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[摘要] 金融业、特别是银行业的全球化、自由化发展，加剧了各国金融企业之间的竞争，商业银行实行混业经营是顺应这种发展潮流的选择。对商业银行的监管应以风险监管为主。
[关键词] 商业银行； 混业经营； 依法监管
[中图分类号] F832.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）17-0040-02
在现行的金融法律体系下，我国金融业实行的是专门化的分业经营，这种经营模式为我国经济发展做出了重要贡献。但同时，商业银行所存在的竞争力弱、不良资产比重过大、金融创新能力差、风险防范意识和防范能力不强等问题在我国履行入世承诺、逐步向外资金融机构开放金融市场的今天，日显突出，变革势在必行。转变商业银行分业经营体制，实行更具竞争优势的混业经营模式，并依法对其进行严格监管将会是有助于以上问题解决的一把钥匙。
一、我国商业银行采纳混业经营模式之理性选择
我国的商业银行经历了分业、混业、再分业的发展过程。20世纪80年代的改革之初，我国的银行是专业银行，仅经营简单的银行业务，是金融业务单一背景下的“严格分业”。但金融市场发展到今天，一统天下的分业经营已经受到了来自实践发展的挑战。已经有金融机构实际上突破了分业经营的制度藩篱，走向了混业经营。
事实上，无论从国际上分业经营、混业经营的发展历程，还是从国内金融业务发展的需要，都指向一个结论：即实行商业银行混业经营实属必然。
（一）国际经验。
早期的金融业并不存在现代意义上的分业经营，不同金融机构间业务的差异是自然形成的。如在美国，由于早期证券业不发达，银行业承担了主要的金融业务，形成了多为混业经营的局面。19世纪初开始，美国的商业银行开始兼营证券。但是，20世纪30年代的大危机对银行业和证券业都造成了毁灭性的打击，而社会舆论普遍认为是银行的证券业务导致了银行系统的崩溃。（叶辅靖著：《全能银行比较研究——兼论混业与分业经营》中国金融出版社2001年版，第4页）于是，美国国会于1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，该法主要限制银行自身或者通过其附属公司从事证券业务，正式确立了美国银行分业经营的体制。此后，日本、加拿大、法国、澳大利亚、新西兰、韩国等国家，纷纷转向分业经营。在欧洲大陆，以德国为代表的几个国家（瑞士、荷兰、卢森堡），实行的是混业经营。
20世纪70年代末开始，随着新的竞争者崛起，商业银行面临着前所未有的生存危机，尤以实行分业经营的国家为甚。不断出现的金融创新模糊了不同金融机构业务的界限，银行、保险、证券三者的产品日益趋同。迅速崛起的金融全球化趋势又加剧了各国金融机构间的竞争，而混业经营具有向全球客户提供全方位金融服务的优势，使分业经营体制开始瓦解。
（二）国内金融市场发展的迫切需要。
接纳混业经营，是我国加入世界贸易组织后，迎接金融服务业开放的需要，是商业银行迎接挑战、提高自身竞争力的需要。2004年10月，人民银行发布了《北京中外资商业银行竞争力比较调研报告》，报告表明，在京的37家银行中，中资银行、包括四大国有商业银行和其它中资商业银行的综合竞争力普遍低下，排名前12位的都是外资银行。（北京《信报》，2004年10月12日，第28版）中资商业银行大多实行分业经营，业务范围很狭小，除了在存贷款业务方面还具备数量的优势外，其他业务，不管是金融产品创新、还是金融服务、金融衍生产品交易、技术装备等方面，都与实行混业经营的外资银行有较大的差距。面对生存压力，以混业经营为切入口，为商业银行综合竞争实力的加强提供制度支持是环境所迫。
混业经营是提高金融服务业服务水平的需要。相比与外资金融机构可以为客户提供系列金融产品的“一站购齐”式的服务，我国商业银行的服务是单一和缺乏竞争力的。如果实行混业经营，可以通过金融创新，在证券或者保险市场开拓更多的交叉业务，极大地增强银行对金融市场变化的适应性，降低服务成本，提高服务效益，争取更多的市场份额。
二、构建应对混业经营的金融法律监管体制
