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关键词：城乡融合;乡村振兴;新发展理念
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.012
党的十九大报告高度重视“三农”工作，提出实施乡村振兴战略，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。为确保乡村振兴战略的稳步实施，近年来党中央、国务院做出了一系列战略部署。特别是2019年5月公布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，既是从破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，也是拓展发展空间的强大动力，为乡村振兴和农业农村现代化提供了制度保障。在乡村振兴发展战略稳步实施的当下，本文从城乡融合理论研究入手，结合当前城乡融合中存在的关键问题，进而探索融合发展策略，以此来促进各类要素向乡村流动，加快补齐乡村发展短板显得非常必要。
（一）国外城乡关系研究的三个阶段
城乡关系相关理论和实践一直是学术界关注的重点。无论是空想社会主义阶段的一些设想和短暂实践，还是而后马克思、恩格斯在《共产主义原理》《德意志意识形态》《论住宅问题》等著作中都提到了城乡关系问题，希望建立一个没有城乡差别的理想社会。[1]随着生产力的发展，全球经济的迅速崛起，城乡关系问题更多地被视作一个经济问题来研究，亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》中提到“纺者和织者几乎总是不同的人;犁者、耙者、播种者和收割者，却常常是同一个人”，明确地用经济学来解释城乡分化的原因在于二者的生产效率不同，其根本原因在于城市（工业）容易产生分工，而农村（农业）往往难以分工。
二战以后，许多国家对于经济增长的需求十分迫切，“空间极化理论”提出借助政府干预和人口迁移等微观因素，培育对于整个社会的发展起关键作用的城市地区或少数主导产业，来带动周围地区经济的增长。随着城乡差距的逐渐拉大，为缓解城乡二元发展矛盾，“选择性空间封闭发展理论”提出要在发展中国家的乡村地区适当切断与区域的外部联系，以抑制资源快速地从农村流向城市而导致的城乡失衡发展。这段时期城乡关系的研究逐渐由关联发展研究转向偏向发展研究。
过度追求经济增长尤其是一些国家出现了“逆城市化”，城市先进性与乡村落后性矛盾冲突不断激化，人们发现片面追求城市的发展只能带来短期的、局部的效率增速，无法实现长期的、整体的效益提升。美国地理学家詹姆斯指出，自然界中没有真正界限分明的“区域”存在。许多学者认为不能绝对地将人类的活动空间人为地割裂为城市和乡村，而应该作为“一个以多样性为基础的关系统一体”。此后，摒弃城乡割裂的偏向研究、重新审视城乡联系的一体化探索再次成为学界的研究重点。
（二）近年来对我国城乡关系的相关研究
新中国成立之初，城市与乡村在很多方面存在着重大差别，国家提倡工农联盟，城乡互助，1956年的《论十大关系》中特别强调要注重农业以保证人民生活需要和工业发展。但是由于计划经济的施行，尤其是自1958年广泛实行“户籍登记条例”以后，[2]城乡矛盾日益尖锐。农村地区发展严重滞后导致少数农村地区自下而上开展生产改革，引起了理论界和决策层的高度关注。随着城乡社会经济的发展，城镇化问题、“三农”发展、农民工生存状况、城乡边缘区发展成为研究讨论的热点。之后的研究多从经济、社会、生态、城乡规划等方面对城乡问题开展理论和实证研究。近年来城乡关系成为全党上下、全国范围关注的热点问题，党的十六大以来基于城乡发展实际，对城乡关系做出了几次重大调整：党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，加快城镇化进程;党的十七大提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设;党的十八大提出加快完善城乡发展一体化体制机制;党的十九大明确提出建立健全城乡融合发展体制機制和政策体系。从统筹城乡发展，到城乡发展一体化，再到城乡融合发展，城乡关系相关政策理论的三次适时调整，充分体现了对马克思主义城乡融合思想的重大发展，[3]既一脉相承也与时俱进。
（三）对相关研究的简要总结
