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我国国有企业改革在取得重大进展的同时,仍存在一些问题。近期,专家学者们针对如何确定国有企业改革的总体方向、如何看待“国进民退”问题、如何看待垄断国有企业与收入分配不公,以及关于国有资产退出渠道和国资委职能定位等问题展开了激烈的争论。如何认识这些问题将直接影响到国有企业下一步的改革,需要进一步统一认识,确保改革顺利推进。
一、关于确定国有企业改革的总体方向
专家学者们针对国有企业改革总体方向的观点主要有两类:一类认为国有企业改革应该向私有化或民营化方向发展;另一类认为国有企业改革应该市场化。
(一)“私有化、民营化”论
持“国有企业改革应向私有化或民营化方向发展”观点的主要代表学者是茅于轼、张维迎和张文魁等,认为国有企业改革的出路是私有化、民营化。同时,提出了国有企业私有化或民营化的办法。如通过产权民间化和治理商业化途径,以及让国有股大宗出售,上市后不断减持的方式,破除国企垄断,营造公平竞争的市场环境。张文魁进一步认为,中小型的国有企业可以选择整体出售的办法来进行产权改革,实现民营化。而自然垄断的企业、关系国家安全的企业和承担普遍性服务和提供重要公共产品的企业暂时不太适宜推行全局性的产权改革。对于这些企业,应该加强政府监管,并改进公司治理,提高透明度和规范性。当然随着时代发展,这三类企业也可以进行分拆和引入竞争,这样可以在某些环节进行产权改革。
(二)“市场化”论
持“国有企业改革的方向是市场化”观点的代表人物有邵宁、许保利、张宇等。他们认为下一步国有企业改革的总体方向应该是更加市场化,不断增加活力、影响力。主要途径是通过资本市场把现有的大型国企改造成为上市公司,使之成为独立的市场竞争主体,成为公众企业。这项改革能使大型国有企业实现市场化、多元化,使其完全按照市场的要求进行经营和运作。对于具有公益性质的国有企业改革将涉及以下方面的内容:一是加快内部管理制度改革,同时实施有效的行业监管,包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制,提高透明度,防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益。二是形成规范合理和政府间政策安排,以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标。对于竞争型国有大企业,改革的方式是依托资本市场进行公众公司改革,使其完全按照资本市场的要求和规则运作。
二、关于“国进民退”问题
(一)同意“国进民退”的判断
有专家学者认为从产业组织的角度看,“国进民退”的现象是存在的。所谓“国进民退”不是指在统计数据上国有经济的比重增加了,其他经济成分的比重下降了,而是指一些大型的国有企业利用自己的垄断地位或强势地位,大肆收购其他企业,或是为了调整产业组织结构,政府以行政命令的方式推动国有企业收购其他企业的现象。例如山西省政府收回小煤矿开采权、山东钢铁公司吞并日照钢铁公司等案例都被看作是“国进民退”的重要现象。
(二)不同意“国进民退”的判断
也有专家学者从统计数据上得出了相反的判断。他们认为从历年《中国统计年鉴》中的工业总产值、资金占用情况、国有企业的户数、主营业收入占比、利润总额、从业人数、贡献的税收等统计指标看,近年来国有企业的份额在下降,这些数据说明“民进”的步伐要比“国退”快。也有学者进一步认为我国国有企业存在的范围并不完全是以垄断或竞争为依据的,而是以发挥国有经济的主导作用和保障市场经济健康发展的需要为依据的。同时,国有经济的存在范围不是固定不变的,而是随着生产力和市场经济的发展而适时调整,有进有退。
三、关于垄断国有企业与收入分配不公
一类学者认定国有企业的垄断造成了社会分化;另一类学者则认为虽然垄断行业职工收入偏高是当前我国收入差距扩大的一个原因,但不是主要原因。
(一)认为收入分配不公主要是由于国企垄断造成
