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摘 要 近年来，东城区人民检察院在依法审查民事行政申诉案件中发现，因某些机关、企事业单位工作人员工作环节中违反规定出现瑕疵，或是缺乏必要的责任心，引发了行政、民事的上访诉讼案件上升，甚至引发当事人多年的缠诉上访。民事案件矛盾的增加，影响到相关政府职能部门的公信力，同时增加了大量的司法成本。也对社会稳定造成了负面影响，应当引起有关部门的高度重视。下面浅述引发案件的原因、特点及预防对策。
关键词 职务行为 民事申诉 行政申诉
作者简介：刘新岩、仝立柱、杨彦军、楼悦，北京市东城区人民检察院。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-262-02
一、引发多次上访诉讼的主要原因
（一）违规操作变更房屋租赁关系
房产问题涉及民生，公房的承租权虽不是法律意义上的财产权，但在市场经济条件下无疑承载着巨大的财产利益。因此承租关系的变更情况涉及百姓切身实际利益，容不得半点工作疏漏。北京市某房屋土地经营管理中心，直管公房北河胡同25号院某房1间，原承租人为陈某。1993其儿媳冯某向景山分中心递交申请，请求变更房屋承租人。冯某在“申请人处”签字，原立约人签字为“陈某某妻代”。该中心经审查认为冯某某的申请符合条件，办理了房屋租赁变更手续。由于房管部门未能对资料按照规定“原与承租人同一户口共同居住的家庭成员申请分户时，应由当事人双方提出书面申请”的规定审核，导致原有租赁人至今仍到多家房管部门、司法机关缠诉、释法说理难度极大，造成司法机关工作被动。
（二）工作责任心不强，基础资料不完备
房产记载所有权变更情况的房屋底档、房产证更是于百姓利益攸关，容不得半点马虎。而相关人员责任事业心不强、对工作应付了事、对群众利益漠不关心等情况。如某申诉人出售房屋15年后到北京市东城区房屋权属登记中心查询，发现房屋仍登记在名下，遂以房屋所有权证丢失为由，要求补办。该中心没有认真审核，又没有底档文本，错上加错的为四人出具了登报声明通知书，同时出具了协调测绘备案通知书，后北京日报刊登了四人产权证遗失声明。本案中相关人员责任心不强，未能妥善保存相关房屋档案，直接引发讼争及上访问题，
（三）执法证据缺失严谨，执法公信力受损
《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条“公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。”的规定，以保障在执法的严谨，立于不败之地。
邓某因涉嫌在北京某商场地下超市内盗窃，经超市报警后被派出所传唤。派出所民警采取了对超市保安及邓某制作询问笔录，对涉案商品进行拍照，委托相关单位对涉案物品进行价值鉴定等取证工作，对邓某作出了治安拘留五日的行政处罚。由于派出所民警并未调取、收集邓某付款时的购物小票或者其它付款信息，造成认定盗窃的证据不完备，引发当事人多次的诉讼。主要问题是。首先，购物小票或者其它付款信息固然不是认定邓某涉嫌盗窃的唯一证据，但确系证明其购物情况及付款记录的重要材料，是准确认定邓某购买了哪些商品、哪些商品已付款、哪些商品没有付款的书面凭证，其证据效力要显著强于邓某及王某所作的陈述，也是固定其言辞证据的重要材料，该民警没能调取。其次公安机关一方面采信了保安所作邓某在超市内将价签撕下的证言，一方面又在拍摄照片时对价签和物品一并予以拍照，致使超市保安的第一份证言真实性发生动摇。关于涉案物品照片所附价签的问题，导致双方当事人争议的重点所在，且邓某在行政复议及一审、二审、申诉期间否认了其在派出所的笔录，导致认定其购物、付款事实的证据，仅有超市保安所作证言，证据存在较大疏漏，也因此成为邓某对原处罚决定、原判决不服的一项重要理由。所以，应当从简单的案件中吸取教训。
（四）口头通知员工辞职，人事管理有失误
任何单位都应建立健全人事管理制度，加强工作人员入职离职、档案管理等方面的规范化建设，保证相关手续的完整性。强化对相关岗位、人员、办事程序的督促检查，保证照章办事。避免因手续不完备引起诉讼。