就国内外对城乡关系的相关研究来看，我们可以得出三点结论。第一，从可持续发展的角度来看，城乡协调发展是时代发展的必然趋势。国内外城乡关系大都经历了“合-分-合”的过程，在某一特定时期内，“分”对于刺激经济，实现部分地区和部分人口的优先发展具有重要的现实意义。但就当前城乡不协调、不平衡发展中暴露出来的各种问题来看，城乡协调发展有利于缓解城市化过程中的“城市病”与乡村衰落过程中产生的空心化、乡风文明遗失等“乡村病”，“合”必然成为当下及未来城乡发展的主题。第二，扭转城乡不平衡发展必然需要政府力量的介入实现乡村优先发展。结合国内外实际，城乡关系中出现“城强乡弱”的根源在于政策刺激下乡村资源快速地向城市流入，简单来说城市快速发展很大程度上是建立在乡村的加速衰落基础上的。即便是在计划经济政策取消之后，在市场经济机制的刺激下这种不平衡会导致更多的资源以更快的速度自发地从乡村向城市流动，近年来不断涌现的农民工大规模进城、农村土地大量流转都充分印证了这一观点。事实告诉我们，这个已然形成的不平衡发展无法通过市场的力量自发实现平衡，必须通过政府这只“有形的手”实现人为的调节。第三，城乡关系问题涉及面广，必须统揽全局、协调推进。城乡问题涉及到国内国外两个市场，早前中国参与世界分工，成为世界工厂，导致大量农民工进城，加速了城乡的分化，因此城乡协调发展也必然将两个市场同时考虑。城乡问题涉及经济、社会、政治、民主、环境等多个方面的内容，经济是基础，应当充分发挥经济的带动作用，实现城乡各个方面的协调统一均衡发展。在统筹推进中也需要多个部门的联动配合、深入推进。
（一）生产要素难以实现均衡供给
从国内外城乡发展的历程来看，一个国家的迅速崛起大多基于城市和工业的快速发展，国家在供给生产资料时更多地倾向于城市和工业部门，在这个过程中农村和农业的发展必然会受到抑制。随着社会经济的发展，初期的生产要素供给不均在城市“虹吸效应”的作用下，乡村人、财、物等各类生产要素以加速的方式向城市流入。随着乡村优质资源的不断流出，城市不断发展而乡村逐渐衰落。因此，城乡要实现融合发展首先需要解决资源占有不均这一核心问题。然而这并非易事，主要有两方面的问题：一是生产要素难以量化以实现均衡供给。从政府主动介入的角度来看，如何量化资源将其投入到城乡中去，并使得这些资源发挥等量的效用是个难题。就拿资金来说，同样数量的资金投入到不同的生产环节，产出是不同的，更何况是城市与乡村、工业与农业两大市场和两大产业的差异。二是生产要素难以实现自我均衡。从市场发挥作用的实际来看，人财物如何在均等分配后能够在乡村留得住也是个难题。就拿人才来说，即便通过优惠政策吸引人才进入乡村，但如何通过建立长效机制稳得住人才，并发挥他们在推动乡村发展中的作用也是需要深入思考的问题。 （二）产业间生产率难以实现均衡增长
究其根本，生产要素难以实现均衡供给在于产业间生产效率的差异。农业生产率低，农民收入不高是乡村资源难以引入的根源。就拿人口资源来说，调研发现，但凡有一定劳动能力的人口都选择了外出务工，而一人外出务工往往能够实现全家脱贫，这是由于城市经济收入比农村高，第二三产业的效率高于第一产业所决定的。因此，要让农业农村真正具有吸引力，除了增加生产要素的供给外，想方设法地提高农村产业发展效率，提高村民经济收入，实现城乡产业生产率的相对均衡，让人口、资金等生产资源既能够引得进，更能留得住、发展好。但这也并非易事，主要有两方面的问题：一是农业生产有其自身规律。不同于工业生产可以通过延长工作时间等方式，实现不间断生产来提高生产效率。农业生产必须遵循自然生产规律，比如猕猴桃等经济作物需要等到第三个年头才能实现规模性挂果。此外，菌菇等农产品不宜长时间存放、运输，这也限制了农产品的生产规模。二是农业规模化生产经营实现困难。从生产经营规模来看，据统计，经营土地规模在10亩以下的农户占家庭承包户总数的比重从1996年的76.00%，增长到了2011年的86.00%[4]及2013年的85.96%。[5]在一定程度上反映了我国农业经营规模化低下的问题。虽然近年来，土地政策改革持续推进，但土地流转所带来的负面效应也逐渐凸显，化解好小农经营与规模化生产之间的矛盾显得十分必要。
（三）区域间城乡融合度差异大
我国的不均衡发展不仅体现在城乡二元发展方面，也体现在区域差异上。二者交织，结果表现为区域间的城乡融合效果存在很大差异。主要表现在：一是发达地区的农村发展水平较高，与欠发达地区的城市在经济水平上差距不大，如图1所示，浙江农村居民收入与甘肃城市居民收入差距不大。二是越是发达地区城乡发展之间的差距越小，如图1所示，甘肃城乡收入差距比远高于浙江。正是这些差异的存在，使得城乡融合政策推进中将面临诸如政策诉求差异大等问题。从调研情况来看，发达地区政府部门对乡村旅游并没有太多经济方面的诉求，其出发点更多的是为城乡居民提供舒适减压的休闲场所。而欠发达地区对乡村旅游在经济效益方面的诉求则较为强烈，以至于做出很多短视决策，不仅没有获得较好的经济效益，也没有得到老百姓的普遍支持。
建立健全城乡融合发展体制机制是党的十九大做出的重大决策部署，是长期历史任务，应当按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，与乡村振兴战略规划紧密衔接来逐步实现。党的创新理论成果“五大发展理念”是我们党在总结进入现代社会以来中国发展经验和当前我国发展中的突出矛盾和问题而形成的，是破解经济新常态下各种问题的管全局、管根本、管方向、管长远的治国理政方略。充分运用好五大发展理念对于化解各种难题，实现城乡的全面融合、乡村的全面振兴也同样发挥着重要作用。
（一）创新发展：探索农村发展农业增收的多种可能性
