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一、我国实行的是城乡二元土地制度
我国的城乡二元土地制度具有五个特征:
第一,两种所有。《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”
第二,用途管制。国家通过土地利用总体规划和年度规划控制用地规模和结构。
第三,耕地保护。《土地管理法》第三条提出:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”
第四,政府垄断。在建设用地一级市场,政府仍居于“双头垄断”地位。
第五,征地制度。目前我国实行的是按土地原用途补偿的征地制度。
城乡二元土地制度对于建国后我国迅速建立工业体系、加快工业化和城市化进程、保护耕地资源,都做出了贡献。
二、推进土地制度改革是当前最重要战略任务之一
随着我国经济社会发展和结构转型,推进土地制度改革十分紧迫。
(一)现行土地制度弊端日益凸显
现行二元土地制度有四个存在依据,即保护有限耕地资源、保护农民权益、维护社会稳定、促进土地集约节约利用。实际情况是,上述目标并未实现,而且派生出新问题。
第一,耕地保护受到威胁。我国的耕地资源已经从1996年的19.51亿亩减少到2009年的18.26亿亩。
第二,农民权益遭到侵犯。首先是集体土地与国有土地“同地、不同权、不同价”,现行征地制度的结果是城市对农村、工业对农业、市民对农民、基层政府和村集体对农民的剥削,农民往往只能得到土地市场价值的5%。
第三,社会稳定受到影响。我国每年有300万农民失去土地,累计失地农民已接近5000万,失地农民大军已成为社会不安定的重要根源。
第四,土地利用方式总体粗放。在国有建设用地方面,存在大规模圈地、低价出让等问题。在集体建设用地方面,存在着城镇化率提高和集体建设用地面积扩张的悖论。
第五,“土地财政”扭曲了激励机制。为解决分税制后地方财权减少和事权扩大的矛盾,很多城市按照“经营城市”思路大搞土地经营,政府行为目标已经从保民生、促发展,演变为攫取短期财政收益和实现GDP的粗放式增长。
总之,现行土地制度使各种矛盾日益激化,使社会主义市场经济所倡导的效率和公平均无法得到保证,加快土地制度改革正当其时。
(二)各地的土地制度改革探索亟待规范
为解决土地供求矛盾问题,很多地区开始进行积极探索,典型模式有:
城乡建设用地增减挂钩。代表是成都和重庆,这一做法已在全国推广,被认为是解决城市土地的重要途径。
“两分两换”试点。代表是浙江嘉兴,做法是将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。
土地股份合作制试验。代表是广东南海,在不改变土地所有权前提下,将集体土地统一规划、统一出租,农民以土地股份制方式分享农地非农化过程中的级差收益。
宅基地(农房)抵押与流转。代表是浙江温州乐清,允许农民以农房作为抵押向银行贷款,一旦无法还贷,就进入资产处置程序,全市农民均可参与拍卖。由于农房与宅基地难以分割,这实质上开启了宅基地流转的口子。
征地补偿标准与方式的调整。代表是北京、河北等地,主要做法包括:征地补偿标准从传统产值倍数法过渡到区片综合评价法;农民参与分享土地增值收益;规定征地补偿最低保护价。
上述探索有积极意义,在一定程度上缓解了土地供求矛盾与利益矛盾,为下一步改革提供了经验。但总体而言,地方改革还缺乏规范,应加快提出全局性土地制度改革方案。
(三)加快推进土地制度改革具有战略意义
改革土地制度、保证土地供应,是决定城镇化和工业化进程能否稳定推进的重要条件。土地制度改革也是破解我国“三农”问题的一把钥匙,是农民进城的财富基础。从粮食安全、土地供给、劳动力供给、和谐社会建设的角度来看,土地制度改革都是保证我国长期可持续发展的战略举措。
三、我国土地制度改革的基本方向