我国商业银行作为金融服务业中的主力军，必将顺应国际潮流和市场竞争的需要选择混业经营的模式。但伴随着金融产品间的风险差异，混业经营下的商业银行所面临的市场风险和操作风险都将大大加大。因此，针对混业经营的金融监管问题的研究对保障混业经营体制下金融业平稳、有序运作将极有价值，是混业经营必不可少地制度准备。笔者以为可以从以下几个方面完善适应混业经营需要的金融法律监管制度：
（一）监管体制的完善。
就目前金融实践和金融监管的实际来看，首先应肯定分业监管的益处。对于因混业经营可能带来的监管困难，银监会、证监会、保监会于2003年9月召开了一次联席会议，讨论通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险管理监督委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》,该备忘录明确了三家监管机构分别对其监管对象的信息收集与交流制度，明确了就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中复杂问题及时磋商，建立每季度召开联席会议的工作机制和讨论协商具体专业监管问题的经常联系机制。2004年3月，三家监管机构召开了第二次监管联席会议，就落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》及金融监管的其他问题进行了沟通、讨论和协商。可见，目前这种分业监管、联席协商的监管运作体系还是很好地发挥了监管作用。但是，根据《中国人民银行法》的规定，作为中央银行的中国人民银行对商业银行也还有监管职责。因此，前述的三家专业金融监管机构的联席会议还应该扩展到中国人民银行，建立四方联席机制，以便互通信息、充分讨论、协商解决、共同努力控制金融风险。
在目前商业银行混业经营发展不充分的情况下，我国正在实施的分业监管结合联席会议制度还能较好地发挥监管作用，但是，从长远看，为了适应监管成熟的混业经营体制的需要，现行的分业监管模式还应有所发展。我们可以借鉴一些实行混业监管（综合监管）的国家的做法，结合我国实际情况加以改造。三家或者四家金融监管机构的联席会议是一种解决实际问题、特别是交叉监管问题的好举措，但其性质仅是“联席会议”而已，其权威和工作效率没有制度保障。将这“联席会议”改建成为一个统一的权威的金融监管机构，代替“联席会议”现在的职能，赋予它更多的综合监管职能，将更有利于提高监管工作的绩效。
（二）金融法律监管的重点是动态的风险监管。
根据新巴塞尔协议，对商业银行的监管应该注重风险监管。风险是银行开展金融服务业务不可避免的，依法进行的金融监管并不是防范乃至降低风险，其监管目标应是帮助金融机构进行风险管理。（参见[美]小锣杰·W·福格森：《巴塞尔新资本协议 强化风险管理的范例》，中国金融网，2004年6月7日）依法加强对商业银行的风险监管，必须强调监管部门严格实施强制性的监管措施。其中，主要是继续加强和改进不良贷款监管。改进监测考核办法，督促指导银行业金融机构积极采取措施，在持续有效的资本监控下，合理、有效地分配资本资源，继续实现不良贷款“双下降”。具体做法是按照规定严格贷款五级分类标准，持续监管分类准确度；动态跟踪各类贷款间迁徙变化情况，严格考核贷款损失率。重点监测新增不良贷款和股改银行；结合损失拔备和资本充足情况考核结果，综合评价各行抵御风险能力。并根据考核评价结果对各银行实行差别化监管。二是严密防范贷款集中度、关联交易和交叉违约风险。监管在依法监管中应督促银行进一步做好土地市场整顿、开发区清理、过热行业调控后的贷款善后处理工作。防止善后处理不当或不及时而可能对商业银行运营产生的风险。三是要依法督促各银行业金融机构落实银监会提出的防范操作风险具体指导意见，坚持改革和管理“两手抓”，从制度建设、责任追究和惩戒以及科技手段建设上下功夫，切实履行对分支机构的管理职责，加强内部控制和监督检查，加强基层行员工管理和队伍建设，构筑风险内部防线，严密防范金融案件的发生。同时，建立严格的责任追究制度。最后，对商业银行的依法监管还要体现在重视银行突发事件应对和处置能力的培育上，监管机构应该监督商业银行建立和加强风险日常监测，提高风险分析判断能力，推行部门间风险预警通报等级标识制度，促进风险得到及时处置，维护银行体系的稳定。