持该观点的学者认为,在“国家比市场更能保证国计民生”的观念指导下,国计民生也就被一些人用来作为国有企业代表政府实施垄断经营的借口。然而,国有企业代表政府垄断关系国计民生的产业并没有更好地促进经济的发展,给百姓生活带来实惠,反而存在效率低下、供应短缺、分配不公的问题。国有经济垄断是目前我国收入差距过大的根本原因。
(二)认为收入分配不公主要不是由于国企垄断造成
有国资委官员指出,确实存在部分垄断性企业职工收入偏高的问题,但是通过国资委这几年限高的工作,收入差距减少了。垄断行业职工收入偏高是当前我国收入分配中存在的一个问题,但不是社会分化的主要原因。总的来说,国有企业内部收入分配差距小于其他所有制企业,不是社会分化的因素,而是减少社会分化的因素。
也有学者认为不能否认垄断因素对收入差距的影响,但这绝不是导致现阶段我国居民收入差距不断扩大的主要原因。在整个社会就业人口中,国有及国有控股企业从业人数所占比重只有6%左右,垄断行业国有企业的从业人数所占比例更小。这一小部分职工的较高收入不能成为全面的持续性的收入差距扩大的主要原因。当然,对于垄断行业和部分管理人员不合理的过高收入也需要加以限制。
四、关于国有资产退出渠道的讨论
关于国有资产退出渠道,国家发展改革委经济研究所《面向2020年的我国经济发展战略研究》课题组,以及戴相龙、赵晓等专家都认为应加大国有资产划拨力度充实社保,并提出了国有资产退出补充社保资金的渠道。方式之一是完善现有国有企业上市将其股份或募集资金的10%划拨给全国社保基金的制度,并把国务院有关部门制定的这项管理办法,上升为国务院的专项条例;方式二是国有企业要向社保基金上缴红利,并逐步加大比重;方式之三是通过国有资产变现划拨的方式充实社保,或通过国有股权转持授让社保基金的方式,逐步将退出的一般性竞争领域的国有资产转为对社保的投入。
五、关于国资委职能的定位 对现阶段国资委定位问题一直存在争论。国资委定位的模糊一是与制度设计有关。作为国务院的特设机构,依据成立之初被赋予的六项职能,既有保值增值的盈利性目标,又有国有经济布局调整的社会公共目标,两种互相矛盾的目标决定了国资委的定位不清。二是与其行为有关。国资委既是出资人又是行政部门,政府化倾向严重,距离出资人的角色相去甚远。学者们对国资委的定位也持不同意见。一种观点认为应该将“企业的出资人”作为国务院国资委的核心定位;另一种观点认为国资委具有国有资产监督、管理、运营三种职能。随着国有资产管理体制的完善,可以把国有资产监督、管理、运营三者分开,国资委管国有资产运营、监督职能由人大负责,管理职能放在财政部;还有一种观点是通过设立国有资产经营机构把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上。
六、若干思考
(一)国有企业改革的总体方向应该更加市场化
国有企业改革的总体方向应该是更加市场化而不是彻底私有化。国外经验表明,激进而盲目的私有化会对一国的经济运行带来极大的损害,导致劳动与资本的对立、财富和收入分配的两极分化,甚至产生严重的经济危机。十六届三中全会明确提出,“要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。十七大报告提出,“深化国有企业公司股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。”上述论述都阐明了现阶段深化我国国有企业改革的基本方向,股份制能为市场经济奠定较好的微观基础,实现社会主义制度与市场经济的良好对接,是实现产权多元化、建立现代企业制度的一种好形式。现阶段要进一步深化我国的国有企业改革,必须继续推进国有经济战略性调整,深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强建设国有资本经营预算制度。
(二)构建国企、民企、外企公平竞争的环境是关键
