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摘要：家庭人均收入是核定低保的唯一标准，支出负担通过其他渠道解决。整治分配名额、提名认定、投票决策、分档发放等懒政和变通政策行为，像财政发工资一样，准确核定家庭收入和补助数额：应发的，不少一人、不少一分；不该发的，不多一人、不多一分。
关键词：农村低保；人均收入；精准核算；应保尽保；变通执行
农村居民最低生活保障制度，简称低保，运行多年，不断修改、完善，检查、总结，在低保户的认定方面不存在原则性问题。但是，在实践中，从专业检查、村民反映、媒体披露的情况看，低保户的具体认定方法存在缺陷，即未按制度认真核实家庭收入。现实中，有的地方图省事、推责任，采取分配名额、分类提名、投票决定、分档发放等做法，造成低保户认定不精准、补助数额有偏差。
一、家庭收入是认定低保户的根本
低保的意义原则、程序方法很多，核心内容用公式可表示为：低保户补助数=（当地低保标准-家庭人均收入）×家庭人数。其中家庭人均收入（人均可支配收入）最关键、是根本，最难核定，工作量最大，要求更严格。一方面它决定着能否被认定为低保户，以及补助数额的多少。另一方面它是认定低保户的重要标准，或者说唯一标准，认定低保户要依据人均收入，而不是支出负担和当前困难程度。支出多、有压力应通过其他社保制度和渠道解决，例如大病支出要靠医保和医保救助，灾害造成的困难要靠临时灾害救助，有些地方未把握好这两方面精神，导致出现三方面偏差。一是认定不精准。有的打悲情牌，把重病重残人直接认定为低保户；有的打孝道牌，将超过一定年龄（例如80岁）的老人直接认定为低保户；有的打悲情牌，把临时受灾或者遭遇损失而生活窘迫者直接认定为低保户；有的打人情牌，把为村里和村民有贡献者的父母直接认定为低保户；还有的打亲情牌，村干部把自己的亲人和好友作为照顾对象等。二是发放不准确。目前普遍采取分档发放的办法，将低保户划分为高、中、低三档进行发放，例如每人每月补助标准为高120元、中100元、低80元。而按照制度，应依据“低保标准-人均收入”，逐户计算，每一户该多少就多少。三是目标不明确。低保的目标是严格标准，应保尽保。这包括两层含义：一层是要对低保户负责，领取补助是低保户的权利、政府的义务，该发放的，不能少发一人、不能少发一分；另一层是要对公众负责，低保资金主要是公共资金，不该发放的，不能多发一人、不能多发一分。有些地方没有严格执行政策，而是比发放人数、比投入规模。花钱多、用力大却没命中靶子，有的还惹得村民抱怨、上访。
二、如何准确核定家庭收入
正确执行低保制度，准确核定家庭收入，以家庭人均收入为标准，确定低保户和补助数额，在具体核实中，可从两类家庭着手，采取三种方法核定，实行一个程序决策。
（一）两类家庭。以村为单位，将所有申请户分为两类：重点剔除户、重点照顾户。主要采取列举的方法，从理论上，对两类申请户进行初步筛选。一是重点剔除户。即家庭人均收入明显或者极有可能高于低保标准的申请户，可根据当地实际和核定需要详细列举重点审核项目，把好入口关。主要分为四种情形：1）有一人及以上为较高收入者的户。例如专业户、个体户、工头、经营业主，或者职工家庭。2）有赡养抚养人的户。例如多子女的老年户，国家和企业职工、村干部的父母和未成年子女。3）家庭财产明显高于普通村民的户。例如有多套住宅、大宅院或者城镇住宅、商铺，有机动车辆、大型农机具。4）花费程度高于普通村民的户。例如送子女就读私立收费学校、国外学校和高收费培训班，常参加收费娱乐活动，最近有大额装修、修缮和购置项目。对以上申请户，逐一分析，列明核定依据，计算和估算数据，让申请户信服。二是重点照顾户。即日常生活困难的申请户，尽量纳入初审范围，认真核实。分为四种情形：1）老年户。主要是子女生活较为困难、赡养能力不足的老年户。2）残疾户。主要是家庭主要成员失去部分或者全部创收能力。3）重病户。主要是家庭主要成员遭遇大病、常年需要治疗，无法创收或者严重影响创收能力。4）其他收入来源少、生活困难，赡养抚养负担重，需要关注的申请户。值得注意的是，个别病残人无力申请，也无人代为申请，村委应代为申请或者直接纳入审核范围。总之，将申请户分为两类进行初选，既能提高认定质量，又能减轻工作量。