农业发展落后，吸引力不强是乡村落后的根源也是城乡融合的关键，因此需要突破传统思维，实现创新发展。首先，发展多功能农业。传统农业生产周期长，对于气候等自然条件依赖性大，抗风险能力较弱，劳动生产率提高困难。然而，农业本身具有资源保护、美化环境、物种多样、文化传承、社会稳定、医疗休闲等多种功能，充分利用好农业的多功能性，结合当地产业发展、区位环境、城乡融合程度等实际情况，差异化地开发高附加值农产品，挖掘鄉村旅游、农事体验、医疗康养、山地运动等乡村经济资源，对于摆脱传统农业增收难的困境意义重大。其次，创新发展集体经济。农村资源有限且分散，只有通过集中资源发展产业才能实现整体脱贫致富。一方面可以结合本地产业特色和乡风民俗发展集体经济。比如重庆开县依托猕猴桃生产优势，在2010年4月成立了开县奇圣红心猕猴桃种植专业合作社，农民通过土地入股和现金入股的方式参与规模化产业化经营。另一方面可以依托现代农业发展集体经济，比如重庆万州太安镇2015年将乡村旅游扶贫产业项目资金中的一部分用于建设茶家乐和乡村酒店，贫困群众及“临界”贫困户可以按照所持股份获得乡村旅游的经营收入。最后，创新推动农村农业现代化。城乡融合发展中，利用好城市发展的先进技术来带动农村农业现代化发展非常必要。在生产方面，运用智慧农业系统，实时观测农产品的生产情况，定时播种、灌溉、采摘，减少人工操作实现科学化生产;在销售方面，整合地区农产品资源，运用好网络直播平台和农村电商的销售物流体系，积极与阿里巴巴、京东等网络平台签订农产品合作协议，与大型超商签订生态农产品的供货协议，打响当地农产品品牌，开拓“农超”对接，打造农产品销售到户的现代化经营销售模式。
（二）协调发展：协调城乡发展中的各种差异和矛盾
首先，协调区域城乡发展差异。城乡融合程度不同的地区经济发展的适用条件也不一致，因此必须因地制宜发展生产。对于城乡融合程度较高的地区，应当充分发挥先发优势，推动三产融合，迅速带动城乡发展，利用好交通物流优势和城市技术知识外溢效应，培育种植大户，提高规模经营效益。对于城市化水平较低地区要优先完善好交通物流等基础设施建设，提高农民务农收入，加强农村社会保障制度，不断探索发展适合本地区的集体经营方式逐步实现现代化生产。其次，协调规模生产与小农发展的矛盾。土地流转在实现规模化经营的同时也埋下了农地矛盾、经营风险等隐患，小农户的存在有其合理性和长期性，保留一部分小农户对于稳固农村从业者、保持农产品多样性等意义重大，但小农户的分工一般仅限于家庭内部，因此生产效率低下。解决好规模生产与小农发展的矛盾关键在于一方面完善农业社会化服务，通过市场机制提供统一的农业生产服务，帮助小农户将耕地、播种、收割等生产环节实现服务外包。[6][7][8][9][10]另一方面引导小农户参与市场供应，[11]在参与的过程中调整和增强小农户参与市场供应的能力，即在统筹规划、统一标准、集中销售下实现小农户的分散经营，成为生产链的原产基地。最后，协调好经济和其他方面的发展。经济发展是城乡融合的前提和基础但不是唯一目标，实现城乡融合发展应当兼顾生态环境、乡风民俗、社会治理等多个方面，通过组织各种文化体育活动，调动群众参与的积极性，对于实现各种文化思想的充分交流和融合发展，凝聚乡村发展的人气和智慧，对于城乡融合发展意义重大。 （三）綠色发展：实现城乡融合可持续发展
首先，坚持生态发展理念。城乡融合发展中难免需要实施大量拆建工程，如何在推动经济社会发展的同时最大限度地保留乡村的原本面貌是需要深度思考的问题。一方面，应当看到城乡融合必须遵循经济社会发展规律，不可能一蹴而就，既不能有发展的“拖延症”，也不能产生“焦虑症”，不能急功近利盲目大搞建设，必须按照乡村振兴规划的发展目标逐步实现，在发展过程中坚持绿色优先并逐步解决已有的环境污染生态破坏问题。另一方面，在城乡规划中将优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发进行严格分区，实现有序开发与环境保护的协同推进。同时为农业生产中的施肥和燃烧等环节提供节能设备和技术指导，推动循环农业发展和农业替代能源的开发和利用，降低农业生产环节的污染与浪费，确保农产品安全放心。其次，充分挖掘用好生态资源。坚决按照习总书记“绿水青山就是金山银山”的理论要求，充分利用好乡村生态资源优势，坚持可持续发展理念，适度打造具有本土特色、符合城乡居民需求的乡村旅游景区，以实现生态资源向生态资本的转变，实现经济增收与生态保护的双赢。
（四）开放发展：拓展城乡融合的开放交流平台
首先，积极参与国际分工，坚持取长补短。深化与“一带一路”沿线国家和地区的农产品贸易关系，解决好设备技术落后、农产品生产加工粗放等问题，发展生态农业、提高农产品品质，实现出口经营的规模化、集团化、专业化、一体化，主动适应并积极参与国际竞争，带动周边城市和乡村的协同发展。我国虽然是农业大国，但是一直以来仅在大蒜、蘑菇等劳动密集型农产品的生产上有一定的优势，而在大豆、大米高粱等关系国计民生和国家安全的土地密集型粮食作物方面对其他国家的依赖较大，[12]因此必须积极学习其他国家的农产品生产技术和生产经验，补足短板，确保我国粮食产业安全。其次，吸收借鉴城乡融合发展的国际经验。在开放交流中，积极学习借鉴法国的“农村振兴计划”、韩国的“新农村运动”以及日本的“乡镇综合建设示范工程等”在城乡发展中的有益经验，更好地解决城乡发展失衡、农村发展不充分等重大问题，探索符合中国国情、适合中国发展的城乡融合道路。
（五）共享发展：坚持以人为本的城乡融合发展理念