如李某一案，其向某中心提交“因各人原因辞去此工作”，辞职信，该中心工作人员口头通知李某，同意辞职后李某未再上班。2004年3月开始，李某陆续到相关部门反映就业问题。2007年，找中心反映档案材料及保险等问题。该中心出具书面说明：“李某同志于2001年5月21日提出辞职，我单位同意本人申请，即日起离职”。后李某于2010年4月30日向中央机关及所属事业单位人事争议仲裁委员提出申诉，向法院提起诉讼。请求法院判令该中心2001年5月11日变相私自除名无效，支付其十年来的工资三十余万元及其福利待遇。
从法律上规定，李某向相关部门反映情况，显然超过了人事争议应当知道其权利被侵害之日起60天诉讼法定时效，根本不能受理此案。但是，该中心在办理员工离职手续及出具相关证明上存在如下问题：（1）员工离职手续不完备。在李某的档案中没有相关的辞职审批及终止双方人事关系的手续，在庭审中亦承认“原告提出辞职，我方口头通知原告同意原告辞职”。（2）出具证明用词不严谨。2008年11月18日，该中心为李某出具说明：“李某同志于2001年5月21日提出辞职，我单位同意本人申请，即日起离职”。该中心认为说明中“即日”是指2001年5月21日李某辞职之日，而李某则认为“即日”是指2008年11月18日开具证明之日。仅从证明本身来看，上述用词确实存在表意不清的问题，造成难以长时间平息化解矛盾。
二、案件诉讼的主要特点
（一）大部分案件因工作人员违规操作导致诉讼
从以上选择的典型案件不难看出，房管部门办理变更租赁或产权的、人事劳动争议的、公安行政执法的相关案件，大都是有着明文规定的制度或办理程序。但是相关人员未尽到严格的审查责任，在欠缺必要材料的情况下办理和执行某一项工作任务，致使利益受损方至今缠讼不止，对社会稳定造成了负面影响。 （二）诉讼期限长、司法成本大
以上所述的这些案件都不是很大，由于利益受害者的依法维权意识的提高，由于相关部门的确在工作中不同程度的存在瑕疵或失误，先后经历了上访、仲裁、法院一审二审、指导检察院申诉，过程中的每一个诉讼阶段都要依照程序审查核实，但都未能达到息诉化解矛盾，有的利益受害人走过十余年的诉讼上访。
（三）民生问题无小事，关系到政府的公信力
通过案例，我们不难发现，极少数利益受损者，有的利用部门责任的工作人员的瑕疵或失误，或由于自身法律认知上的过失，或有意的通过缠诉上访达到某种利益的目的，经常的、不间断找有关部门和机构，工作中小的瑕疵都会影响到政府、行政执法的公信力，证明了民生问题无小事，怕只怕认真二字。
三、预防对策
（一）加强工作流程管理，堵塞制度漏洞
定期开展教育活动，引导相关人员在办理相关事务。履行管理职责的过程中，恪尽职守，按照规定办事，才能将可能产生的矛盾纠纷预防在事前。
要坚决照章办事，不能因人情关系或其他因素，违背正常工作程序，人为简化工作流程。强化对相关岗位、人员、办事程序的督促检查，并将涉案相关文字材料及时、全面、准确进行留存，以备日后查找，或在诉讼中作为证据出示。
（二）依法办案，严谨证据、增强执法公信力
在今后办理行政案件时，应切实增强证据意识，严格把握证据标准，重视对书证、物证的收集，牢固遵守公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条“公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。”的精神和规定，以提高行政执法办案质量，提高执法公信力，并充分保障行政案件当事人的合法权益。
（三）建立风险防范机制，健全审批程序
应对照风险防范机制，查找在制定、执行、监督、落实人事管理制度中的问题。健全审批程序，加强过程控制，确保出具相关文件的严谨性。健全风险防范机制建设。应对照风险防范机制，查找在制定、执行、监督、落实中的问题，采取具体措施，加强过程控制，提高职务犯罪预防能力和水平。
（四）牢固树立执法为民、维护公平正义的理想信念