（二）三种方法。村级规模普遍不大，人员稳定，村民从小一起生活、劳动，知情度高、透明度高，谁家生活贫困、为什么贫困以及收支状况、习性和社会关系都知根知底、清清楚楚。在核定上必须强化村支书的主体责任，落实村民审核小组的具体责任。一是据实计算，资料真实。来源渠道明确、有数据和资料可查的，要完备资料。例如养老金收入、工资性收入、承包地流转收入。二是推算准确，依据可靠。不能准确计算的，应当按照计算基础和社会平均水平或者社会公认的系数推算。例如承包地的粮食作物收入，按照承包地亩数、地差和全村平均亩产计算产量，再乘以当年平均价格计算。再如子女赡养费，是低保核定的普遍问题。要按照当地具体情况合理核定，凡是子女有赡养义务、赡养能力的，都要依法进行核定。如果子女应尽而不尽赡养义务，要按照法院裁决核定赡养收入。不能因为不好向儿女要、儿女不愿意赡养而转嫁给政府，政府也不能擅自用公共资金为他们的子女买单。三是认真界定，合情合理。在核实收入时，对觉得明显不实、隐瞒收入，或者应创收而不创收的情况，应积极解释政策规定，取得配合或者理解，并根据具体情况，按照平均收入标准，或者最低收入标准，核定（评估）他们的收入。例如家庭成员有劳动能力的就应创收，或者无正当理由拒绝给予安排的就业岗位，应按照该劳动力应创造的平均收入，或者当地最低工资标准核定其收入。通过以上三种方法，查找每个收入渠道，把每个渠道的收入核定細、核定准，经得起检查、询问，并让每个申请户认可、确认。
（三）一个程序。审核小组按顺序列出初核结果，通过各个环节复核，审查每一户是否有遗漏的收入、收入计算和顺序是否正确，有无人均收入更少的被漏掉，提出修改意见和建议。人均收入≥低保标准，必须退出；人均收入<低保标准，必须纳入。首先，审核小组核实出每个申请户的家庭收入，计算出每个家庭的人均收入，从低到高顺序排列，连同审核资料，提请村两委审核，拟定低保户花名册。花名册主要包括户主姓名、家庭人数、低保标准、家庭人均收入和月补助数额，以及致贫原因等内容。其次，将花名册提请村党员代表会议、村民代表会征求意见，查找问题和修改错误。最后，进行公示，接受村民监督、咨询。最后，公示结束，无异议后，按规定报送乡镇政府审定、提请县民政部门批复。
（作者单位：山东省沂水县财政局）
责任编辑：凌玉
关键词：农村低保；人均收入；精准核算；应保尽保；变通执行
农村居民最低生活保障制度，简称低保，运行多年，不断修改、完善，检查、总结，在低保户的认定方面不存在原则性问题。但是，在实践中，从专业检查、村民反映、媒体披露的情况看，低保户的具体认定方法存在缺陷，即未按制度认真核实家庭收入。现实中，有的地方图省事、推责任，采取分配名额、分类提名、投票决定、分档发放等做法，造成低保户认定不精准、补助数额有偏差。
一、家庭收入是认定低保户的根本
低保的意义原则、程序方法很多，核心内容用公式可表示为：低保户补助数=（当地低保标准-家庭人均收入）×家庭人数。其中家庭人均收入（人均可支配收入）最关键、是根本，最难核定，工作量最大，要求更严格。一方面它决定着能否被认定为低保户，以及补助数额的多少。另一方面它是认定低保户的重要标准，或者说唯一标准，认定低保户要依据人均收入，而不是支出负担和当前困难程度。支出多、有压力应通过其他社保制度和渠道解决，例如大病支出要靠医保和医保救助，灾害造成的困难要靠临时灾害救助，有些地方未把握好这两方面精神，导致出现三方面偏差。一是认定不精准。有的打悲情牌，把重病重残人直接认定为低保户；有的打孝道牌，将超过一定年龄（例如80岁）的老人直接认定为低保户；有的打悲情牌，把临时受灾或者遭遇损失而生活窘迫者直接认定为低保户；有的打人情牌，把为村里和村民有贡献者的父母直接认定为低保户；还有的打亲情牌，村干部把自己的亲人和好友作为照顾对象等。二是发放不准确。目前普遍采取分档发放的办法，将低保户划分为高、中、低三档进行发放，例如每人每月补助标准为高120元、中100元、低80元。而按照制度，应依据“低保标准-人均收入”，逐户计算，每一户该多少就多少。三是目标不明确。低保的目标是严格标准，应保尽保。这包括两层含义：一层是要对低保户负责，领取补助是低保户的权利、政府的义务，该发放的，不能少发一人、不能少发一分；另一层是要对公众负责，低保资金主要是公共资金，不该发放的，不能多发一人、不能多发一分。有些地方没有严格执行政策，而是比发放人数、比投入规模。花钱多、用力大却没命中靶子，有的还惹得村民抱怨、上访。