首先，提高贫困群众自我发展的能力，加快推进全面脱贫。贫困地区和贫困群众仍然是城乡融合的短板，这部分地区、这部分群众的全面脱贫是实现全民共享城乡融合成果的底线标准。在城乡融合发展中应侧重对这部分群体的帮扶，在发展中让更多的贫困群众能够参与到城乡融合发展的全过程，让他们能够掌握自我生产、自我发展的本领是共建共享城乡融合的根本保证。其次，渐进实现城市与乡村在多方面的融合。实现城乡融合发展关系到城市与乡村发展的经济、社会、文化、民生等多个方面，坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为发展目标，有选择性地借鉴已经取得融合成果的国家和地区的先进经验，制定长远规划，在多方面逐步实现城乡融合。
说明：本文系重庆市委党校校级课题：精准扶贫中的社会建设问题研究（CQDX2017-123）的阶段性成果;2018年度万盛社科联课题《新发展理念引领下万盛城乡融合发展研究》（课题编号2018009）的阶段性成果。
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The Background，Key Issues and Development Strategies of Urban-rural Integration
Tian Jiao，Zhang Dejin
（Chinese Communist Party School of Wansheng Economic Development Zone，Chongqing 400800，China
Construction Bureau of Wansheng Economic Development Zone，Chongqing 400800，China） Abstract：The 19th National Congress of the Communist Party of China clearly stated that it is necessary to establish and improve the institutional mechanism and policy system for the integration of urban and rural development， and provide institutional guarantee for the steady implementation of the rural revitalization strategy. By looking into the relevant theories of urban-rural integration， the paper analyzes the difficulties of urban-rural integration from the perspective of practice， that is， it is difficult to achieve balanced supply of production factors， it is difficult to achieve balanced growth in productivity between industries， and there are lots of differences in urban-rural integration between regions. Facing the difficulties in urban-rural integration， it is recommended to adhere to the concept of “Five Concepts for Development”： adhere to innovative development to explore the multiple possibilities of rural development and agricultural income growth， adhere to coordinated development to coordinate various differences and contradictions in urban and rural development， and adhere to green development to achieve sustainable development of urban and rural integration， adhere to open development to expand the open communication platform for urban and rural integration， and adhere to shared development to integrate people-oriented development concepts into urban and rural integration and development.
