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[摘 要]当前新农保问题的复杂性和艰巨性日益凸显，作为试点省之一的浙江，如何结合本省实际，创新制度运作模式，真正做到使农民老有所养？这是一个需不断探索的重大民生问题。为此，本调研组来到浙江龙游，在该县社会保障事业局的大力支持下，对龙游的“新农保”建设状况进行了深入调研。旨在考察当前城乡居保制度运行状况、农民参保意愿及水平，探究运行中存在的主要问题、影响参保的主要因素等，为浙江乃至全国欠发达地区新农保制度可持续发展提供有用启示与创新政策参考。
[关键词]新型农村养老保险；政策效应；发展瓶颈；创新措施
[中图分类号]F842.6 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）44-0061-02
1 龙游县“城乡居保”制度运行中的改革创新
龙游县地处浙江省中西部，人口40.31万人，其中农业人口33.85万人，占总人口数的84%，人均GDP在浙江58个县市中排名第37位，属于省定欠发达地区。龙游县“新农保”工作截至2011年6月，全县参保人数为16.8万人，45周岁以上参保率达到96%，其中领取养老金人数为5.9万人，共发放基础养老金6295万元。龙游县在城乡居保制度建设中的主要改革创新点是：
1.1 创新新旧农保制度衔接模式
龙游县在新旧农保制度过渡方面，即通过“转、留、退”，实施分批稳步推进模式，着力解决1950年出生参保人员的“老农保”问题。“转”，即将老农保直接转为新农保；“留”，即继续保留老农保，按规定享受老农保待遇，待遇可与新农保叠加享受；“退”即老农保本息退还参保人，实行分村登记统计，统一上报办理，以此实现对老农保参保人员待遇领取的平稳过渡。
1.2 创新新农保制度宣传方式，提高居民参保积极性
基层干部群众对于城乡居民社会养老保险这一新制度需要一个认识过程，为了让居民逐步接受，龙游县积极创新宣传方式和内容，加强政策引导，提高居民知情度和参保热情。
（1）走访“全”。为了把居保政策和群众讲清讲透，乡镇、村两级干部按照网格化分工和入户宣传率100%的工作要求，走访辖内全部住户，从而实现宣传上的广覆盖。
（2）讲解“实”。老百姓都很实在，很希望从这项惠民政策中得到真正实惠，所以龙游县政策宣传工作从摸准老百姓的心思出发，精心测算绘制《龙游县城乡居民社会养老保险按年正常缴费待遇测算表》和《龙游县城乡居民社会养老保险补缴待遇测算表》两张表，直观、实在地与老百姓算细账，说实话。
（3）途径“广”。一是充分利用报刊、广播、电视、橱窗、横幅、短信等媒体信息平台不间断、高频率的开展政策宣传，以确保民众能从尽可能多的渠道获取城乡居保的政策信息。
二是充分利用带有浓厚乡土文化气息的民间道情艺术开展宣传。道情擅长叙事，唱词较为朴实、通俗，口语化较为突出，利用这一方式走村入户宣讲居保惠民政策，百姓喜闻乐见，易于接受。
2 城乡居保发展的瓶颈问题
2.1 农民对城乡居保政策的认知水平较低
调查问卷的统计结果显示：目前对城乡居保非常了解的仅占8.6%，基本了解的也只有28.3%，而不太了解的占34.3%，不了解的为28.8%，不太了解和不了解的达六成以上，说明居民对城乡居保政策的了解度不高。大部分人的认知仅仅停留在自己需缴纳多少费用以及60岁以后自己能领取多少养老金。对于其他许多政策规定，例如“长缴多得”政策、参保条件、异地参保章程、与其他养老保险制度的衔接等都不甚明了，在一定程度上影响了城乡居保政策的落实。
2.2 不同年龄阶层的居民参保积极性差异大
浙江省2011年新下达的文件要求城乡居保的覆盖率不低于90%。从目前参保情况来看，45岁以上的应保人员参保率达96%，而45周岁以下人员参保率却远低于90%这个标准。其主要原因，一是45岁以上农民外出打工较少，随着年龄增大，养老需求比较迫切；二是农村青壮年劳动力入城打工且择业不稳，流动性大，很多人希望在打工企业参加其他种类的保险，而对参加新农保持观望态度；三是相较于基本养老保险，“新农保”待遇相对偏低，对年轻人缺乏吸引力。
2.3 社会保障水平较低与财政压力大矛盾突出
龙游县“新农保”的基础养老金为省文件规定的最低标准（60元），我们在对群众访谈时，当问及“目前发放的养老金对您的生活帮助大吗？”不少群众回答，“不是很大，一个月一百多点，买一罐煤气也就没有了，大也不是很大，只能当零花钱用用。”调查问卷显示，84.34%的居民认为养老金太少，仅能在一定程度上缓解养老压力，不能真正解决养老问题。
