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摘要党的十五大将“依法治国,建设社会主义法治国家”作为基本方略,在十七大上又重申了这一原则,为实现法治,就必须进行司法改革,实现司法公正。司法独立作为现代法治的主要标志,已为各国法律所确认,如何保障司法独立就成为各国司法改革的核心和关键,而司法独立的关键是法官独立。本文以民事诉讼为视角就法官独立的保障措施进行了简要的探讨。
关键词司法独立 司法改革 司法公正 法官独立
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-116-02
众所周知,民事诉讼的目的之一就是以裁判的方式解决纠纷,在这一过程中,法官必须保持中立,以做出公正的判决,实现司法公正。法官的独立是保持中立地位的必要条件。但是我国现行的司法体制决定了司法机关处于既无人权、又无财权的被动地位,而人民法院行使审判权是通过法官的具体审判行为来实现的,因此,法官的中立地位难以保证。再说,法官作为社会生活中的主体具有两面性,一方面作为社会秩序的维護者,另一方面同时也是社会生活中的自然人,即法官具有双重属性。作为社会秩序的维护者,法官应该保持中立,排除干扰,秉公执法,完成社会对秩序维护者的期望,然而,法官仅仅是人,作为社会普通成员中的一员,其行为必然受到来自社会各方面因素的影响。因此要使法官独立,就要有相应的措施进行保障。笔者试从法官独立的内部外部保障措施两个方面进行分析,根据我国现阶段的国情,对症下药,以期对实现法官的独立审判有所裨益。
一、法官独立的内部保障
(一)法官的任职资格保障
司法是一项高度专业化和技术性的工作,司法独立将司法权完全交付于法官,要求法官凭其“理性与良心”,根据事实和法律作出裁决。①这一原则的逻辑预设是理性的法官,如果没有渊博的知识和丰富的经验是不能胜任这项工作的,缺乏这一前提的司法独立只会给司法乃至社会带来灾难性后果。因此,法官资质是审判独立的重要保障。西方国家历来重视法官的任职资格,对其任职条件往往有很高的要求,法官大多来自资深的律师。我国则不是这样,现行法院体制中的法官大多来自转业军人,基本法律常识的具备都有问题,甚至没有受过任何训练的人可担任院长,可想而知,在这种情形下,是无法谈法官独立的。因此,要实现法官独立:
1.要造就一支高素质的法官队伍。我国《法官法》对法官的任职资格做了明确的规定,当前我国法官准入制度的建立和完善取得了一定的成效,如2002年起,国家开始实行司法统一考试,这一制度要求具备一定的学历和法律知识才能进入法官队伍,要求法官职业化,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。
2.可以借鉴西方国家法官任职资格的做法,从优秀律师中考聘法官。
(二)法官的职位保障
要保持法官的独立,则法官身份的保障,实际上比法官选任的手续还要重要。此项保障包括法官的任期,法官的免职及停职,法官的转职及法官的薪俸等。当然要使法官的职位保障真正得以落实,必须改革现有的法官任命体制。我国现有的法官任命机制存在不可弥补的缺陷,它是法官独立的一大障碍。而在西方国家,法官的产生大多采用任命制,即由国家立法机关或者最高行政机关任命,而不采用选举制。为了防止地方势力对司法活动的干涉,西方国家把法官的任命权集中由中央统一行使。具体就我国而言,应限制行政机关对法官的任用权。有学者提出对法官的任用应该把由同级党委提出,同级人大任免改为由最高权力机关统一任免,以减小地方利益对法院的影响。笔者认为这是值得考虑的。
(三)法官的经济生活保障
“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”,“无财产就无人格”,可以看出物质基础是必不可少的。法官作为社会中的一员,需要生活,所以应当有一定的生活保障。减少司法腐败,树立法官裁判的权威,保证司法公正。
1.较高的工资和优厚的福利以及退休金,既可以增强司法职业的吸引力,吸收大量的优秀法律人才,从而确定法官任用制度的实施,也可以使法官过上比较富裕的生活以免后顾之忧,使其保持客观公正和独立的地位。