Key words：urban-rural integration; rural revitalization; new development concepts
責任编辑：许 丹
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.012
党的十九大报告高度重视“三农”工作，提出实施乡村振兴战略，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。为确保乡村振兴战略的稳步实施，近年来党中央、国务院做出了一系列战略部署。特别是2019年5月公布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，既是从破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，也是拓展发展空间的强大动力，为乡村振兴和农业农村现代化提供了制度保障。在乡村振兴发展战略稳步实施的当下，本文从城乡融合理论研究入手，结合当前城乡融合中存在的关键问题，进而探索融合发展策略，以此来促进各类要素向乡村流动，加快补齐乡村发展短板显得非常必要。
一、城乡融合的提出背景
（一）国外城乡关系研究的三个阶段
城乡关系相关理论和实践一直是学术界关注的重点。无论是空想社会主义阶段的一些设想和短暂实践，还是而后马克思、恩格斯在《共产主义原理》《德意志意识形态》《论住宅问题》等著作中都提到了城乡关系问题，希望建立一个没有城乡差别的理想社会。[1]随着生产力的发展，全球经济的迅速崛起，城乡关系问题更多地被视作一个经济问题来研究，亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》中提到“纺者和织者几乎总是不同的人;犁者、耙者、播种者和收割者，却常常是同一个人”，明确地用经济学来解释城乡分化的原因在于二者的生产效率不同，其根本原因在于城市（工业）容易产生分工，而农村（农业）往往难以分工。
二战以后，许多国家对于经济增长的需求十分迫切，“空间极化理论”提出借助政府干预和人口迁移等微观因素，培育对于整个社会的发展起关键作用的城市地区或少数主导产业，来带动周围地区经济的增长。随着城乡差距的逐渐拉大，为缓解城乡二元发展矛盾，“选择性空间封闭发展理论”提出要在发展中国家的乡村地区适当切断与区域的外部联系，以抑制资源快速地从农村流向城市而导致的城乡失衡发展。这段时期城乡关系的研究逐渐由关联发展研究转向偏向发展研究。
过度追求经济增长尤其是一些国家出现了“逆城市化”，城市先进性与乡村落后性矛盾冲突不断激化，人们发现片面追求城市的发展只能带来短期的、局部的效率增速，无法实现长期的、整体的效益提升。美国地理学家詹姆斯指出，自然界中没有真正界限分明的“区域”存在。许多学者认为不能绝对地将人类的活动空间人为地割裂为城市和乡村，而应该作为“一个以多样性为基础的关系统一体”。此后，摒弃城乡割裂的偏向研究、重新审视城乡联系的一体化探索再次成为学界的研究重点。
（二）近年来对我国城乡关系的相关研究
新中国成立之初，城市与乡村在很多方面存在着重大差别，国家提倡工农联盟，城乡互助，1956年的《论十大关系》中特别强调要注重农业以保证人民生活需要和工业发展。但是由于计划经济的施行，尤其是自1958年广泛实行“户籍登记条例”以后，[2]城乡矛盾日益尖锐。农村地区发展严重滞后导致少数农村地区自下而上开展生产改革，引起了理论界和决策层的高度关注。随着城乡社会经济的发展，城镇化问题、“三农”发展、农民工生存状况、城乡边缘区发展成为研究讨论的热点。之后的研究多从经济、社会、生态、城乡规划等方面对城乡问题开展理论和实证研究。近年来城乡关系成为全党上下、全国范围关注的热点问题，党的十六大以来基于城乡发展实际，对城乡关系做出了几次重大调整：党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，加快城镇化进程;党的十七大提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设;党的十八大提出加快完善城乡发展一体化体制机制;党的十九大明确提出建立健全城乡融合发展体制機制和政策体系。从统筹城乡发展，到城乡发展一体化，再到城乡融合发展，城乡关系相关政策理论的三次适时调整，充分体现了对马克思主义城乡融合思想的重大发展，[3]既一脉相承也与时俱进。
（三）对相关研究的简要总结
