在宪法精神的指引下，进一步拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，从而集中各方智慧和力量，使党和政府的决策更加科学合理，使多元社会主体更好地互惠合作，共同致力于社会主义民主政治建设。
注释：
①美国耶鲁大学法学院教授埃默森列举了言论自由包括的公民权利：形成和坚持关于任何主题的信念和观点的权利；通过任何形式的沟通媒介，如演说、书面文字、艺术、音乐、图像、符号等传播和交流思想、观点和情报的权利；保持沉默的权利；听取别人的观点和关于事实的看法的权利；获取情报和接触情报的权利；作为一个必然的逻辑，还包括集会和结社的权利——同别人联合起来共同表达思想的权利。言论自由所涉及的公民权利表明，它一端与思想自由联系在一起，而另一端又与集会权、结社权、请愿权、游行权和示威权等联系在一起。参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第558页。
参考文献：
[1][德]卡尔·施密特.宪法的守护者[M].李君韬北京：商务印书馆，2008.
[2][美]塞拉·本哈比.民主与差异：挑战政治的边界[M].黄相怀，等.北京：中央编译出版社，2009.
[3][法]让-马克·思古德.什么是政治的合法性？[J].外国法译评，1997，（2）.
[4][美]乔舒亚·科恩.协商与民主合法性[C]//[美]詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治.北京：中央编译出版社，2006.
[5][美]小莱尔·卡特.协商民主能挽救我们吗？[C]//陈家刚.协商民主.上海：三联书店，2004.
[6][美]乔治·M·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，（3）.
[7][德]哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏.北京：三联书店，2003.
[8][美]布鲁斯·阿克曼.我们人民：宪法变革的原动力[M].孙文恺.北京：法律出版社，2003.
[9]Cass Sustain.The Partial Constitution[M].Cambridge：Harvard University Press，1993.
[10][加拿大]詹姆斯·塔利.陌生的多样性：歧异时代的宪政主义[M].黄俊龙.上海：上海世纪出版集团，2005.
[11]戴激涛.协商民主的法哲学基础及其反思——基于哈贝马斯商谈理论的一种考察[J].中共天津市委党校学报，2009，（2）.
[12]J.Mitchell Pickerill.Constitutional Deliberation in Congress：The Impact of Judicial Review in a Separated System [M].Derham：Duke University Press，2004.
[13]Cass Sustain.Designing Democracy：What Constitutions Do[M].Oxford：Oxford University Press，2002.
[14]王磊.选择宪法[M].北京：北京大学出版社，2003.
[15]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，20121205.
[16]李君如.协商民主：重要的民主形式[N].文汇报，20060727.
[17]李龙.宪法基础理论[M].武汉：武汉大学出版社，1999.
[18][美]戈登·伍德.美国革命的激进主义[M].傅国英.北京：北京大学出版社，1997.
[19]廉维亮.全国政协人资环委举行千岛湖水资源保护对口协商会[N].人民政协报，20111109.
[20]刘维涛.充分协商方成善治——访中国人民政协理论研究会常务副会长李昌鉴[N].人民日报，20121205.
[21][美]伊森·里布.美国民主的未来：一个设立公众部门的方案[M].朱昔群，等.北京：中央编译出版社，2009.
[22]景跃进.行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示[J].浙江社会科学，2003，（1）.
[23]郎友兴.商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”[J].浙江社会科学，2005，（1）.
[24][美]阿米·古特曼，丹尼斯·汤普森.民主与分歧[M].杨立峰，等.北京：东方出版社，2007.
[25]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.
[26][美]科恩.论民主[M].水天同.北京：商务印书馆，1988.
[27][英]W.Ivor.詹宁斯.法与宪法[M].龚祥瑞.北京：三联书店，1997.[责任编辑：何敬文]