无论是“国进民退”还是“国退民进”都不是政策追求的目标。国有企业和民营企业进退的机制是公平竞争。国有企业和民营企业在发展过程中不是完全对立的,而是可以相互促进共同发展的。要妥善处理好国有、民营与外资企业的关系,在全球化的条件下实现多种所有制的协调发展。
(三)国有企业垄断地位必须适当削弱
国有企业垄断确实带来了收入差距的扩大,虽然其并不是造成收入分配不公的主要原因,但确实在公众中造成了不良影响。而且,行业间职工收入差距的扩大会影响到职工生产的积极性和创造性,影响到行业的发展,甚至影响社会的稳定。所以,现阶段也应积极采取措施控制垄断行业和非垄断行业职工间收入的差距,而适当弱化国企的垄断地位是大前提。
(四)逐步将一般性竞争领域退出的国有资产转为社保投入
统筹安排国企改革与社保体系完善,适当划拨部分国有资产充实社会保障基金,是现阶段对国有企业发挥作用的重新定位。当前我国的社保体系存在较大的资金缺口,而国企巨大的经营性资产可为社保体系提供支撑。利用我国庞大的国有企业资产适当充实社保资金,体现了国有资产的全民属性,有利于完善社保体系,同时可进一步深化国有企业改革。具体途径可以通过国企收益向社保资金上缴红利,或通过国有资产变现划拨,还可能通过国有股权转持授让社保基金等方式,逐步将退出的一般性竞争领域的国有资产转为对社保的投入,最终形成以国企改革促进社保体系完善、以社保体系完善保障国企改革推进的良性互动局面。
(五)把国资委主要职能定位为管理出资人
不应该把国资委简单、片面地看作是“企业的出资人”,而应强调国资委的监管职能。因为国资委过于强调出资人地位,片面做“淡马锡”和“中投二号”式出资人,是无法履行对国有资本的统一监管职能的。我国庞大的国有经济及其在国民经济中的战略性地位决定了新加坡的“淡马锡”无法与国资委相提并论,“中投二号”的提法更是本末倒置。可以通过设立国有资产经营机构把国资委定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上来,使其成为经营性国有资产的统一监管者,制定规则并监管国家出资企业,通过经营预算战略性地配置国有资本,而把其管理的国有资产经营机构定位为直接出资人,这样最大程度地保证了国资委的监管连贯性,同时通过合理分工,使得出资人与监管者职能在国资委系统内实现统一。
(刘方,国家发展改革委经济所)
一、关于确定国有企业改革的总体方向
专家学者们针对国有企业改革总体方向的观点主要有两类:一类认为国有企业改革应该向私有化或民营化方向发展;另一类认为国有企业改革应该市场化。
(一)“私有化、民营化”论
持“国有企业改革应向私有化或民营化方向发展”观点的主要代表学者是茅于轼、张维迎和张文魁等,认为国有企业改革的出路是私有化、民营化。同时,提出了国有企业私有化或民营化的办法。如通过产权民间化和治理商业化途径,以及让国有股大宗出售,上市后不断减持的方式,破除国企垄断,营造公平竞争的市场环境。张文魁进一步认为,中小型的国有企业可以选择整体出售的办法来进行产权改革,实现民营化。而自然垄断的企业、关系国家安全的企业和承担普遍性服务和提供重要公共产品的企业暂时不太适宜推行全局性的产权改革。对于这些企业,应该加强政府监管,并改进公司治理,提高透明度和规范性。当然随着时代发展,这三类企业也可以进行分拆和引入竞争,这样可以在某些环节进行产权改革。
(二)“市场化”论
持“国有企业改革的方向是市场化”观点的代表人物有邵宁、许保利、张宇等。他们认为下一步国有企业改革的总体方向应该是更加市场化,不断增加活力、影响力。主要途径是通过资本市场把现有的大型国企改造成为上市公司,使之成为独立的市场竞争主体,成为公众企业。这项改革能使大型国有企业实现市场化、多元化,使其完全按照市场的要求进行经营和运作。对于具有公益性质的国有企业改革将涉及以下方面的内容:一是加快内部管理制度改革,同时实施有效的行业监管,包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制,提高透明度,防止企业利用垄断地位损害社会和公众的利益。二是形成规范合理和政府间政策安排,以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标。对于竞争型国有大企业,改革的方式是依托资本市场进行公众公司改革,使其完全按照资本市场的要求和规则运作。