检察机关承担者法律监督的重要职责，要正确对待和处理好人民内部矛盾，一方面是对上访、行政处罚、法院审判的案件，牢固树立执法为民、维护公平正义的理想信念，一方面恪守职责，同时积极宣传法律，对确有不当行为的单位积极发出检察建议，促进完善管理制度，强化工作人员的法律意识和工作责任心，避免发生因工作的瑕疵或差错导致的上访、緾诉的案件。为经济社会全面发展提供良好服务和有力的法治保障。以高度的责任感和紧迫感更加扎实地做好维护稳定工作。
关键词 职务行为 民事申诉 行政申诉
作者简介：刘新岩、仝立柱、杨彦军、楼悦，北京市东城区人民检察院。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-262-02
一、引发多次上访诉讼的主要原因
（一）违规操作变更房屋租赁关系
房产问题涉及民生，公房的承租权虽不是法律意义上的财产权，但在市场经济条件下无疑承载着巨大的财产利益。因此承租关系的变更情况涉及百姓切身实际利益，容不得半点工作疏漏。北京市某房屋土地经营管理中心，直管公房北河胡同25号院某房1间，原承租人为陈某。1993其儿媳冯某向景山分中心递交申请，请求变更房屋承租人。冯某在“申请人处”签字，原立约人签字为“陈某某妻代”。该中心经审查认为冯某某的申请符合条件，办理了房屋租赁变更手续。由于房管部门未能对资料按照规定“原与承租人同一户口共同居住的家庭成员申请分户时，应由当事人双方提出书面申请”的规定审核，导致原有租赁人至今仍到多家房管部门、司法机关缠诉、释法说理难度极大，造成司法机关工作被动。
（二）工作责任心不强，基础资料不完备
房产记载所有权变更情况的房屋底档、房产证更是于百姓利益攸关，容不得半点马虎。而相关人员责任事业心不强、对工作应付了事、对群众利益漠不关心等情况。如某申诉人出售房屋15年后到北京市东城区房屋权属登记中心查询，发现房屋仍登记在名下，遂以房屋所有权证丢失为由，要求补办。该中心没有认真审核，又没有底档文本，错上加错的为四人出具了登报声明通知书，同时出具了协调测绘备案通知书，后北京日报刊登了四人产权证遗失声明。本案中相关人员责任心不强，未能妥善保存相关房屋档案，直接引发讼争及上访问题，
（三）执法证据缺失严谨，执法公信力受损
《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条“公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。”的规定，以保障在执法的严谨，立于不败之地。
邓某因涉嫌在北京某商场地下超市内盗窃，经超市报警后被派出所传唤。派出所民警采取了对超市保安及邓某制作询问笔录，对涉案商品进行拍照，委托相关单位对涉案物品进行价值鉴定等取证工作，对邓某作出了治安拘留五日的行政处罚。由于派出所民警并未调取、收集邓某付款时的购物小票或者其它付款信息，造成认定盗窃的证据不完备，引发当事人多次的诉讼。主要问题是。首先，购物小票或者其它付款信息固然不是认定邓某涉嫌盗窃的唯一证据，但确系证明其购物情况及付款记录的重要材料，是准确认定邓某购买了哪些商品、哪些商品已付款、哪些商品没有付款的书面凭证，其证据效力要显著强于邓某及王某所作的陈述，也是固定其言辞证据的重要材料，该民警没能调取。其次公安机关一方面采信了保安所作邓某在超市内将价签撕下的证言，一方面又在拍摄照片时对价签和物品一并予以拍照，致使超市保安的第一份证言真实性发生动摇。关于涉案物品照片所附价签的问题，导致双方当事人争议的重点所在，且邓某在行政复议及一审、二审、申诉期间否认了其在派出所的笔录，导致认定其购物、付款事实的证据，仅有超市保安所作证言，证据存在较大疏漏，也因此成为邓某对原处罚决定、原判决不服的一项重要理由。所以，应当从简单的案件中吸取教训。
（四）口头通知员工辞职，人事管理有失误
任何单位都应建立健全人事管理制度，加强工作人员入职离职、档案管理等方面的规范化建设，保证相关手续的完整性。强化对相关岗位、人员、办事程序的督促检查，保证照章办事。避免因手续不完备引起诉讼。