2.法官收入的供给,不能受制于地方政府。当然,司法活动是一项国家职能,其经费只能由国家财政支持,完全脱离立法或政府的调控、划拨是不可能的,但这里的本意在于要把立法或政府对司法经费的决定权限定在一个最小的范围,并由立法加以固定,立法和政府机关任何时间和条件下不能逾越界限扣留或减少司法经费的提供。并且这种决定权只存在于中央一级,地方机关不能拥有这种权力。至于经费的预算、各级各地法院的经费分配,则由法院系统内部的专门机关来完成,从而避免地方政府通过司法经费的供给干预法官的司法活动,影响法官的独立。
(四)法官独立行使审判权的地位保障
从法官独立角度讲,现行的法院内部的审判机制设置是存在问题的。
1.审判委员会的存在削弱了法官审判独立原则。各级法院审委会设置的目的是总结审判经验、讨论重大疑难案件或其他有关审判工作的问题,但是在现实运行中,审委会不仅讨论,而且还“决定”某些案件的处理,并且这种决定的效力要明显高于案件审理法官所作出的判决和裁定,审判委员会在法院系统内部拥有至高无上的权威性和决断权,它独立存在于法官或合议庭或独任审判员之上,审委会所拥有的这种权力,削弱了法官对惩办案件的责任心,使法官独立行使审判权的地位丧失。所以这种“判而不审、审而不判”的现状应当改变。
2.在我国法院内部,院长、庭长审批是任何一个法官裁判案件的必经程序,虽然这一程序并非法定程序,但由于院长、庭长两个行政层次官位的存在,自然也就有行使其审批权的必要。法院的院庭长审批案件的制度,损害了法官的独立性。②庭长、院长只是行政组织领导,他们的审批强化了“官本位”思想,漠视了法官的独立性,弱化了法律的权威性。严格地讲,法院的院庭长审批无明确的法律依据,法律并没有规定他们对案件具有最终的审批权,法律也没有规定他们的审批是处理每个案件的必经程序,他们对案件的审批损害了法官审理案件的独立性,使法官的责任不明确,无法确保司法公正。这种制度使法官难以以自己独立的分析能力断案、定案,久而久之也养成了法官的惰性,其独立断案能力无法得到体现和提高,只能依赖于行政管理层或上级法院的最终决断。因此,应当废除法院的院庭长审批案件的制度。
3.上下级法院之间实际形成的对审判工作的协调、指导关系和对案件的请示汇报制度也有碍法官独立审判,上一级法院对下一级法院干涉过多,下级法院的法官独立审判必然会受到影响。向上级请示的大量存在不仅使下级法院法官不能独立审判,还使上诉制度形同虚设,使当事人的权利得不到救济,严重影响了司法公正,所以,这也应当成为司法改革的重点。
4.法官审判独立,还应落实法官的个人责任。这主要体现在判决书的制作上,一要强化判决理由的说明,二要充分体现法官个人的意见。在英美国家,判决书就是法官的意见书,由法官个人书名,当法官之间的意见有分歧时,以多数法官的意见作为判决结论。近年来,在我国审判改革过程中,有部分学者已经呼吁公开审理报告的内容,这既是落实和体现法官责任的需要,也是司法公正的需要。
二、法官独立的外部保障
任何独立都是相对的,法官独立也不例外。法官独立要求排除外界对其审判活动的非法干涉,但是并不排除社会对审判活动的了解和监督。没有监督的权力最容易腐败,因此,法律监督对法官独立正确行使审判权是必要的。然而,法律监督应有一定的限度,否则,就会影响法官独立审判,从而起不到应有的作用,进而影响司法公正。
(一)正确处理好人大监督与法官独立的关系
人大及其常委会对法官审判工作的监督,应当是在尊重、支持法官独立行使审判权基础上的监督,决不能“越俎代庖”。③
1.各级人大及专门委员会都不宜也无权直接干涉法官的独立审判工作,不能代替审判机关的专门职能,也不能直接介入或从事案件的审理工作。
2.监督权必须集体行使,即通过人民代表大会会议和常委会来行使。
3.权力机关对个案的监督必须是事后的。即权力机关在法院审理具体案件的过程中,不能发表任何有倾向性的意见,影响法官的裁判。当然,这并不是说权力机关可以对法官在办案过程中的徇私枉法、腐败堕落行为不闻不问,对查证属实的,应通过程序法,由当事人提起上诉或者申请再审等途径予以纠正。
4.权力机关监督的间接性。权力机关在行使监督权时,应通过间接手段来达到监督目的,而不能直接宣告法院的判决或裁判无效。
(二)正确处理大众传媒、社会舆论监督与法官独立的关系