就国内外对城乡关系的相关研究来看，我们可以得出三点结论。第一，从可持续发展的角度来看，城乡协调发展是时代发展的必然趋势。国内外城乡关系大都经历了“合-分-合”的过程，在某一特定时期内，“分”对于刺激经济，实现部分地区和部分人口的优先发展具有重要的现实意义。但就当前城乡不协调、不平衡发展中暴露出来的各种问题来看，城乡协调发展有利于缓解城市化过程中的“城市病”与乡村衰落过程中产生的空心化、乡风文明遗失等“乡村病”，“合”必然成为当下及未来城乡发展的主题。第二，扭转城乡不平衡发展必然需要政府力量的介入实现乡村优先发展。结合国内外实际，城乡关系中出现“城强乡弱”的根源在于政策刺激下乡村资源快速地向城市流入，简单来说城市快速发展很大程度上是建立在乡村的加速衰落基础上的。即便是在计划经济政策取消之后，在市场经济机制的刺激下这种不平衡会导致更多的资源以更快的速度自发地从乡村向城市流动，近年来不断涌现的农民工大规模进城、农村土地大量流转都充分印证了这一观点。事实告诉我们，这个已然形成的不平衡发展无法通过市场的力量自发实现平衡，必须通过政府这只“有形的手”实现人为的调节。第三，城乡关系问题涉及面广，必须统揽全局、协调推进。城乡问题涉及到国内国外两个市场，早前中国参与世界分工，成为世界工厂，导致大量农民工进城，加速了城乡的分化，因此城乡协调发展也必然将两个市场同时考虑。城乡问题涉及经济、社会、政治、民主、环境等多个方面的内容，经济是基础，应当充分发挥经济的带动作用，实现城乡各个方面的协调统一均衡发展。在统筹推进中也需要多个部门的联动配合、深入推进。
二、城乡融合的关键问题
（一）生产要素难以实现均衡供给
从国内外城乡发展的历程来看，一个国家的迅速崛起大多基于城市和工业的快速发展，国家在供给生产资料时更多地倾向于城市和工业部门，在这个过程中农村和农业的发展必然会受到抑制。随着社会经济的发展，初期的生产要素供给不均在城市“虹吸效应”的作用下，乡村人、财、物等各类生产要素以加速的方式向城市流入。随着乡村优质资源的不断流出，城市不断发展而乡村逐渐衰落。因此，城乡要实现融合发展首先需要解决资源占有不均这一核心问题。然而这并非易事，主要有两方面的问题：一是生产要素难以量化以实现均衡供给。从政府主动介入的角度来看，如何量化资源将其投入到城乡中去，并使得这些资源发挥等量的效用是个难题。就拿资金来说，同样数量的资金投入到不同的生产环节，产出是不同的，更何况是城市与乡村、工业与农业两大市场和两大产业的差异。二是生产要素难以实现自我均衡。从市场发挥作用的实际来看，人财物如何在均等分配后能够在乡村留得住也是个难题。就拿人才来说，即便通过优惠政策吸引人才进入乡村，但如何通过建立长效机制稳得住人才，并发挥他们在推动乡村发展中的作用也是需要深入思考的问题。 （二）产业间生产率难以实现均衡增长
究其根本，生产要素难以实现均衡供给在于产业间生产效率的差异。农业生产率低，农民收入不高是乡村资源难以引入的根源。就拿人口资源来说，调研发现，但凡有一定劳动能力的人口都选择了外出务工，而一人外出务工往往能够实现全家脱贫，这是由于城市经济收入比农村高，第二三产业的效率高于第一产业所决定的。因此，要让农业农村真正具有吸引力，除了增加生产要素的供给外，想方设法地提高农村产业发展效率，提高村民经济收入，实现城乡产业生产率的相对均衡，让人口、资金等生产资源既能够引得进，更能留得住、发展好。但这也并非易事，主要有两方面的问题：一是农业生产有其自身规律。不同于工业生产可以通过延长工作时间等方式，实现不间断生产来提高生产效率。农业生产必须遵循自然生产规律，比如猕猴桃等经济作物需要等到第三个年头才能实现规模性挂果。此外，菌菇等农产品不宜长时间存放、运输，这也限制了农产品的生产规模。二是农业规模化生产经营实现困难。从生产经营规模来看，据统计，经营土地规模在10亩以下的农户占家庭承包户总数的比重从1996年的76.00%，增长到了2011年的86.00%[4]及2013年的85.96%。[5]在一定程度上反映了我国农业经营规模化低下的问题。虽然近年来，土地政策改革持续推进，但土地流转所带来的负面效应也逐渐凸显，化解好小农经营与规模化生产之间的矛盾显得十分必要。
（三）区域间城乡融合度差异大
我国的不均衡发展不仅体现在城乡二元发展方面，也体现在区域差异上。二者交织，结果表现为区域间的城乡融合效果存在很大差异。主要表现在：一是发达地区的农村发展水平较高，与欠发达地区的城市在经济水平上差距不大，如图1所示，浙江农村居民收入与甘肃城市居民收入差距不大。二是越是发达地区城乡发展之间的差距越小，如图1所示，甘肃城乡收入差距比远高于浙江。正是这些差异的存在，使得城乡融合政策推进中将面临诸如政策诉求差异大等问题。从调研情况来看，发达地区政府部门对乡村旅游并没有太多经济方面的诉求，其出发点更多的是为城乡居民提供舒适减压的休闲场所。而欠发达地区对乡村旅游在经济效益方面的诉求则较为强烈，以至于做出很多短视决策，不仅没有获得较好的经济效益，也没有得到老百姓的普遍支持。
三、基于新发展理念的城乡融合发展策略
建立健全城乡融合发展体制机制是党的十九大做出的重大决策部署，是长期历史任务，应当按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，与乡村振兴战略规划紧密衔接来逐步实现。党的创新理论成果“五大发展理念”是我们党在总结进入现代社会以来中国发展经验和当前我国发展中的突出矛盾和问题而形成的，是破解经济新常态下各种问题的管全局、管根本、管方向、管长远的治国理政方略。充分运用好五大发展理念对于化解各种难题，实现城乡的全面融合、乡村的全面振兴也同样发挥着重要作用。
（一）创新发展：探索农村发展农业增收的多种可能性