（作者单位：中共中央党校政法部；北京联合大学商务学院）
[关键词] 商业银行； 混业经营； 依法监管
[中图分类号] F832.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）17-0040-02
在现行的金融法律体系下，我国金融业实行的是专门化的分业经营，这种经营模式为我国经济发展做出了重要贡献。但同时，商业银行所存在的竞争力弱、不良资产比重过大、金融创新能力差、风险防范意识和防范能力不强等问题在我国履行入世承诺、逐步向外资金融机构开放金融市场的今天，日显突出，变革势在必行。转变商业银行分业经营体制，实行更具竞争优势的混业经营模式，并依法对其进行严格监管将会是有助于以上问题解决的一把钥匙。
一、我国商业银行采纳混业经营模式之理性选择
我国的商业银行经历了分业、混业、再分业的发展过程。20世纪80年代的改革之初，我国的银行是专业银行，仅经营简单的银行业务，是金融业务单一背景下的“严格分业”。但金融市场发展到今天，一统天下的分业经营已经受到了来自实践发展的挑战。已经有金融机构实际上突破了分业经营的制度藩篱，走向了混业经营。
事实上，无论从国际上分业经营、混业经营的发展历程，还是从国内金融业务发展的需要，都指向一个结论：即实行商业银行混业经营实属必然。
（一）国际经验。
早期的金融业并不存在现代意义上的分业经营，不同金融机构间业务的差异是自然形成的。如在美国，由于早期证券业不发达，银行业承担了主要的金融业务，形成了多为混业经营的局面。19世纪初开始，美国的商业银行开始兼营证券。但是，20世纪30年代的大危机对银行业和证券业都造成了毁灭性的打击，而社会舆论普遍认为是银行的证券业务导致了银行系统的崩溃。（叶辅靖著：《全能银行比较研究——兼论混业与分业经营》中国金融出版社2001年版，第4页）于是，美国国会于1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，该法主要限制银行自身或者通过其附属公司从事证券业务，正式确立了美国银行分业经营的体制。此后，日本、加拿大、法国、澳大利亚、新西兰、韩国等国家，纷纷转向分业经营。在欧洲大陆，以德国为代表的几个国家（瑞士、荷兰、卢森堡），实行的是混业经营。
20世纪70年代末开始，随着新的竞争者崛起，商业银行面临着前所未有的生存危机，尤以实行分业经营的国家为甚。不断出现的金融创新模糊了不同金融机构业务的界限，银行、保险、证券三者的产品日益趋同。迅速崛起的金融全球化趋势又加剧了各国金融机构间的竞争，而混业经营具有向全球客户提供全方位金融服务的优势，使分业经营体制开始瓦解。
（二）国内金融市场发展的迫切需要。
接纳混业经营，是我国加入世界贸易组织后，迎接金融服务业开放的需要，是商业银行迎接挑战、提高自身竞争力的需要。2004年10月，人民银行发布了《北京中外资商业银行竞争力比较调研报告》，报告表明，在京的37家银行中，中资银行、包括四大国有商业银行和其它中资商业银行的综合竞争力普遍低下，排名前12位的都是外资银行。（北京《信报》，2004年10月12日，第28版）中资商业银行大多实行分业经营，业务范围很狭小，除了在存贷款业务方面还具备数量的优势外，其他业务，不管是金融产品创新、还是金融服务、金融衍生产品交易、技术装备等方面，都与实行混业经营的外资银行有较大的差距。面对生存压力，以混业经营为切入口，为商业银行综合竞争实力的加强提供制度支持是环境所迫。
混业经营是提高金融服务业服务水平的需要。相比与外资金融机构可以为客户提供系列金融产品的“一站购齐”式的服务，我国商业银行的服务是单一和缺乏竞争力的。如果实行混业经营，可以通过金融创新，在证券或者保险市场开拓更多的交叉业务，极大地增强银行对金融市场变化的适应性，降低服务成本，提高服务效益，争取更多的市场份额。
二、构建应对混业经营的金融法律监管体制