从长期看,我国城乡二元土地制度改革的基本方向是,以加快完善社会主义市场经济体制、建立平等和谐的新型城乡关系为着眼点,以保护农民合理的土地权益为出发点,着力构建城乡统一的土地市场,促进土地资源的有效配置与合理流动,实现长期效率和社会公平的有机统一。
新型二元土地制度有八个突出特征:一是保持两种所有,但实现同地同权,二是严格用途管制,以用途管制替代制度管制,三是完善市场机制,允许二元土地间的合理、有效竞争,四是严控征地范围,增加对农民的直接补偿,建立土地发展权实现机制,五是建立跨区域(从县到市到省)土地置换机制,允许自主协商补偿标准,六是建立起耕地保护激励机制,加大对耕地保护的补偿力度,七是加强监管机制,对二元土地利用建立一元的监管体制,八是完善治理机制,提高土地收益分配的协商与监督透明度。
四、“十二五”是土地制度改革的关键期
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)强调,必须将维护广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点,而充分保障农民土地权益,是今后土地制度改革的基本方向。《决定》提出,现有土地承包关系要保持稳定并“长久”不变,逐步建立城乡统一的建设用地市场,完善征地补偿机制,推进土地管理制度改革;建立基本农田补偿机制。“十二五”将是落实《决定》精神、推进土地制度改革的关键期。
首先,改革基础具备。为加快推进土地改革,有关部门逐步扩大了改革试点范围,认真总结各地改革经验,并组织修订《土地管理法》。
其次,地方需求迫切。面对日益突出的土地瓶颈,地方对土改的需求已十分迫切。
第三,经济条件允许。随着我国经济社会发展、政府财力增强和土地价值的提升,我国(尤其是发达地区)推进土地制度改革的经济条件已初步具备。
第四,政治环境有利。“十二五”是政治体制调整和行政体制改革的时间窗口,这就为推进土地制度改革提供了重要契机。
五、“十二五”土地制度改革的总体思路
“十二五”时期,土地制度改革的阶段目标是初步构建起符合社会主义市场经济要求,有利于保护农民利益的新型土地制度的基本框架。鉴于我国土地制度改革已经明显滞后,所以,“十二五”期间,改革的重点任务是积极探索、发现问题、找准方向、明确思路、奠定框架。我国土地制度改革的总体思路可以概况为“一条主线、两个原则、三大任务、四个突破、五项配套”。
“一条主线”就是保障农民土地权益,切实实现农民的长期土地收益。以往土地制度改革的着眼点是经济优先、效率优先,致力于解决耕地保护和工业化、城镇化化过程中的土地供给。今后土改的着眼点则是经济与社会并重、效率与公平并重,特别注重保护农民权益。
“两个原则”就是两个“最严格”,即“坚持最严格的耕地保护制度,坚决守住18亿亩耕地红线;实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。”
“三大任务”包括:农村集体建设用地直接入市,建立城乡统一的建设用地市场;根本改革征地制度,缩小征地范围,提高征地补偿标准;构建新型土地管理制度,特别是强化土地管理部门的独立性。
“四个突破”包括:以清单形式界定公共利益范畴;以土地发展权重构现行征地补偿制度;以解决小产权房为契机推进集体建设用地有序入市;以赋予农民70年完整产权为限探索宅基地抵押与流转。
“五项配套”包括:行政考核配套,主要是完善行政考核机制,改革“重经济、轻社会”、“重增速、轻质量”的指标体系;社会保障配套,主要是解决土地整理与农民进城过程中的教育、医疗、养老、住房难题;财政体制配套,主要是加快推进纵向财税体制改革,改革“土地财政”格局,切断地方过度依赖“以地养财”的利益格局;法律法规配套,主要是加快修订《土地管理法》,尽快出台其实施细则和其他国务院法规及部门规章;组织机构配套,包括建立改革领导机构,强化土地管理机构以及改善乡村治理机制。
(陈伟,国家发展改革委经济体制与管理研究所)