现代社会,传媒无处不在,各种新闻媒体对法院或法官的监督力度也明显增强,影响也日益广泛。正常的公众舆论监督对司法公正的实现是大有益处的。大众传媒可以新闻自由为后盾,通过对法官违法腐败行为的曝光,使其身败名裂,从而使法官不敢在众目睽睽下以身试法。但是,如何把握舆论导向,使之真正向着有益于司法公正的方向迈进是我们长期以来一直关注的一个问题。目前的大众传媒大多是适用商业化的运作模式,而我们又不能忽略大众传媒对公众舆论潜移默化的引导作用。大众传媒本身并不是法官,由其本身的商业化气息所影响,并不能做到完全客观的报导。在这样的前提下,他们对公众舆论的引导就蒙上了一层主观的色彩。它对案件事实和诉讼程序的报道还极有可能对司法人员施加复杂的影响,造成所谓的“报纸审判”。这是因为:
1.新闻是自由的和无限的,它对案件信息的收集不像诉讼程序的那样受到严格的限制。媒体追求的是以惩恶扬善、分清是非为目的而漠视程序的正义,这就给法官的审判造成冲击。
2.媒体的影响是无处不在的,媒体所传播的与案件事实相关或者无关的事实,都可能给法官造成先入为主的印象,从而影响公正判决的作出。
3.媒体具有主观的、激情的和煽动的倾向,极易调动社会和公众的情绪。当媒体对某个案件大肆制造舆论,调动起全体民众的情绪,实际上就把法庭推向了社会,法官的独立和理性就不存在了,法律的权威和理性也不存在了。
法官是司法活动的主体。法官独立是司法独立的最终落脚点,只有法官处于独立、超然的地位,才有可能客观公正地处理有关程序和实体问题的争议,实现司法公正。在法治呼声不断高涨的今天,相信法官独立一定会实现。
注释:
①丁志武.对司法独立的思考.青海社会科学.2003(3).第102页.
②柴勇.法官独立审判及其运行模式.襄樊学院学报.2004(7).第70页.
③林芳.对我国法官独立的思考.法律社会.2005(10).第76页.
參考文献:
[1]李跃花.保障人民法院独立审判的三大举措.安庆师范学院学报(社会科学版).2004(5).
[2]李美荣.论司法独立及其制度建设.雁北师范学院学报.2004(8).
[3]王巧玲.对我国法官独立审判制的思考.山东大学学报(哲学社会科学版).2003(2).
[4]徐振光.对审判独立的思考.东华大学学报(社会科学版).2006(3).
[5]黄旭标,楼恩满.论司法独立原则——以审判独立为视觉.广西大学梧州分校学报.2004(4).
[6]梁玉霞.司法独立的另一种诠释:权,责,信的统一.现代法学.2000(10).
[7]何文燕,廖永安.民事诉讼理论与改革的探索.中国检察出版社.2002年版.
关键词司法独立 司法改革 司法公正 法官独立
中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-116-02
众所周知,民事诉讼的目的之一就是以裁判的方式解决纠纷,在这一过程中,法官必须保持中立,以做出公正的判决,实现司法公正。法官的独立是保持中立地位的必要条件。但是我国现行的司法体制决定了司法机关处于既无人权、又无财权的被动地位,而人民法院行使审判权是通过法官的具体审判行为来实现的,因此,法官的中立地位难以保证。再说,法官作为社会生活中的主体具有两面性,一方面作为社会秩序的维護者,另一方面同时也是社会生活中的自然人,即法官具有双重属性。作为社会秩序的维护者,法官应该保持中立,排除干扰,秉公执法,完成社会对秩序维护者的期望,然而,法官仅仅是人,作为社会普通成员中的一员,其行为必然受到来自社会各方面因素的影响。因此要使法官独立,就要有相应的措施进行保障。笔者试从法官独立的内部外部保障措施两个方面进行分析,根据我国现阶段的国情,对症下药,以期对实现法官的独立审判有所裨益。
一、法官独立的内部保障
(一)法官的任职资格保障
司法是一项高度专业化和技术性的工作,司法独立将司法权完全交付于法官,要求法官凭其“理性与良心”,根据事实和法律作出裁决。①这一原则的逻辑预设是理性的法官,如果没有渊博的知识和丰富的经验是不能胜任这项工作的,缺乏这一前提的司法独立只会给司法乃至社会带来灾难性后果。因此,法官资质是审判独立的重要保障。西方国家历来重视法官的任职资格,对其任职条件往往有很高的要求,法官大多来自资深的律师。我国则不是这样,现行法院体制中的法官大多来自转业军人,基本法律常识的具备都有问题,甚至没有受过任何训练的人可担任院长,可想而知,在这种情形下,是无法谈法官独立的。因此,要实现法官独立:
1.要造就一支高素质的法官队伍。我国《法官法》对法官的任职资格做了明确的规定,当前我国法官准入制度的建立和完善取得了一定的成效,如2002年起,国家开始实行司法统一考试,这一制度要求具备一定的学历和法律知识才能进入法官队伍,要求法官职业化,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。
2.可以借鉴西方国家法官任职资格的做法,从优秀律师中考聘法官。
(二)法官的职位保障
要保持法官的独立,则法官身份的保障,实际上比法官选任的手续还要重要。此项保障包括法官的任期,法官的免职及停职,法官的转职及法官的薪俸等。当然要使法官的职位保障真正得以落实,必须改革现有的法官任命体制。我国现有的法官任命机制存在不可弥补的缺陷,它是法官独立的一大障碍。而在西方国家,法官的产生大多采用任命制,即由国家立法机关或者最高行政机关任命,而不采用选举制。为了防止地方势力对司法活动的干涉,西方国家把法官的任命权集中由中央统一行使。具体就我国而言,应限制行政机关对法官的任用权。有学者提出对法官的任用应该把由同级党委提出,同级人大任免改为由最高权力机关统一任免,以减小地方利益对法院的影响。笔者认为这是值得考虑的。
(三)法官的经济生活保障
“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”,“无财产就无人格”,可以看出物质基础是必不可少的。法官作为社会中的一员,需要生活,所以应当有一定的生活保障。减少司法腐败,树立法官裁判的权威,保证司法公正。
1.较高的工资和优厚的福利以及退休金,既可以增强司法职业的吸引力,吸收大量的优秀法律人才,从而确定法官任用制度的实施,也可以使法官过上比较富裕的生活以免后顾之忧,使其保持客观公正和独立的地位。
2.法官收入的供给,不能受制于地方政府。当然,司法活动是一项国家职能,其经费只能由国家财政支持,完全脱离立法或政府的调控、划拨是不可能的,但这里的本意在于要把立法或政府对司法经费的决定权限定在一个最小的范围,并由立法加以固定,立法和政府机关任何时间和条件下不能逾越界限扣留或减少司法经费的提供。并且这种决定权只存在于中央一级,地方机关不能拥有这种权力。至于经费的预算、各级各地法院的经费分配,则由法院系统内部的专门机关来完成,从而避免地方政府通过司法经费的供给干预法官的司法活动,影响法官的独立。
(四)法官独立行使审判权的地位保障
从法官独立角度讲,现行的法院内部的审判机制设置是存在问题的。
1.审判委员会的存在削弱了法官审判独立原则。各级法院审委会设置的目的是总结审判经验、讨论重大疑难案件或其他有关审判工作的问题,但是在现实运行中,审委会不仅讨论,而且还“决定”某些案件的处理,并且这种决定的效力要明显高于案件审理法官所作出的判决和裁定,审判委员会在法院系统内部拥有至高无上的权威性和决断权,它独立存在于法官或合议庭或独任审判员之上,审委会所拥有的这种权力,削弱了法官对惩办案件的责任心,使法官独立行使审判权的地位丧失。所以这种“判而不审、审而不判”的现状应当改变。
2.在我国法院内部,院长、庭长审批是任何一个法官裁判案件的必经程序,虽然这一程序并非法定程序,但由于院长、庭长两个行政层次官位的存在,自然也就有行使其审批权的必要。法院的院庭长审批案件的制度,损害了法官的独立性。②庭长、院长只是行政组织领导,他们的审批强化了“官本位”思想,漠视了法官的独立性,弱化了法律的权威性。严格地讲,法院的院庭长审批无明确的法律依据,法律并没有规定他们对案件具有最终的审批权,法律也没有规定他们的审批是处理每个案件的必经程序,他们对案件的审批损害了法官审理案件的独立性,使法官的责任不明确,无法确保司法公正。这种制度使法官难以以自己独立的分析能力断案、定案,久而久之也养成了法官的惰性,其独立断案能力无法得到体现和提高,只能依赖于行政管理层或上级法院的最终决断。因此,应当废除法院的院庭长审批案件的制度。
3.上下级法院之间实际形成的对审判工作的协调、指导关系和对案件的请示汇报制度也有碍法官独立审判,上一级法院对下一级法院干涉过多,下级法院的法官独立审判必然会受到影响。向上级请示的大量存在不仅使下级法院法官不能独立审判,还使上诉制度形同虚设,使当事人的权利得不到救济,严重影响了司法公正,所以,这也应当成为司法改革的重点。