二、如何准确核定家庭收入
正确执行低保制度，准确核定家庭收入，以家庭人均收入为标准，确定低保户和补助数额，在具体核实中，可从两类家庭着手，采取三种方法核定，实行一个程序决策。
（一）两类家庭。以村为单位，将所有申请户分为两类：重点剔除户、重点照顾户。主要采取列举的方法，从理论上，对两类申请户进行初步筛选。一是重点剔除户。即家庭人均收入明显或者极有可能高于低保标准的申请户，可根据当地实际和核定需要详细列举重点审核项目，把好入口关。主要分为四种情形：1）有一人及以上为较高收入者的户。例如专业户、个体户、工头、经营业主，或者职工家庭。2）有赡养抚养人的户。例如多子女的老年户，国家和企业职工、村干部的父母和未成年子女。3）家庭财产明显高于普通村民的户。例如有多套住宅、大宅院或者城镇住宅、商铺，有机动车辆、大型农机具。4）花费程度高于普通村民的户。例如送子女就读私立收费学校、国外学校和高收费培训班，常参加收费娱乐活动，最近有大额装修、修缮和购置项目。对以上申请户，逐一分析，列明核定依据，计算和估算数据，让申请户信服。二是重点照顾户。即日常生活困难的申请户，尽量纳入初审范围，认真核实。分为四种情形：1）老年户。主要是子女生活较为困难、赡养能力不足的老年户。2）残疾户。主要是家庭主要成员失去部分或者全部创收能力。3）重病户。主要是家庭主要成员遭遇大病、常年需要治疗，无法创收或者严重影响创收能力。4）其他收入来源少、生活困难，赡养抚养负担重，需要关注的申请户。值得注意的是，个别病残人无力申请，也无人代为申请，村委应代为申请或者直接纳入审核范围。总之，将申请户分为两类进行初选，既能提高认定质量，又能减轻工作量。
（二）三种方法。村级规模普遍不大，人员稳定，村民从小一起生活、劳动，知情度高、透明度高，谁家生活贫困、为什么贫困以及收支状况、习性和社会关系都知根知底、清清楚楚。在核定上必须强化村支书的主体责任，落实村民审核小组的具体责任。一是据实计算，资料真实。来源渠道明确、有数据和资料可查的，要完备资料。例如养老金收入、工资性收入、承包地流转收入。二是推算准确，依据可靠。不能准确计算的，应当按照计算基础和社会平均水平或者社会公认的系数推算。例如承包地的粮食作物收入，按照承包地亩数、地差和全村平均亩产计算产量，再乘以当年平均价格计算。再如子女赡养费，是低保核定的普遍问题。要按照当地具体情况合理核定，凡是子女有赡养义务、赡养能力的，都要依法进行核定。如果子女应尽而不尽赡养义务，要按照法院裁决核定赡养收入。不能因为不好向儿女要、儿女不愿意赡养而转嫁给政府，政府也不能擅自用公共资金为他们的子女买单。三是认真界定，合情合理。在核实收入时，对觉得明显不实、隐瞒收入，或者应创收而不创收的情况，应积极解释政策规定，取得配合或者理解，并根据具体情况，按照平均收入标准，或者最低收入标准，核定（评估）他们的收入。例如家庭成员有劳动能力的就应创收，或者无正当理由拒绝给予安排的就业岗位，应按照该劳动力应创造的平均收入，或者当地最低工资标准核定其收入。通过以上三种方法，查找每个收入渠道，把每个渠道的收入核定細、核定准，经得起检查、询问，并让每个申请户认可、确认。
（三）一个程序。审核小组按顺序列出初核结果，通过各个环节复核，审查每一户是否有遗漏的收入、收入计算和顺序是否正确，有无人均收入更少的被漏掉，提出修改意见和建议。人均收入≥低保标准，必须退出；人均收入<低保标准，必须纳入。首先，审核小组核实出每个申请户的家庭收入，计算出每个家庭的人均收入，从低到高顺序排列，连同审核资料，提请村两委审核，拟定低保户花名册。花名册主要包括户主姓名、家庭人数、低保标准、家庭人均收入和月补助数额，以及致贫原因等内容。其次，将花名册提请村党员代表会议、村民代表会征求意见，查找问题和修改错误。最后，进行公示，接受村民监督、咨询。最后，公示结束，无异议后，按规定报送乡镇政府审定、提请县民政部门批复。
（作者单位：山东省沂水县财政局）
责任编辑：凌玉