二、关于“国进民退”问题
(一)同意“国进民退”的判断
有专家学者认为从产业组织的角度看,“国进民退”的现象是存在的。所谓“国进民退”不是指在统计数据上国有经济的比重增加了,其他经济成分的比重下降了,而是指一些大型的国有企业利用自己的垄断地位或强势地位,大肆收购其他企业,或是为了调整产业组织结构,政府以行政命令的方式推动国有企业收购其他企业的现象。例如山西省政府收回小煤矿开采权、山东钢铁公司吞并日照钢铁公司等案例都被看作是“国进民退”的重要现象。
(二)不同意“国进民退”的判断
也有专家学者从统计数据上得出了相反的判断。他们认为从历年《中国统计年鉴》中的工业总产值、资金占用情况、国有企业的户数、主营业收入占比、利润总额、从业人数、贡献的税收等统计指标看,近年来国有企业的份额在下降,这些数据说明“民进”的步伐要比“国退”快。也有学者进一步认为我国国有企业存在的范围并不完全是以垄断或竞争为依据的,而是以发挥国有经济的主导作用和保障市场经济健康发展的需要为依据的。同时,国有经济的存在范围不是固定不变的,而是随着生产力和市场经济的发展而适时调整,有进有退。
三、关于垄断国有企业与收入分配不公
一类学者认定国有企业的垄断造成了社会分化;另一类学者则认为虽然垄断行业职工收入偏高是当前我国收入差距扩大的一个原因,但不是主要原因。
(一)认为收入分配不公主要是由于国企垄断造成
持该观点的学者认为,在“国家比市场更能保证国计民生”的观念指导下,国计民生也就被一些人用来作为国有企业代表政府实施垄断经营的借口。然而,国有企业代表政府垄断关系国计民生的产业并没有更好地促进经济的发展,给百姓生活带来实惠,反而存在效率低下、供应短缺、分配不公的问题。国有经济垄断是目前我国收入差距过大的根本原因。
(二)认为收入分配不公主要不是由于国企垄断造成
有国资委官员指出,确实存在部分垄断性企业职工收入偏高的问题,但是通过国资委这几年限高的工作,收入差距减少了。垄断行业职工收入偏高是当前我国收入分配中存在的一个问题,但不是社会分化的主要原因。总的来说,国有企业内部收入分配差距小于其他所有制企业,不是社会分化的因素,而是减少社会分化的因素。
也有学者认为不能否认垄断因素对收入差距的影响,但这绝不是导致现阶段我国居民收入差距不断扩大的主要原因。在整个社会就业人口中,国有及国有控股企业从业人数所占比重只有6%左右,垄断行业国有企业的从业人数所占比例更小。这一小部分职工的较高收入不能成为全面的持续性的收入差距扩大的主要原因。当然,对于垄断行业和部分管理人员不合理的过高收入也需要加以限制。
四、关于国有资产退出渠道的讨论
关于国有资产退出渠道,国家发展改革委经济研究所《面向2020年的我国经济发展战略研究》课题组,以及戴相龙、赵晓等专家都认为应加大国有资产划拨力度充实社保,并提出了国有资产退出补充社保资金的渠道。方式之一是完善现有国有企业上市将其股份或募集资金的10%划拨给全国社保基金的制度,并把国务院有关部门制定的这项管理办法,上升为国务院的专项条例;方式二是国有企业要向社保基金上缴红利,并逐步加大比重;方式之三是通过国有资产变现划拨的方式充实社保,或通过国有股权转持授让社保基金的方式,逐步将退出的一般性竞争领域的国有资产转为对社保的投入。