我国商业银行作为金融服务业中的主力军，必将顺应国际潮流和市场竞争的需要选择混业经营的模式。但伴随着金融产品间的风险差异，混业经营下的商业银行所面临的市场风险和操作风险都将大大加大。因此，针对混业经营的金融监管问题的研究对保障混业经营体制下金融业平稳、有序运作将极有价值，是混业经营必不可少地制度准备。笔者以为可以从以下几个方面完善适应混业经营需要的金融法律监管制度：
（一）监管体制的完善。
就目前金融实践和金融监管的实际来看，首先应肯定分业监管的益处。对于因混业经营可能带来的监管困难，银监会、证监会、保监会于2003年9月召开了一次联席会议，讨论通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险管理监督委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》,该备忘录明确了三家监管机构分别对其监管对象的信息收集与交流制度，明确了就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中复杂问题及时磋商，建立每季度召开联席会议的工作机制和讨论协商具体专业监管问题的经常联系机制。2004年3月，三家监管机构召开了第二次监管联席会议，就落实国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》及金融监管的其他问题进行了沟通、讨论和协商。可见，目前这种分业监管、联席协商的监管运作体系还是很好地发挥了监管作用。但是，根据《中国人民银行法》的规定，作为中央银行的中国人民银行对商业银行也还有监管职责。因此，前述的三家专业金融监管机构的联席会议还应该扩展到中国人民银行，建立四方联席机制，以便互通信息、充分讨论、协商解决、共同努力控制金融风险。
在目前商业银行混业经营发展不充分的情况下，我国正在实施的分业监管结合联席会议制度还能较好地发挥监管作用，但是，从长远看，为了适应监管成熟的混业经营体制的需要，现行的分业监管模式还应有所发展。我们可以借鉴一些实行混业监管（综合监管）的国家的做法，结合我国实际情况加以改造。三家或者四家金融监管机构的联席会议是一种解决实际问题、特别是交叉监管问题的好举措，但其性质仅是“联席会议”而已，其权威和工作效率没有制度保障。将这“联席会议”改建成为一个统一的权威的金融监管机构，代替“联席会议”现在的职能，赋予它更多的综合监管职能，将更有利于提高监管工作的绩效。
（二）金融法律监管的重点是动态的风险监管。
根据新巴塞尔协议，对商业银行的监管应该注重风险监管。风险是银行开展金融服务业务不可避免的，依法进行的金融监管并不是防范乃至降低风险，其监管目标应是帮助金融机构进行风险管理。（参见[美]小锣杰·W·福格森：《巴塞尔新资本协议 强化风险管理的范例》，中国金融网，2004年6月7日）依法加强对商业银行的风险监管，必须强调监管部门严格实施强制性的监管措施。其中，主要是继续加强和改进不良贷款监管。改进监测考核办法，督促指导银行业金融机构积极采取措施，在持续有效的资本监控下，合理、有效地分配资本资源，继续实现不良贷款“双下降”。具体做法是按照规定严格贷款五级分类标准，持续监管分类准确度；动态跟踪各类贷款间迁徙变化情况，严格考核贷款损失率。重点监测新增不良贷款和股改银行；结合损失拔备和资本充足情况考核结果，综合评价各行抵御风险能力。并根据考核评价结果对各银行实行差别化监管。二是严密防范贷款集中度、关联交易和交叉违约风险。监管在依法监管中应督促银行进一步做好土地市场整顿、开发区清理、过热行业调控后的贷款善后处理工作。防止善后处理不当或不及时而可能对商业银行运营产生的风险。三是要依法督促各银行业金融机构落实银监会提出的防范操作风险具体指导意见，坚持改革和管理“两手抓”，从制度建设、责任追究和惩戒以及科技手段建设上下功夫，切实履行对分支机构的管理职责，加强内部控制和监督检查，加强基层行员工管理和队伍建设，构筑风险内部防线，严密防范金融案件的发生。同时，建立严格的责任追究制度。最后，对商业银行的依法监管还要体现在重视银行突发事件应对和处置能力的培育上，监管机构应该监督商业银行建立和加强风险日常监测，提高风险分析判断能力，推行部门间风险预警通报等级标识制度，促进风险得到及时处置，维护银行体系的稳定。
（作者单位：中共中央党校政法部；北京联合大学商务学院）