农业发展落后，吸引力不强是乡村落后的根源也是城乡融合的关键，因此需要突破传统思维，实现创新发展。首先，发展多功能农业。传统农业生产周期长，对于气候等自然条件依赖性大，抗风险能力较弱，劳动生产率提高困难。然而，农业本身具有资源保护、美化环境、物种多样、文化传承、社会稳定、医疗休闲等多种功能，充分利用好农业的多功能性，结合当地产业发展、区位环境、城乡融合程度等实际情况，差异化地开发高附加值农产品，挖掘鄉村旅游、农事体验、医疗康养、山地运动等乡村经济资源，对于摆脱传统农业增收难的困境意义重大。其次，创新发展集体经济。农村资源有限且分散，只有通过集中资源发展产业才能实现整体脱贫致富。一方面可以结合本地产业特色和乡风民俗发展集体经济。比如重庆开县依托猕猴桃生产优势，在2010年4月成立了开县奇圣红心猕猴桃种植专业合作社，农民通过土地入股和现金入股的方式参与规模化产业化经营。另一方面可以依托现代农业发展集体经济，比如重庆万州太安镇2015年将乡村旅游扶贫产业项目资金中的一部分用于建设茶家乐和乡村酒店，贫困群众及“临界”贫困户可以按照所持股份获得乡村旅游的经营收入。最后，创新推动农村农业现代化。城乡融合发展中，利用好城市发展的先进技术来带动农村农业现代化发展非常必要。在生产方面，运用智慧农业系统，实时观测农产品的生产情况，定时播种、灌溉、采摘，减少人工操作实现科学化生产;在销售方面，整合地区农产品资源，运用好网络直播平台和农村电商的销售物流体系，积极与阿里巴巴、京东等网络平台签订农产品合作协议，与大型超商签订生态农产品的供货协议，打响当地农产品品牌，开拓“农超”对接，打造农产品销售到户的现代化经营销售模式。
（二）协调发展：协调城乡发展中的各种差异和矛盾
首先，协调区域城乡发展差异。城乡融合程度不同的地区经济发展的适用条件也不一致，因此必须因地制宜发展生产。对于城乡融合程度较高的地区，应当充分发挥先发优势，推动三产融合，迅速带动城乡发展，利用好交通物流优势和城市技术知识外溢效应，培育种植大户，提高规模经营效益。对于城市化水平较低地区要优先完善好交通物流等基础设施建设，提高农民务农收入，加强农村社会保障制度，不断探索发展适合本地区的集体经营方式逐步实现现代化生产。其次，协调规模生产与小农发展的矛盾。土地流转在实现规模化经营的同时也埋下了农地矛盾、经营风险等隐患，小农户的存在有其合理性和长期性，保留一部分小农户对于稳固农村从业者、保持农产品多样性等意义重大，但小农户的分工一般仅限于家庭内部，因此生产效率低下。解决好规模生产与小农发展的矛盾关键在于一方面完善农业社会化服务，通过市场机制提供统一的农业生产服务，帮助小农户将耕地、播种、收割等生产环节实现服务外包。[6][7][8][9][10]另一方面引导小农户参与市场供应，[11]在参与的过程中调整和增强小农户参与市场供应的能力，即在统筹规划、统一标准、集中销售下实现小农户的分散经营，成为生产链的原产基地。最后，协调好经济和其他方面的发展。经济发展是城乡融合的前提和基础但不是唯一目标，实现城乡融合发展应当兼顾生态环境、乡风民俗、社会治理等多个方面，通过组织各种文化体育活动，调动群众参与的积极性，对于实现各种文化思想的充分交流和融合发展，凝聚乡村发展的人气和智慧，对于城乡融合发展意义重大。 （三）綠色发展：实现城乡融合可持续发展
首先，坚持生态发展理念。城乡融合发展中难免需要实施大量拆建工程，如何在推动经济社会发展的同时最大限度地保留乡村的原本面貌是需要深度思考的问题。一方面，应当看到城乡融合必须遵循经济社会发展规律，不可能一蹴而就，既不能有发展的“拖延症”，也不能产生“焦虑症”，不能急功近利盲目大搞建设，必须按照乡村振兴规划的发展目标逐步实现，在发展过程中坚持绿色优先并逐步解决已有的环境污染生态破坏问题。另一方面，在城乡规划中将优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发进行严格分区，实现有序开发与环境保护的协同推进。同时为农业生产中的施肥和燃烧等环节提供节能设备和技术指导，推动循环农业发展和农业替代能源的开发和利用，降低农业生产环节的污染与浪费，确保农产品安全放心。其次，充分挖掘用好生态资源。坚决按照习总书记“绿水青山就是金山银山”的理论要求，充分利用好乡村生态资源优势，坚持可持续发展理念，适度打造具有本土特色、符合城乡居民需求的乡村旅游景区，以实现生态资源向生态资本的转变，实现经济增收与生态保护的双赢。
（四）开放发展：拓展城乡融合的开放交流平台
首先，积极参与国际分工，坚持取长补短。深化与“一带一路”沿线国家和地区的农产品贸易关系，解决好设备技术落后、农产品生产加工粗放等问题，发展生态农业、提高农产品品质，实现出口经营的规模化、集团化、专业化、一体化，主动适应并积极参与国际竞争，带动周边城市和乡村的协同发展。我国虽然是农业大国，但是一直以来仅在大蒜、蘑菇等劳动密集型农产品的生产上有一定的优势，而在大豆、大米高粱等关系国计民生和国家安全的土地密集型粮食作物方面对其他国家的依赖较大，[12]因此必须积极学习其他国家的农产品生产技术和生产经验，补足短板，确保我国粮食产业安全。其次，吸收借鉴城乡融合发展的国际经验。在开放交流中，积极学习借鉴法国的“农村振兴计划”、韩国的“新农村运动”以及日本的“乡镇综合建设示范工程等”在城乡发展中的有益经验，更好地解决城乡发展失衡、农村发展不充分等重大问题，探索符合中国国情、适合中国发展的城乡融合道路。
（五）共享发展：坚持以人为本的城乡融合发展理念