五、关于国资委职能的定位 对现阶段国资委定位问题一直存在争论。国资委定位的模糊一是与制度设计有关。作为国务院的特设机构,依据成立之初被赋予的六项职能,既有保值增值的盈利性目标,又有国有经济布局调整的社会公共目标,两种互相矛盾的目标决定了国资委的定位不清。二是与其行为有关。国资委既是出资人又是行政部门,政府化倾向严重,距离出资人的角色相去甚远。学者们对国资委的定位也持不同意见。一种观点认为应该将“企业的出资人”作为国务院国资委的核心定位;另一种观点认为国资委具有国有资产监督、管理、运营三种职能。随着国有资产管理体制的完善,可以把国有资产监督、管理、运营三者分开,国资委管国有资产运营、监督职能由人大负责,管理职能放在财政部;还有一种观点是通过设立国有资产经营机构把国资委的定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上。
六、若干思考
(一)国有企业改革的总体方向应该更加市场化
国有企业改革的总体方向应该是更加市场化而不是彻底私有化。国外经验表明,激进而盲目的私有化会对一国的经济运行带来极大的损害,导致劳动与资本的对立、财富和收入分配的两极分化,甚至产生严重的经济危机。十六届三中全会明确提出,“要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。十七大报告提出,“深化国有企业公司股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。”上述论述都阐明了现阶段深化我国国有企业改革的基本方向,股份制能为市场经济奠定较好的微观基础,实现社会主义制度与市场经济的良好对接,是实现产权多元化、建立现代企业制度的一种好形式。现阶段要进一步深化我国的国有企业改革,必须继续推进国有经济战略性调整,深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强建设国有资本经营预算制度。
(二)构建国企、民企、外企公平竞争的环境是关键
无论是“国进民退”还是“国退民进”都不是政策追求的目标。国有企业和民营企业进退的机制是公平竞争。国有企业和民营企业在发展过程中不是完全对立的,而是可以相互促进共同发展的。要妥善处理好国有、民营与外资企业的关系,在全球化的条件下实现多种所有制的协调发展。
(三)国有企业垄断地位必须适当削弱
国有企业垄断确实带来了收入差距的扩大,虽然其并不是造成收入分配不公的主要原因,但确实在公众中造成了不良影响。而且,行业间职工收入差距的扩大会影响到职工生产的积极性和创造性,影响到行业的发展,甚至影响社会的稳定。所以,现阶段也应积极采取措施控制垄断行业和非垄断行业职工间收入的差距,而适当弱化国企的垄断地位是大前提。
(四)逐步将一般性竞争领域退出的国有资产转为社保投入
统筹安排国企改革与社保体系完善,适当划拨部分国有资产充实社会保障基金,是现阶段对国有企业发挥作用的重新定位。当前我国的社保体系存在较大的资金缺口,而国企巨大的经营性资产可为社保体系提供支撑。利用我国庞大的国有企业资产适当充实社保资金,体现了国有资产的全民属性,有利于完善社保体系,同时可进一步深化国有企业改革。具体途径可以通过国企收益向社保资金上缴红利,或通过国有资产变现划拨,还可能通过国有股权转持授让社保基金等方式,逐步将退出的一般性竞争领域的国有资产转为对社保的投入,最终形成以国企改革促进社保体系完善、以社保体系完善保障国企改革推进的良性互动局面。
(五)把国资委主要职能定位为管理出资人
不应该把国资委简单、片面地看作是“企业的出资人”,而应强调国资委的监管职能。因为国资委过于强调出资人地位,片面做“淡马锡”和“中投二号”式出资人,是无法履行对国有资本的统一监管职能的。我国庞大的国有经济及其在国民经济中的战略性地位决定了新加坡的“淡马锡”无法与国资委相提并论,“中投二号”的提法更是本末倒置。可以通过设立国有资产经营机构把国资委定位从履行出资人职能转变到履行管理出资人的职能上来,使其成为经营性国有资产的统一监管者,制定规则并监管国家出资企业,通过经营预算战略性地配置国有资本,而把其管理的国有资产经营机构定位为直接出资人,这样最大程度地保证了国资委的监管连贯性,同时通过合理分工,使得出资人与监管者职能在国资委系统内实现统一。
(刘方,国家发展改革委经济所)