2010年龙游县地方财政收入为5.8亿元，而在2010年发放各项待遇4407万元，其中县财政配套资金2780万，省财政补助2760万元。从效果来看，虽有省财政补贴支持，但地方财政收入增长的速度对于支付养老金显然存在较大负担。
2.4 积累基金难以保值增值
实践来看，目前新农保积累基金运营渠道单一，仅通过银行一年期存款获取少量利息，由于通胀影响，实际上基金难以保值，更谈不上增值。这既是36.87%参保居民所担心的问题，也是影响该制度可持续性的关键性因素。
2.5 信息系统建设滞后，管理效率较低
龙游县当前新启用的信息系统功能不全，难以满足经办工作需要。具体问题为：一是系统筛选功能有限，不能批量处理统计报表，新农保业务的数据资料多为手工输入电脑终端，行政效率低下；二是系统不能与信用联社联网对接，保费不能实时代扣，影响了基金筹集的效率；三是新旧农保系统自成体系，二者之间数据难以在短时间内有效衔接和整合。
3 从龙游看加快欠发达地区“城乡居保”建设的政策措施
3.1 拓宽资金筹集渠道，提高社会保障水平
（1）财政社保资金投入适度向农村倾斜。就浙江省来说，城镇居民的社会养老体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚起步。根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入的基础上，应大力调整财政支出结构，将政府社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。 （2）逐步建立集体组织对村民养老保险的补给机制。结合各村集体的经济条件，鼓励动员有一定经济实力的村集体对本村农民参保给予资金补助，并伴随着村集体经济的发展，逐步提高补助水平。
（3）鼓励动员个私老板资助参保缴费。政府应采取典型引导的方式，通过召开座谈会，对捐助者进行宣传表彰等形式，鼓励动员个私老板和有爱心的成功人士资助农民参保，以解决部分群众参保问题。
3.2 引导与激励相结合的，鼓励居民积极参保
龙游县“新农保”制度建设实践证明，不发达地区推进新农保制度建设时绝不能以行政手段强制农民参保，要以制度的优越性吸引农民自愿参保。
一是制度设计应低水平起步，阶梯式推进，在保障基本养老需求的前提下，逐步提高保障水平。
二是应根据各地经济发展不同和不同收入群体，设计出不同的社会养老保障缴费标准，不同的报销比例和给付标准，允许参保人员自主选择档次缴费，鼓励多缴多得，通过灵活政策和激励机制，积极引导有入保能力和入保意愿的农民加入新农保，扶助困难农民参保，逐步使新农保覆盖全体农民。
3.3 拓宽基金运营渠道，确保基金保值增值
如何实现保值增值，主要是养老金统筹按部分运营。除存入银行按一年期存款利息计息外，由于通胀因素，可能出现基金贬值问题。对此，应依托我国金融市场融资工具，在保证投资安全和必需支付资金存入银行的前提下，聚少成多，将各县积累基金汇拢起来，借鉴国外成功经验，通过购买国债，特种定向债券，企业债券等投资渠道以获取较高收益。
3.4 加快信息系统建设，提高“新居保”管理效能
（1）统一软件系统，加快本地化改建。信息系统的开发和利用是一个上下能动的庞大工程，首先应在全省范围内统一软件系统，保证上传下达。同时，应夯实系统运行平台，加大对乡镇街道劳动保障所的投入，配备电脑、打印机等硬件设施，使居保信息系统开发与经办工作开展实现有效衔接。
（2）建立个人账户信息查询系统。参保民众对于所能领取养老待遇极为关心。社保部门应开发个人账户查询系统，与信用社联网，便于参保居民在全县镇级行政服务中心新农保窗口自助查询，随时了解个人账户信息。
（3）实现新农保、老农保、被征地农民待遇一卡通。龙游县在新农保与老农保、被征地农民基本生活保障之间的制度衔接工作已经取得了一定的进展。老农保个人账户的数额可以按一定标准折算为城乡居保的缴费年限，而被征地农民可同时享受两种保险，也可选择将被征地基本生活保障折算为城乡居保缴费年限。今后，为了方便管理，简化参保民众的领取程序，可以推行新农保、老农保、被征地农民待遇一卡通，提高新农保运作便利性和管理效率。
参考文献：
[1]浙江省人力资源和社会保障厅.浙江开始进入“全民社保”时代[N].中国劳动保障报，2010-02-02（2）.
[2]余桔云.关于普惠制“新农保”几个问题的探讨[J].经济问题探索，2009（10）：71-75.