如李某一案，其向某中心提交“因各人原因辞去此工作”，辞职信，该中心工作人员口头通知李某，同意辞职后李某未再上班。2004年3月开始，李某陆续到相关部门反映就业问题。2007年，找中心反映档案材料及保险等问题。该中心出具书面说明：“李某同志于2001年5月21日提出辞职，我单位同意本人申请，即日起离职”。后李某于2010年4月30日向中央机关及所属事业单位人事争议仲裁委员提出申诉，向法院提起诉讼。请求法院判令该中心2001年5月11日变相私自除名无效，支付其十年来的工资三十余万元及其福利待遇。
从法律上规定，李某向相关部门反映情况，显然超过了人事争议应当知道其权利被侵害之日起60天诉讼法定时效，根本不能受理此案。但是，该中心在办理员工离职手续及出具相关证明上存在如下问题：（1）员工离职手续不完备。在李某的档案中没有相关的辞职审批及终止双方人事关系的手续，在庭审中亦承认“原告提出辞职，我方口头通知原告同意原告辞职”。（2）出具证明用词不严谨。2008年11月18日，该中心为李某出具说明：“李某同志于2001年5月21日提出辞职，我单位同意本人申请，即日起离职”。该中心认为说明中“即日”是指2001年5月21日李某辞职之日，而李某则认为“即日”是指2008年11月18日开具证明之日。仅从证明本身来看，上述用词确实存在表意不清的问题，造成难以长时间平息化解矛盾。
二、案件诉讼的主要特点
（一）大部分案件因工作人员违规操作导致诉讼
从以上选择的典型案件不难看出，房管部门办理变更租赁或产权的、人事劳动争议的、公安行政执法的相关案件，大都是有着明文规定的制度或办理程序。但是相关人员未尽到严格的审查责任，在欠缺必要材料的情况下办理和执行某一项工作任务，致使利益受损方至今缠讼不止，对社会稳定造成了负面影响。 （二）诉讼期限长、司法成本大
以上所述的这些案件都不是很大，由于利益受害者的依法维权意识的提高，由于相关部门的确在工作中不同程度的存在瑕疵或失误，先后经历了上访、仲裁、法院一审二审、指导检察院申诉，过程中的每一个诉讼阶段都要依照程序审查核实，但都未能达到息诉化解矛盾，有的利益受害人走过十余年的诉讼上访。
（三）民生问题无小事，关系到政府的公信力
通过案例，我们不难发现，极少数利益受损者，有的利用部门责任的工作人员的瑕疵或失误，或由于自身法律认知上的过失，或有意的通过缠诉上访达到某种利益的目的，经常的、不间断找有关部门和机构，工作中小的瑕疵都会影响到政府、行政执法的公信力，证明了民生问题无小事，怕只怕认真二字。
三、预防对策
（一）加强工作流程管理，堵塞制度漏洞
定期开展教育活动，引导相关人员在办理相关事务。履行管理职责的过程中，恪尽职守，按照规定办事，才能将可能产生的矛盾纠纷预防在事前。
要坚决照章办事，不能因人情关系或其他因素，违背正常工作程序，人为简化工作流程。强化对相关岗位、人员、办事程序的督促检查，并将涉案相关文字材料及时、全面、准确进行留存，以备日后查找，或在诉讼中作为证据出示。
（二）依法办案，严谨证据、增强执法公信力
在今后办理行政案件时，应切实增强证据意识，严格把握证据标准，重视对书证、物证的收集，牢固遵守公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条“公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。”的精神和规定，以提高行政执法办案质量，提高执法公信力，并充分保障行政案件当事人的合法权益。
（三）建立风险防范机制，健全审批程序
应对照风险防范机制，查找在制定、执行、监督、落实人事管理制度中的问题。健全审批程序，加强过程控制，确保出具相关文件的严谨性。健全风险防范机制建设。应对照风险防范机制，查找在制定、执行、监督、落实中的问题，采取具体措施，加强过程控制，提高职务犯罪预防能力和水平。
（四）牢固树立执法为民、维护公平正义的理想信念
检察机关承担者法律监督的重要职责，要正确对待和处理好人民内部矛盾，一方面是对上访、行政处罚、法院审判的案件，牢固树立执法为民、维护公平正义的理想信念，一方面恪守职责，同时积极宣传法律，对确有不当行为的单位积极发出检察建议，促进完善管理制度，强化工作人员的法律意识和工作责任心，避免发生因工作的瑕疵或差错导致的上访、緾诉的案件。为经济社会全面发展提供良好服务和有力的法治保障。以高度的责任感和紧迫感更加扎实地做好维护稳定工作。