4.法官审判独立,还应落实法官的个人责任。这主要体现在判决书的制作上,一要强化判决理由的说明,二要充分体现法官个人的意见。在英美国家,判决书就是法官的意见书,由法官个人书名,当法官之间的意见有分歧时,以多数法官的意见作为判决结论。近年来,在我国审判改革过程中,有部分学者已经呼吁公开审理报告的内容,这既是落实和体现法官责任的需要,也是司法公正的需要。
二、法官独立的外部保障
任何独立都是相对的,法官独立也不例外。法官独立要求排除外界对其审判活动的非法干涉,但是并不排除社会对审判活动的了解和监督。没有监督的权力最容易腐败,因此,法律监督对法官独立正确行使审判权是必要的。然而,法律监督应有一定的限度,否则,就会影响法官独立审判,从而起不到应有的作用,进而影响司法公正。
(一)正确处理好人大监督与法官独立的关系
人大及其常委会对法官审判工作的监督,应当是在尊重、支持法官独立行使审判权基础上的监督,决不能“越俎代庖”。③
1.各级人大及专门委员会都不宜也无权直接干涉法官的独立审判工作,不能代替审判机关的专门职能,也不能直接介入或从事案件的审理工作。
2.监督权必须集体行使,即通过人民代表大会会议和常委会来行使。
3.权力机关对个案的监督必须是事后的。即权力机关在法院审理具体案件的过程中,不能发表任何有倾向性的意见,影响法官的裁判。当然,这并不是说权力机关可以对法官在办案过程中的徇私枉法、腐败堕落行为不闻不问,对查证属实的,应通过程序法,由当事人提起上诉或者申请再审等途径予以纠正。
4.权力机关监督的间接性。权力机关在行使监督权时,应通过间接手段来达到监督目的,而不能直接宣告法院的判决或裁判无效。
(二)正确处理大众传媒、社会舆论监督与法官独立的关系
现代社会,传媒无处不在,各种新闻媒体对法院或法官的监督力度也明显增强,影响也日益广泛。正常的公众舆论监督对司法公正的实现是大有益处的。大众传媒可以新闻自由为后盾,通过对法官违法腐败行为的曝光,使其身败名裂,从而使法官不敢在众目睽睽下以身试法。但是,如何把握舆论导向,使之真正向着有益于司法公正的方向迈进是我们长期以来一直关注的一个问题。目前的大众传媒大多是适用商业化的运作模式,而我们又不能忽略大众传媒对公众舆论潜移默化的引导作用。大众传媒本身并不是法官,由其本身的商业化气息所影响,并不能做到完全客观的报导。在这样的前提下,他们对公众舆论的引导就蒙上了一层主观的色彩。它对案件事实和诉讼程序的报道还极有可能对司法人员施加复杂的影响,造成所谓的“报纸审判”。这是因为:
1.新闻是自由的和无限的,它对案件信息的收集不像诉讼程序的那样受到严格的限制。媒体追求的是以惩恶扬善、分清是非为目的而漠视程序的正义,这就给法官的审判造成冲击。
2.媒体的影响是无处不在的,媒体所传播的与案件事实相关或者无关的事实,都可能给法官造成先入为主的印象,从而影响公正判决的作出。
3.媒体具有主观的、激情的和煽动的倾向,极易调动社会和公众的情绪。当媒体对某个案件大肆制造舆论,调动起全体民众的情绪,实际上就把法庭推向了社会,法官的独立和理性就不存在了,法律的权威和理性也不存在了。
法官是司法活动的主体。法官独立是司法独立的最终落脚点,只有法官处于独立、超然的地位,才有可能客观公正地处理有关程序和实体问题的争议,实现司法公正。在法治呼声不断高涨的今天,相信法官独立一定会实现。
注释:
①丁志武.对司法独立的思考.青海社会科学.2003(3).第102页.
②柴勇.法官独立审判及其运行模式.襄樊学院学报.2004(7).第70页.
③林芳.对我国法官独立的思考.法律社会.2005(10).第76页.
參考文献:
[1]李跃花.保障人民法院独立审判的三大举措.安庆师范学院学报(社会科学版).2004(5).
[2]李美荣.论司法独立及其制度建设.雁北师范学院学报.2004(8).
[3]王巧玲.对我国法官独立审判制的思考.山东大学学报(哲学社会科学版).2003(2).
[4]徐振光.对审判独立的思考.东华大学学报(社会科学版).2006(3).
[5]黄旭标,楼恩满.论司法独立原则——以审判独立为视觉.广西大学梧州分校学报.2004(4).
[6]梁玉霞.司法独立的另一种诠释:权,责,信的统一.现代法学.2000(10).
[7]何文燕,廖永安.民事诉讼理论与改革的探索.中国检察出版社.2002年版.