首先，提高贫困群众自我发展的能力，加快推进全面脱贫。贫困地区和贫困群众仍然是城乡融合的短板，这部分地区、这部分群众的全面脱贫是实现全民共享城乡融合成果的底线标准。在城乡融合发展中应侧重对这部分群体的帮扶，在发展中让更多的贫困群众能够参与到城乡融合发展的全过程，让他们能够掌握自我生产、自我发展的本领是共建共享城乡融合的根本保证。其次，渐进实现城市与乡村在多方面的融合。实现城乡融合发展关系到城市与乡村发展的经济、社会、文化、民生等多个方面，坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为发展目标，有选择性地借鉴已经取得融合成果的国家和地区的先进经验，制定长远规划，在多方面逐步实现城乡融合。
说明：本文系重庆市委党校校级课题：精准扶贫中的社会建设问题研究（CQDX2017-123）的阶段性成果;2018年度万盛社科联课题《新发展理念引领下万盛城乡融合发展研究》（课题编号2018009）的阶段性成果。
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The Background，Key Issues and Development Strategies of Urban-rural Integration
Tian Jiao，Zhang Dejin
（Chinese Communist Party School of Wansheng Economic Development Zone，Chongqing 400800，China
Construction Bureau of Wansheng Economic Development Zone，Chongqing 400800，China） Abstract：The 19th National Congress of the Communist Party of China clearly stated that it is necessary to establish and improve the institutional mechanism and policy system for the integration of urban and rural development， and provide institutional guarantee for the steady implementation of the rural revitalization strategy. By looking into the relevant theories of urban-rural integration， the paper analyzes the difficulties of urban-rural integration from the perspective of practice， that is， it is difficult to achieve balanced supply of production factors， it is difficult to achieve balanced growth in productivity between industries， and there are lots of differences in urban-rural integration between regions. Facing the difficulties in urban-rural integration， it is recommended to adhere to the concept of “Five Concepts for Development”： adhere to innovative development to explore the multiple possibilities of rural development and agricultural income growth， adhere to coordinated development to coordinate various differences and contradictions in urban and rural development， and adhere to green development to achieve sustainable development of urban and rural integration， adhere to open development to expand the open communication platform for urban and rural integration， and adhere to shared development to integrate people-oriented development concepts into urban and rural integration and development.
Key words：urban-rural integration; rural revitalization; new development concepts
責任编辑：许 丹