我国的城乡二元土地制度具有五个特征:
第一,两种所有。《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”
第二,用途管制。国家通过土地利用总体规划和年度规划控制用地规模和结构。
第三,耕地保护。《土地管理法》第三条提出:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”
第四,政府垄断。在建设用地一级市场,政府仍居于“双头垄断”地位。
第五,征地制度。目前我国实行的是按土地原用途补偿的征地制度。
城乡二元土地制度对于建国后我国迅速建立工业体系、加快工业化和城市化进程、保护耕地资源,都做出了贡献。
二、推进土地制度改革是当前最重要战略任务之一
随着我国经济社会发展和结构转型,推进土地制度改革十分紧迫。
(一)现行土地制度弊端日益凸显
现行二元土地制度有四个存在依据,即保护有限耕地资源、保护农民权益、维护社会稳定、促进土地集约节约利用。实际情况是,上述目标并未实现,而且派生出新问题。
第一,耕地保护受到威胁。我国的耕地资源已经从1996年的19.51亿亩减少到2009年的18.26亿亩。
第二,农民权益遭到侵犯。首先是集体土地与国有土地“同地、不同权、不同价”,现行征地制度的结果是城市对农村、工业对农业、市民对农民、基层政府和村集体对农民的剥削,农民往往只能得到土地市场价值的5%。
第三,社会稳定受到影响。我国每年有300万农民失去土地,累计失地农民已接近5000万,失地农民大军已成为社会不安定的重要根源。
第四,土地利用方式总体粗放。在国有建设用地方面,存在大规模圈地、低价出让等问题。在集体建设用地方面,存在着城镇化率提高和集体建设用地面积扩张的悖论。
第五,“土地财政”扭曲了激励机制。为解决分税制后地方财权减少和事权扩大的矛盾,很多城市按照“经营城市”思路大搞土地经营,政府行为目标已经从保民生、促发展,演变为攫取短期财政收益和实现GDP的粗放式增长。
总之,现行土地制度使各种矛盾日益激化,使社会主义市场经济所倡导的效率和公平均无法得到保证,加快土地制度改革正当其时。
(二)各地的土地制度改革探索亟待规范
为解决土地供求矛盾问题,很多地区开始进行积极探索,典型模式有:
城乡建设用地增减挂钩。代表是成都和重庆,这一做法已在全国推广,被认为是解决城市土地的重要途径。
“两分两换”试点。代表是浙江嘉兴,做法是将农户宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开,在依法、自愿基础上,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。
土地股份合作制试验。代表是广东南海,在不改变土地所有权前提下,将集体土地统一规划、统一出租,农民以土地股份制方式分享农地非农化过程中的级差收益。
宅基地(农房)抵押与流转。代表是浙江温州乐清,允许农民以农房作为抵押向银行贷款,一旦无法还贷,就进入资产处置程序,全市农民均可参与拍卖。由于农房与宅基地难以分割,这实质上开启了宅基地流转的口子。
征地补偿标准与方式的调整。代表是北京、河北等地,主要做法包括:征地补偿标准从传统产值倍数法过渡到区片综合评价法;农民参与分享土地增值收益;规定征地补偿最低保护价。
上述探索有积极意义,在一定程度上缓解了土地供求矛盾与利益矛盾,为下一步改革提供了经验。但总体而言,地方改革还缺乏规范,应加快提出全局性土地制度改革方案。
(三)加快推进土地制度改革具有战略意义
改革土地制度、保证土地供应,是决定城镇化和工业化进程能否稳定推进的重要条件。土地制度改革也是破解我国“三农”问题的一把钥匙,是农民进城的财富基础。从粮食安全、土地供给、劳动力供给、和谐社会建设的角度来看,土地制度改革都是保证我国长期可持续发展的战略举措。
三、我国土地制度改革的基本方向