[作者简介]夏伟杰（1990—），男，浙江平湖人，杭州师范大学政治经济学院，研究方向：社会保障制度和社会政策；方梦媛（1991—），女，浙江龙游人，杭州师范大学政治经济学院，研究方向：收入分配和政治社会学；吴芳芳（1991—），女，浙江象山人，杭州师范大学政治经济学院，研究方向：新生代农民工的权益保障效益。
[关键词]新型农村养老保险；政策效应；发展瓶颈；创新措施
[中图分类号]F842.6 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）44-0061-02
1 龙游县“城乡居保”制度运行中的改革创新
龙游县地处浙江省中西部，人口40.31万人，其中农业人口33.85万人，占总人口数的84%，人均GDP在浙江58个县市中排名第37位，属于省定欠发达地区。龙游县“新农保”工作截至2011年6月，全县参保人数为16.8万人，45周岁以上参保率达到96%，其中领取养老金人数为5.9万人，共发放基础养老金6295万元。龙游县在城乡居保制度建设中的主要改革创新点是：
1.1 创新新旧农保制度衔接模式
龙游县在新旧农保制度过渡方面，即通过“转、留、退”，实施分批稳步推进模式，着力解决1950年出生参保人员的“老农保”问题。“转”，即将老农保直接转为新农保；“留”，即继续保留老农保，按规定享受老农保待遇，待遇可与新农保叠加享受；“退”即老农保本息退还参保人，实行分村登记统计，统一上报办理，以此实现对老农保参保人员待遇领取的平稳过渡。
1.2 创新新农保制度宣传方式，提高居民参保积极性
基层干部群众对于城乡居民社会养老保险这一新制度需要一个认识过程，为了让居民逐步接受，龙游县积极创新宣传方式和内容，加强政策引导，提高居民知情度和参保热情。
（1）走访“全”。为了把居保政策和群众讲清讲透，乡镇、村两级干部按照网格化分工和入户宣传率100%的工作要求，走访辖内全部住户，从而实现宣传上的广覆盖。
（2）讲解“实”。老百姓都很实在，很希望从这项惠民政策中得到真正实惠，所以龙游县政策宣传工作从摸准老百姓的心思出发，精心测算绘制《龙游县城乡居民社会养老保险按年正常缴费待遇测算表》和《龙游县城乡居民社会养老保险补缴待遇测算表》两张表，直观、实在地与老百姓算细账，说实话。
（3）途径“广”。一是充分利用报刊、广播、电视、橱窗、横幅、短信等媒体信息平台不间断、高频率的开展政策宣传，以确保民众能从尽可能多的渠道获取城乡居保的政策信息。
二是充分利用带有浓厚乡土文化气息的民间道情艺术开展宣传。道情擅长叙事，唱词较为朴实、通俗，口语化较为突出，利用这一方式走村入户宣讲居保惠民政策，百姓喜闻乐见，易于接受。
2 城乡居保发展的瓶颈问题
2.1 农民对城乡居保政策的认知水平较低
调查问卷的统计结果显示：目前对城乡居保非常了解的仅占8.6%，基本了解的也只有28.3%，而不太了解的占34.3%，不了解的为28.8%，不太了解和不了解的达六成以上，说明居民对城乡居保政策的了解度不高。大部分人的认知仅仅停留在自己需缴纳多少费用以及60岁以后自己能领取多少养老金。对于其他许多政策规定，例如“长缴多得”政策、参保条件、异地参保章程、与其他养老保险制度的衔接等都不甚明了，在一定程度上影响了城乡居保政策的落实。
2.2 不同年龄阶层的居民参保积极性差异大
浙江省2011年新下达的文件要求城乡居保的覆盖率不低于90%。从目前参保情况来看，45岁以上的应保人员参保率达96%，而45周岁以下人员参保率却远低于90%这个标准。其主要原因，一是45岁以上农民外出打工较少，随着年龄增大，养老需求比较迫切；二是农村青壮年劳动力入城打工且择业不稳，流动性大，很多人希望在打工企业参加其他种类的保险，而对参加新农保持观望态度；三是相较于基本养老保险，“新农保”待遇相对偏低，对年轻人缺乏吸引力。
2.3 社会保障水平较低与财政压力大矛盾突出
龙游县“新农保”的基础养老金为省文件规定的最低标准（60元），我们在对群众访谈时，当问及“目前发放的养老金对您的生活帮助大吗？”不少群众回答，“不是很大，一个月一百多点，买一罐煤气也就没有了，大也不是很大，只能当零花钱用用。”调查问卷显示，84.34%的居民认为养老金太少，仅能在一定程度上缓解养老压力，不能真正解决养老问题。
2010年龙游县地方财政收入为5.8亿元，而在2010年发放各项待遇4407万元，其中县财政配套资金2780万，省财政补助2760万元。从效果来看，虽有省财政补贴支持，但地方财政收入增长的速度对于支付养老金显然存在较大负担。