从长期看,我国城乡二元土地制度改革的基本方向是,以加快完善社会主义市场经济体制、建立平等和谐的新型城乡关系为着眼点,以保护农民合理的土地权益为出发点,着力构建城乡统一的土地市场,促进土地资源的有效配置与合理流动,实现长期效率和社会公平的有机统一。
新型二元土地制度有八个突出特征:一是保持两种所有,但实现同地同权,二是严格用途管制,以用途管制替代制度管制,三是完善市场机制,允许二元土地间的合理、有效竞争,四是严控征地范围,增加对农民的直接补偿,建立土地发展权实现机制,五是建立跨区域(从县到市到省)土地置换机制,允许自主协商补偿标准,六是建立起耕地保护激励机制,加大对耕地保护的补偿力度,七是加强监管机制,对二元土地利用建立一元的监管体制,八是完善治理机制,提高土地收益分配的协商与监督透明度。
四、“十二五”是土地制度改革的关键期
十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)强调,必须将维护广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点,而充分保障农民土地权益,是今后土地制度改革的基本方向。《决定》提出,现有土地承包关系要保持稳定并“长久”不变,逐步建立城乡统一的建设用地市场,完善征地补偿机制,推进土地管理制度改革;建立基本农田补偿机制。“十二五”将是落实《决定》精神、推进土地制度改革的关键期。
首先,改革基础具备。为加快推进土地改革,有关部门逐步扩大了改革试点范围,认真总结各地改革经验,并组织修订《土地管理法》。
其次,地方需求迫切。面对日益突出的土地瓶颈,地方对土改的需求已十分迫切。
第三,经济条件允许。随着我国经济社会发展、政府财力增强和土地价值的提升,我国(尤其是发达地区)推进土地制度改革的经济条件已初步具备。
第四,政治环境有利。“十二五”是政治体制调整和行政体制改革的时间窗口,这就为推进土地制度改革提供了重要契机。
五、“十二五”土地制度改革的总体思路
“十二五”时期,土地制度改革的阶段目标是初步构建起符合社会主义市场经济要求,有利于保护农民利益的新型土地制度的基本框架。鉴于我国土地制度改革已经明显滞后,所以,“十二五”期间,改革的重点任务是积极探索、发现问题、找准方向、明确思路、奠定框架。我国土地制度改革的总体思路可以概况为“一条主线、两个原则、三大任务、四个突破、五项配套”。
“一条主线”就是保障农民土地权益,切实实现农民的长期土地收益。以往土地制度改革的着眼点是经济优先、效率优先,致力于解决耕地保护和工业化、城镇化化过程中的土地供给。今后土改的着眼点则是经济与社会并重、效率与公平并重,特别注重保护农民权益。
“两个原则”就是两个“最严格”,即“坚持最严格的耕地保护制度,坚决守住18亿亩耕地红线;实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。”
“三大任务”包括:农村集体建设用地直接入市,建立城乡统一的建设用地市场;根本改革征地制度,缩小征地范围,提高征地补偿标准;构建新型土地管理制度,特别是强化土地管理部门的独立性。
“四个突破”包括:以清单形式界定公共利益范畴;以土地发展权重构现行征地补偿制度;以解决小产权房为契机推进集体建设用地有序入市;以赋予农民70年完整产权为限探索宅基地抵押与流转。
“五项配套”包括:行政考核配套,主要是完善行政考核机制,改革“重经济、轻社会”、“重增速、轻质量”的指标体系;社会保障配套,主要是解决土地整理与农民进城过程中的教育、医疗、养老、住房难题;财政体制配套,主要是加快推进纵向财税体制改革,改革“土地财政”格局,切断地方过度依赖“以地养财”的利益格局;法律法规配套,主要是加快修订《土地管理法》,尽快出台其实施细则和其他国务院法规及部门规章;组织机构配套,包括建立改革领导机构,强化土地管理机构以及改善乡村治理机制。
(陈伟,国家发展改革委经济体制与管理研究所)