2.4 积累基金难以保值增值
实践来看，目前新农保积累基金运营渠道单一，仅通过银行一年期存款获取少量利息，由于通胀影响，实际上基金难以保值，更谈不上增值。这既是36.87%参保居民所担心的问题，也是影响该制度可持续性的关键性因素。
2.5 信息系统建设滞后，管理效率较低
龙游县当前新启用的信息系统功能不全，难以满足经办工作需要。具体问题为：一是系统筛选功能有限，不能批量处理统计报表，新农保业务的数据资料多为手工输入电脑终端，行政效率低下；二是系统不能与信用联社联网对接，保费不能实时代扣，影响了基金筹集的效率；三是新旧农保系统自成体系，二者之间数据难以在短时间内有效衔接和整合。
3 从龙游看加快欠发达地区“城乡居保”建设的政策措施
3.1 拓宽资金筹集渠道，提高社会保障水平
（1）财政社保资金投入适度向农村倾斜。就浙江省来说，城镇居民的社会养老体系已基本建立，而农村养老保障才刚刚起步。根据城市反哺农村的原则，各地在促进经济发展、提高财政收入的基础上，应大力调整财政支出结构，将政府社会保障资金向农村养老保障适当倾斜，并深化社保行政管理体制改革，节约管理成本。 （2）逐步建立集体组织对村民养老保险的补给机制。结合各村集体的经济条件，鼓励动员有一定经济实力的村集体对本村农民参保给予资金补助，并伴随着村集体经济的发展，逐步提高补助水平。
（3）鼓励动员个私老板资助参保缴费。政府应采取典型引导的方式，通过召开座谈会，对捐助者进行宣传表彰等形式，鼓励动员个私老板和有爱心的成功人士资助农民参保，以解决部分群众参保问题。
3.2 引导与激励相结合的，鼓励居民积极参保
龙游县“新农保”制度建设实践证明，不发达地区推进新农保制度建设时绝不能以行政手段强制农民参保，要以制度的优越性吸引农民自愿参保。
一是制度设计应低水平起步，阶梯式推进，在保障基本养老需求的前提下，逐步提高保障水平。
二是应根据各地经济发展不同和不同收入群体，设计出不同的社会养老保障缴费标准，不同的报销比例和给付标准，允许参保人员自主选择档次缴费，鼓励多缴多得，通过灵活政策和激励机制，积极引导有入保能力和入保意愿的农民加入新农保，扶助困难农民参保，逐步使新农保覆盖全体农民。
3.3 拓宽基金运营渠道，确保基金保值增值
如何实现保值增值，主要是养老金统筹按部分运营。除存入银行按一年期存款利息计息外，由于通胀因素，可能出现基金贬值问题。对此，应依托我国金融市场融资工具，在保证投资安全和必需支付资金存入银行的前提下，聚少成多，将各县积累基金汇拢起来，借鉴国外成功经验，通过购买国债，特种定向债券，企业债券等投资渠道以获取较高收益。
3.4 加快信息系统建设，提高“新居保”管理效能
（1）统一软件系统，加快本地化改建。信息系统的开发和利用是一个上下能动的庞大工程，首先应在全省范围内统一软件系统，保证上传下达。同时，应夯实系统运行平台，加大对乡镇街道劳动保障所的投入，配备电脑、打印机等硬件设施，使居保信息系统开发与经办工作开展实现有效衔接。
（2）建立个人账户信息查询系统。参保民众对于所能领取养老待遇极为关心。社保部门应开发个人账户查询系统，与信用社联网，便于参保居民在全县镇级行政服务中心新农保窗口自助查询，随时了解个人账户信息。
（3）实现新农保、老农保、被征地农民待遇一卡通。龙游县在新农保与老农保、被征地农民基本生活保障之间的制度衔接工作已经取得了一定的进展。老农保个人账户的数额可以按一定标准折算为城乡居保的缴费年限，而被征地农民可同时享受两种保险，也可选择将被征地基本生活保障折算为城乡居保缴费年限。今后，为了方便管理，简化参保民众的领取程序，可以推行新农保、老农保、被征地农民待遇一卡通，提高新农保运作便利性和管理效率。
参考文献：
[1]浙江省人力资源和社会保障厅.浙江开始进入“全民社保”时代[N].中国劳动保障报，2010-02-02（2）.
[2]余桔云.关于普惠制“新农保”几个问题的探讨[J].经济问题探索，2009（10）：71-75.
[作者简介]夏伟杰（1990—），男，浙江平湖人，杭州师范大学政治经济学院，研究方向：社会保障制度和社会政策；方梦媛（1991—），女，浙江龙游人，杭州师范大学政治经济学院，研究方向：收入分配和政治社会学；吴芳芳（1991—），女，浙江象山人，杭州师范大学政治经济学院，研究方向：新生代农民工的权益保障效益。